Классификация гостиниц как средство обеспечения прав туристов

Автор: Чеботарева И.А.

Из всех объектов туристской индустрии наибольшего внимания заслуживает вопрос о классификации гостиниц, поскольку услуги средств размещения являются необходимым элементом любого туристского продукта, формируемого туроператором.

Проблема классификации гостиниц не нова для нашей страны, ее значимость и сложность решения подчеркивались давно[1]. Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"[2] (далее — Закон N 132-ФЗ) называет классификацию одним из способов государственного регулирования туристской индустрии (ст. 4). Непосредственно классификации посвящены ст. 5 и ч. ч. 3 — 6 ст. 19.1 Закона N 132-ФЗ.

Анализ редакций ст. 5 Закона N 132-ФЗ позволяет проследить эволюцию способов государственного управления гостиничной сферой.

В первоначальной редакции ст. 5 ничего не говорилось о классификации и подчеркивалась связь предусмотренных в ней мер с правами туристов: "В целях защиты прав и интересов туристов осуществляются лицензирование, стандартизация туроператорской и турагентской деятельности, а также объектов туристской индустрии…". Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ[3] уже исключил упоминание о такой связи, придав положениям ст. 5 Закона N 132-ФЗ сугубо отсылочный характер. В 2007 г.[4] стандартизация была дополнена классификацией, хотя четкое законодательное разграничение полномочий уполномоченного федерального органа исполнительной власти (далее — ФОИВ) и региональных властей было проведено лишь в 2009 г.[5]: аккредитация субъектов классификации осуществлялась на региональном уровне, а ее порядок определял федеральный центр. Федеральным законом от 30 июля 2010 г. N 242-ФЗ[6] добровольная классификация средств размещения на территории города Сочи была заменена на обязательную, подкрепленную административной ответственностью. Позже такая мера была предпринята и в отношении средств размещения в местах проведения чемпионатов мира по футболу[7]. Наконец, Федеральный закон от 5 апреля 2016 г. N 104-ФЗ[8] окончательно исключил какую-либо связь классификации с мерами технического регулирования[9].

Действующую редакцию ст. 5 Закона N 132-ФЗ характеризует ряд моментов.

Во-первых, многократно вырос объем законодательного материала (23 части), который получил существенное развитие на подзаконном уровне, в том числе и в Положении о классификации гостиниц[10]. Сами правила классификации были утверждены еще в 2014 г. Минкультуры РФ[11], при применении которых следует учитывать, что они были приняты до придания классификации гостиниц обязательного характера (а в п. 3 Правил содержится указание на добровольность классификации), а, кроме того, уполномоченным ФОИВ в настоящее время является Минэкономразвития России[12].

Во-вторых, статья включает несколько блоков правовых норм: а) материально-правового и административно-процедурного характера; б) о классификации и об аккредитации субъектов классификации; в) общие положения и специальные, относящиеся только к гостиницам, пляжам или горнолыжным трассам; г) регулятивные, охранительные (устанавливающие меры административного принуждения) и оперативного характера (последний абзац статьи, определяющий сферу ее действия). При этом максимально устранена отсылочная регламентация, а упоминание подзаконных актов скорее служит целям определения предмета их регулирования.

В-третьих, классификация гостиниц — сфера полномочий только федеральных структур, включая нормотворчество по этому вопросу (ст. 3.1): Правительства РФ, уполномоченного ФОИВ (ныне Минэкономразвития России) и ФОИВ, уполномоченного на осуществление федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей. Органы субъектов РФ практически исключены из процесса классификации. Их лишь уведомляют о планируемой классификации. В настоящее время порядок и форма такого уведомления утверждены Приказом Минэкономразвития России от 20 марта 2019 г. N 140[13] (ранее регламентация этого вопроса находилась в ведении субъектов РФ). Однако ни Закон N 132-ФЗ, ни Положение о классификации гостиниц не предусматривают никаких последствий неосуществления такого уведомления ни для аккредитованных организаций, ни для гостиниц.

В-четвертых, статья содержит ряд правовых гарантий участников процесса классификации: это законодательно закрепленные сроки действия свидетельств (три года), основания отказа в классификации, приостановления и прекращения действия свидетельства.

В-пятых, статья закрепляет положения, направленные на обеспечение прав потребителей гостиничных услуг, о чем пойдет речь позже.

В определении классификации гостиниц (ст. 1) объектами оценки названы два: сами гостиницы и оказываемые в них услуги.

Следовательно, во-первых, речь идет об оценке некоего имущественного комплекса, в обязательном порядке включающего недвижимое имущество в виде здания или его части, в том числе помещения определенного целевого назначения: временное размещение и обеспечение временного проживания физических лиц. При оценке имущественного комплекса устанавливается соответствие требованиям не только помещений, предназначенных для временного проживания, но и вспомогательных помещений, а также их технической и прочей оснащенности, прилегающей территории, оборудования, мебели и так далее. В настоящее время имеет значение и объем номерного фонда гостиниц: только с 1 января 2021 г. классификация будет распространена на все гостиницы[14]. Недостатком действующей системы классификации гостиниц называют сложность определения категории гостиницы при ее отнесении к более чем одному пункту классификации[15].

Во-вторых, оценивается деятельность или действия: именно так определяет оказание услуг ст. 779 Гражданского кодекса РФ. Сравнение законодательных дефиниций средства размещения и гостиницы дает основание для вывода об их соотношении как общего и частного. Казалось бы, это вполне согласуется с мировой туристской практикой. Однако, в отличие от нее, гостиница не позиционируется как коллективное средство размещения. Закон говорит о предоставлении в них гостиничных услуг индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, то есть субъектами предпринимательской деятельности. Коммерческий характер деятельности подчеркивается определением круга средств размещения, которые не могут быть гостиницами: речь идет о средствах размещения, предназначенных для детского отдыха и оздоровления, социального обслуживания, религиозной, медицинской и тому подобной деятельности.

Сам термин "гостиничные услуги" в Законе N 132-ФЗ носит ущербный с точки зрения логики и юридической техники характер. Получается, что гостиничные услуги — это услуги по предоставлению средства размещения, а гостиницы — это средства размещения, где предоставляются гостиничные услуги. В этом плане Правила предоставления гостиничных услуг[16], принятые на основании Закона РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее — Закон РФ "О защите прав потребителей"), более корректны: "гостиничные услуги" — комплекс услуг по обеспечению временного проживания в гостинице, включая сопутствующие услуги, перечень которых определяется исполнителем". Четко определено главное назначение гостиниц — временное проживание, причем это назначение согласовано с законодательством о свободе выбора места жительства и регистрационном учете[17]. Кстати сказать, в ст. 2 Федерального закона от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ понятие "проживание" увязано с использованием для сна и отдыха[18]. Однако в Положении о классификации гостиниц говорится, что понятия гостиниц и гостиничных услуг в нем используются в значении, которое придано им Законом N 132-ФЗ (п. 3), и хотя в Законе N 132-ФЗ и включена отсылка к Правилам предоставления гостиничных услуг, но сделано это лишь в отношении иных услуг.

И последнее: из числа объектов классификации исключены средства размещения, указанные в ч. 23 ст. 5 Закона N 132-ФЗ: помимо средств размещения, которые не могут быть гостиницами, указаны "кемпинги, общежития и иные средства размещения, в которых не предоставляются гостиничные услуги". Здесь также ключевое значение приобретает понятие гостиничных услуг. И опять юридическую загадку задают Правила предоставления гостиничных услуг: они не распространяются на деятельность молодежных туристских лагерей и туристских баз, кемпингов, детских лагерей, ведомственных общежитий, сдачу внаем для временного проживания меблированных комнат, а также деятельность по предоставлению мест для временного проживания в железнодорожных спальных вагонах и прочих транспортных средствах (п. 2). Как видим, пересечение с Законом N 132-ФЗ есть только в части детских лагерей (конечно, если это лагеря для отдыха и оздоровления) и кемпингов. Буквальное толкование прочтение Закона позволяет предположить, что классифицироваться должны и эти средства размещения, если в них предоставляются гостиничные услуги, как их понимает Закон N 132-ФЗ.

Оценка услуг осуществляется по таким параметрам, как ассортимент доступных услуг, частота их предоставления потребителям, сроки оказания, период доступности отдельных услуг. Из Положения о классификации гостиниц вытекают еще два ключевых признака услуг, которые учитываются при классификации: их легитимный с точки зрения законодательства о государственном регулировании предпринимательской деятельности характер, а также их безопасность. Соответствие им подтверждается документами, которые в обязательном порядке предоставляются при подаче заявки на классификацию (п. 16 (а, б, г, д)).

Анализ Положения о классификации гостиниц позволяет выделить и третий объект оценки — персонал, хотя, бесспорно, квалификация персонала — это то, что в первоочередном порядке обусловливает качество услуг. Однако согласно Положению о классификации во внимание принимается также наличие письменных стандартов деятельности персонала, их соблюдение, внешний вид персонала, его достаточное количество, структура персонала.

Что касается обеспечения классификацией гостиниц прав потребителей, необходимо отметить следующее.

Несмотря на то что классификация гостиниц регулируется в Законе N 132-ФЗ, потребителями гостиничных услуг могут быть не только туристы. Хотя в соответствии с ГК[19] РФ и Правилами предоставления гостиничных услуг их заказчиком может выступать любое лицо, потребность в размещении для проживания характерна только для физических лиц. При этом наличие или отсутствие предпринимательского или какого-либо иного статуса, наличие или отсутствие дохода из источника в месте пребывания, цель самого пребывания не имеют никакого значения. Потребителями гостиничных услуг могут быть и граждане в пределах места жительства.

Ключевыми правами потребителей согласно Закону РФ "О защите прав потребителей"[20] являются четыре: право на качество, право на безопасность, право на информацию и право на возмещение ущерба. И хотя Положение о классификации гостиниц одной из целей классификации называет "предоставление потребителям необходимой и достоверной информации о соответствии гостиниц категориям, предусмотренным настоящим Положением", очевидно, что классификация затрагивает и другие права[21].

Принадлежность гостиницы к одной из категорий обусловливает определенный уровень качества гостиничных услуг. Причем потребитель вправе подать жалобу на несоответствие гостиницы и (или) ее услуг требованиям к категории гостиницы, кроме того, такое несоответствие может быть установлено аккредитованной организацией, присвоившей категорию, а также органами государственного контроля и надзора. Поскольку качество гостиничной услуги может быть оценено субъективно, то есть в зависимости от настроения, представлений, физиологических особенностей потребителя[22], категория гостиницы представляет собой объективный показатель.

Обращает на себя внимание положение ч. 18 ст. 5 Закона N 132-ФЗ, предоставляющее исполнителю гостиничных услуг право продолжать оказание гостиничных услуг в течение срока приостановления действия свидетельства о присвоении категории (кроме случая приостановления действия свидетельства о присвоении низшей категории, такой является "без звезд"). Надо различать две ситуации: когда потребитель заселяется в гостиницу, свидетельство на которую уже приостановлено, и когда приостановление происходит в период действия договора с потребителем. Потребитель — это лицо, находящееся вне места своего жительства, поэтому возможность продолжения отношений гарантирует потребителю "крышу над головой" в месте временного пребывания. Однако факт приостановления действия свидетельства доказывает несоответствие качества услуг оплаченным. Правовые последствия предоставления некачественных услуг урегулированы ст. ст. 28 — 31 Закона РФ "О защите прав потребителей". Вопросов в связи с применением этих статей к смоделированной ситуации много: и о соотношении сроков приостановления свидетельства, предоставляемых для устранения несоответствий, и сроков устранения недостатков, назначаемых потребителем, и о возможности квалификации гостиничных услуг как услуг с существенным недостатком, для которых установлены особые меры защиты, и так далее.

Положение о классификации гостиниц придает особое значение безопасности объектов оценки. В состав документов, прилагаемых к заявлению на прохождение классификации, включены копии документов, подтверждающих соблюдение противопожарных, санитарно-гигиенических, противоэпидемических, природоохранных правил, норм и требований, а также документов, подтверждающих безопасность объекта (в зависимости от степени угрозы совершения на территории гостиницы террористических актов), копия программы производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, копия заключения о соответствии воды, используемой в качестве питьевой, требованиям санитарно-эпидемиологических правил и нормативов. В гостиницах всех шести категорий должны быть обеспечены вызов скорой помощи и пользование аптечкой. От персонала требуется не только знать и соблюдать технику безопасности, санитарно-эпидемиологические нормы и правила, правила пожарной безопасности, инструкции о действиях в чрезвычайных ситуациях, но также уметь оказать первую помощь в чрезвычайной ситуации.

Право потребителя на необходимую и достоверную информацию обеспечивается, в частности, путем: ведения перечня классифицированных гостиниц уполномоченным ФОИВ и размещения соответствующих сведений в сети Интернет; установления требований к рекламе, названию гостиницы, иной информации о деятельности гостиницы, включающих запрет на указание иной категории, нежели предоставленная, под угрозой административной ответственности; обязательного информирования лицом, предоставляющим гостиничные услуги, о присвоении категории (номер свидетельства, сведения о выдавшей свидетельство аккредитованной организации), приостановлении действия свидетельства в наглядной и доступной форме. Согласно Положению о классификации гостиниц такой формой является прямоугольный информационный знак, причем его использование носит обязательный характер (п. п. 37, 38). Федеральный закон ничего не говорит о возможности указания сведений о категории гостиницы в рекламе, названии гостиницы и деятельности, связанной с использованием гостиницы, в период приостановления действия свидетельства о присвоении категории. Оно и понятно, такая информация будет носить недостоверный характер, то есть услуги оказывать можно, но вводить в заблуждение нельзя.

Проблемы, связанные с осуществлением прав потребителей, усугубляются, если речь идет о гостиничных услугах, предоставляемых на основании договора о реализации турпродукта.

Согласно ст. 9 Закона N 132-ФЗ именно "туроператор обеспечивает оказание туристу всех услуг, входящих в туристский продукт, самостоятельно или с привлечением третьих лиц, на которых туроператором возлагается исполнение части или всех его обязательств перед туристом и (или) иным заказчиком", следовательно, субъектом, юридически предоставляющим гостиничные услуги, будет считаться туроператор. На его счет ст. 5 Закона N 132-ФЗ никаких исключений не делает. Конечно, некие логические соображения (а равно взятые в единстве правовые акты о квалификации гостиниц) нам подсказывают, что требование классификации распространяется только на лиц, являющихся титульными владельцами имущества гостиниц и осуществляющих фактическую деятельность по предоставлению гостиничных услуг на базе этого имущества, то есть требуют от нас ограничительного толкования закона. Однако вряд ли будет соответствовать интересам туристов такое толкование ч. 21 ст. 5 Закона N 132-ФЗ, недвусмысленно запрещающей предоставление гостиничных услуг без свидетельства о присвоении категории, а также предоставление недостоверной информации о категории гостиницы. Согласно ст. 10 Закона N 132-ФЗ сведения о категории гостиницы относятся к информации о потребительских свойствах турпродукта, и вряд ли законодатель исходил из возможности включения в состав турпродукта гостиничных услуг, исполнителем которых является третье лицо, не соблюдающее требования об обязательной классификации гостиниц.

Административно наказуемым объявляется оказание гостиничных услуг без прохождения процедуры классификации, а также указание недостоверных сведений о категории гостиницы в рекламе, названии гостиницы и деятельности, связанной с использованием гостиницы. Однако ст. 14.39 Кодекса об административных правонарушениях РФ[23] не содержит никаких исключений в отношении приостановления действия свидетельства, что может создать правовую коллизию при ее реализации. Другой проблемой может стать определение субъекта административной ответственности в случае реализации гостиничных услуг в составе турпродукта.

Таким образом, вводимая обязательная классификация гостиниц является долгожданным шагом, тем не менее влекущим серьезные затраты финансовых и иных ресурсов от субъектов туристской индустрии. Вместе с тем очевидны и проблемы, которые могут возникнуть в связи с реализацией законодательства. Часть из них может быть решена на подзаконном уровне, а часть требует корректив самого Закона N 132-ФЗ.

Литература

1. Ефимцева Т.В. Классификации гостиниц в Российской Федерации / Т.В. Ефимцева // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 11 (96). С. 26 — 31.

2. Немоляева М.Э. К вопросу о классификации гостиниц / М.Э. Немоляева // Проблемы иностранного туризма в СССР: Сборник трудов. Вып. 2. Москва: Институт повышения квалификации Госкоминтуриста СССР, 1978. С. 105 — 123.

3. Писаревский Е.Л. Качество и безопасность услуг в сфере туризма: вопросы стандартизации и классификации / Е.Л. Писаревский // Юрист. 2011. N 6. С. 39 — 46.

4. Садардинова Л.К. Гостиничные услуги / Л.К. Садардинова // Туризм: право и экономика. 2007. N 1. С. 6 — 9.

Рекомендуется Вам: