Актуальные тенденции ограничения конституционных прав граждан в России: вызовы информационного общества

Автор: Гасанов Ю.А.

Развитие информационно-телекоммуникационных технологий (далее — ИКТ) и повсеместное распространение Интернета как средства общения граждан вызвало появление новых угроз безопасности, на которые государство считает необходимым давать адекватную реакцию. Данные процессы характерны для всего мира, поэтому и в российских актах концептуального характера, посвященных вопросам безопасности, новые угрозы нашли свое закрепление. Так, в Доктрине информационной безопасности отмечается, что в настоящее время возрастают риски киберпреступлений, терроризма, экстремизма и иных преступлений, совершаемых с использованием информационных технологий[1]. В Стратегии национальной безопасности России также обращается внимание на то, что с помощью ИКТ могут пропагандироваться идеи "фашизма, терроризма, экстремизма, сепаратизма"[2].

В литературе также обращается внимание на рост таких угроз национальной безопасности России, как терроризм, информационный экстремизм. Так, А.Х. Валеев указывает на то, что развитие Интернета как площадки для свободного обмена мнениями и идеями внутри неограниченного круга лиц сделало сетевое пространство удобной почвой для насаждения экстремистских взглядов, массовой пропаганды противоправных целей, угрожающих не только государству, но и интересам отдельных граждан, социальных групп и организаций[3].

Другой известный ученый, специалист в сфере информационного права И.Л. Бачило также обращает внимание на то, что информация, распространяемая в Интернете, может оказывать серьезное воздействие как на индивидуальное, так и на массовое сознание, в связи с чем обостряется противоречие между свободой слова в Сети, с одной стороны, и необходимостью обеспечения информационной безопасности — с другой[4].

Указанное противоречие является одним из наиболее дискутируемых вопросов в современной правовой науке, тем более в ситуации цифровизации информационного пространства. Проблемы соотношения безопасности и прав человека давно являются предметом обсуждения, поскольку в каждой правовой системе конкретный конституционно-правовой баланс этих равновеликих ценностей складывается далеко не сразу. Долгое время в России информационные отношения (в первую очередь — отношения в сети Интернет) вообще не были предметом законодательного регулирования. Это повлекло за собой достаточно высокую степень свободы национального сетевого пространства. Однако в последнее десятилетие регулятивная деятельность государства в данной сфере резко интенсифицировалась. Как правило, многие инициативы неизбежно были связаны с ограничением прав граждан, в том числе закрепленных в Конституции.

Тот факт, что принимаемые для обеспечения безопасности меры в определенной степени ограничивают права и свободы, является очевидным. Полная свобода невозможна, и практически любая "охранительная" норма права представляет собой в определенном смысле ограничение свободы как абсолютного идеала[5]. Проблема состоит в том, насколько ясно очерчены пределы этих ограничений и насколько обоснован их конкретный объем. Конституция Российской Федерации по этому поводу содержит достаточно размытое положение ч. 3 ст. 55 о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только на основании федерального закона и только в той мере, в которой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства[6].

Перечень целей, приводимых в данной статье Конституции, настолько широк, а каждая из них сформулирована настолько абстрактно, что практически любое ограничение прав может быть оправдано этими целями, главное, чтобы ограничение было принято на уровне федерального закона. Как отмечает М.Ю. Бахтина, современная российская законодательная практика пошла именно по такому пути: соразмерность вводимых ограничений практически не анализируется и не учитывается[7]. Более того, в законодательстве нет ясных определений закрепленных в Конституции понятий, в силу чего "нравственность", "здоровье", "оборона страны" и проч. могут быть поняты законодателем максимально широко. Кроме того, отсутствует и легальное определение термина "ограничение", в силу чего не ясно, являются ли вводимые ограничения временными или же действие некоторых прав может быть полностью отменено федеральным законом.

Современная практика законотворчества (причем не только в России, но и во многих других государствах мира) показывает, что наиболее частым аргументом, который государства используют для ограничения цифровых прав (а именно они являются наиболее уязвимыми в контексте противостояния информационным угрозам), является необходимость защиты государства и общества от террористических угроз и иных угроз национальной безопасности. В то же время в литературе справедливо указывается, что государства, которые ограничивают свободу своих граждан во имя противодействия терроризму, по сути, способствуют достижению основной цели террористов — устрашить общество, воспрепятствовать его развитию[8].

В современной России практика ограничения конституционных прав граждан в целях обеспечения безопасности и противодействия терроризму часто сводится к избыточному регулированию свободы высказываний в Интернете, что проявляется, в частности, в следующих направлениях:

— противодействие экстремизму (практика отслеживания правоохранительными органами информации экстремистского характера в Интернете с последующей блокировкой интернет-ресурсов, содержащих такую информацию, а также с привлечением к ответственности лиц, ответственных за ее распространение);

— запрет на анонимность в Интернете;

— сбор и хранение организаторами распространения информации персональных данных о пользователях сети;

— хранение операторами связи звонков и сообщений абонентов, а также информации о фактах приема, передачи, доставки и обработки таких звонков и сообщений.

В той или иной степени указанные направления регулятивного воздействия ограничивают такие конституционные права граждан, как свобода мысли и слова, на неприкосновенность частной жизни, тайна переписки, переговоров и сообщений. Рассмотрим более подробно конкретные законодательные и институциональные меры, которые были приняты в последние годы по каждому из выделенных направлений.

Первым значительным шагом в регулировании отношений в информационном пространстве стало принятие в 2007 г. поправок к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", предусматривающих возложение на Министерство юстиции обязанности по ведению списка экстремистских материалов[9]. К таким материалам относятся любые сведения, признанные судом экстремистскими. По состоянию на октябрь 2018 г. в этом списке содержится 4 518 записей, многие из которых описаны в недостаточно полной степени для того, чтобы конкретный материал мог быть идентифицирован[10]. Статья 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установила ответственность за массовое распространение материалов, внесенных в данный список[11].

В 2012 году поправками к Федеральному закону от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" было предусмотрено создание Единого реестра доменных имен, указателей страниц сайтов и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено[12]. Ведение данного Реестра возложено на Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Согласно рассматриваемым поправкам была введена обязанность провайдеров требовать от владельцев сайтов удалять информацию, распространение которой в России запрещено. При невыполнении владельцами сайтов данных требований интернет-провайдеры должны блокировать доступ к таким сайтам. Если интернет-провайдер не исполняет этих требований, сайт вносится в реестр, после чего операторы связи обязаны ограничивать доступ к нему. Данные меры в значительной степени ограничили право на распространение информации в сети Интернет, поскольку понятие "информация, распространение которой в Российской Федерации запрещено" понимается в рассматриваемом Законе чрезвычайно широко. В частности, признать определенные сведения запрещенной информацией могут федеральные органы исполнительной власти (в отношении детской порнографии, информации о создании наркотических средств и психотропных веществ, информации о способах совершения самоубийств, информации об организации азартных игр, информации о дистанционной розничной продаже алкоголя и т.д.); суды (в отношении любой информации, которую суд признает запрещенной к распространению); судебные приставы-исполнители (в отношении информации, порочащей честь, достоинство и деловую репутацию).

Итогом данных мер стало внесение множества "нейтральных" сайтов в указанный реестр. В частности, были заблокированы сайты, содержащие информацию о проведении несанкционированных массовых мероприятий (митингов, шествий, пикетов), сайты развлекательного характера (в частности, портал Lurkmore), ряд сайтов украинских организаций националистического толка, а также некоторые статьи в свободной энциклопедии "Википедия"[13]. Далеко не во всех этих случаях блокировка интернет-ресурсов была целесообразной.

В то же время, как отмечается в литературе, меры по блокированию доступа к сайтам с запрещенной информацией в силу технических особенностей Интернета оказались неэффективными, поскольку такой доступ легко возобновить путем использования специальных сайтов-анонимайзеров, которые меняют IP-адрес пользователя сети, а значит, ограничения, установленные интернет-провайдером, автоматически снимаются[14]. Поэтому дальнейшие меры по ограничению свободы распространения информации в сетевом пространстве были направлены на запрет анонимности в Интернете.

Наиболее серьезными инициативами здесь стали принятые в 2017 г. поправки к законодательству, запрещающие анонимность в мессенджерах, а также средства обхода блокировок.

Закон о запрете средств обхода блокировок предусматривает блокировку анонимайзеров, VPN, встроенных в браузеры средств обхода блокировок, а также анонимный браузер Tor. Для исполнения поправок в России была создана Федеральная государственная информационная система (ФГИС). По запросу полиции или органов ФСБ Роскомнадзор должен определить провайдеров, которые предоставляют доступ к VPN-сервисам и анонимайзерам, и потребовать от них подключиться к ФГИС и предоставить данные о владельце анонимайзера, который также должен подключиться к системе. После этого от владельца сервиса Роскомнадзор должен потребовать закрыть доступ к сайтам, внесенным в список запрещенных. В случае отказа сервис также будет заблокирован[15]. Согласно закону выявление анонимайзеров возложено на ФСБ и МВД. С 1 ноября 2017 г. новое регулирование вступило в силу.

Также в июле 2017 г. был принят закон, регулирующий регистрацию в сервисах мгновенных сообщений (мессенджерах). Владельцев мессенджера обязали ввести обязательную идентификацию пользователей по номеру телефона под угрозой их блокировки. Принятие данных мер вызвало протестные настроения в обществе и критику со стороны экспертного сообщества. Правозащитная организация Amnesty International после подписания закона заявила, что поправки стали "серьезным ударом по интернет-свободе в России"[16].

Наконец, наиболее громкой новеллой информационного законодательства стало принятие так называемого пакета Яровой — законопроекта, призванного усилить меры по противодействию терроризму и пропаганде экстремизма. Данная инициатива встретила наиболее серьезную критику со стороны научного и экспертного сообщества, а также со стороны крупных IT-компаний и операторов связи. Представляется необходимым рассмотреть ее более подробно как яркую иллюстрацию нецелесообразности ограничительных средств, избыточности предлагаемого регулирования, по сути наносящего удар по базовым конституционным ценностям.

Антитеррористический пакет Яровой представляет собой совокупность двух федеральных законов:

1. Федеральный закон от 6 июля 2016 г. N 374-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии терроризму" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности"[17].

2. Федеральный закон от 6 июля 2016 г. N 375-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности"[18].

В рамках исследования современных вызовов правового регулирования, связанных с расширением применения информационных технологий, наибольший интерес представляют изменения, предусмотренные первым из отмеченных федеральных законов, поскольку именно в соответствии с Федеральным законом от 6 июля 2016 г. N 374-ФЗ предусматривается внесение ограничивающих права граждан поправок в Федеральный закон "О связи", в сфере правового регулирования которого находятся в том числе информационно-телекоммуникационные сети, включая сеть Интернет[19]. В соответствии с рассматриваемым Законом предполагается внесение следующих изменений:

1. Возложение на операторов связи (в том числе интернет-провайдеров) обязанности по хранению на протяжении трех лет информации о фактах приема, передачи, доставки и (или) обработки голосовой информации, текстовых сообщений, изображений, звуков, видео- или иных сообщений пользователей.

2. Возложение на операторов связи (в том числе интернет-провайдеров) обязанности по хранению в течение шести месяцев текстовых сообщений, голосовой информации, изображений, звуков, видео-, а также иных сообщений пользователей. Данное положение вступило в силу 1 июля 2018 г.

Рассмотрим данный Закон с точки зрения соблюдения баланса частных и публичных интересов при ограничении в целях противодействия терроризму конституционных прав граждан на неприкосновенность частной жизни, тайны переписки и телефонных переговоров.

Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации конституционные права граждан (в том числе предусмотренные ст. 23 Конституции РФ) могут быть ограничены в целях защиты определенных публичных интересов, предусмотренных как на конституционном уровне, так и на уровне федерального законодательства[20]. При этом в соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации характер ограничения прав граждан должен быть соразмерным защищаемым публичным интересам[21]. Аналогичная позиция содержится и в различных международно-правовых актах[22]. Так, подобные положения предусмотрены в ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека[23], ст. 4 — 5 Международного пакта "Об экономических, социальных и культурных правах"[24], ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод[25].

Отмеченный принцип допустимости ограничений гражданских прав и свобод в пользу публичных интересов исключительно при соблюдении баланса между характером и объемом таких ограничений, с одной стороны, и значимостью защищаемых публичных ценностей — с другой, в рамках нормативно-правового регулирования, устанавливаемого антитеррористическим пакетом Яровой, серьезно нарушается. Данный вывод обусловлен следующими основными причинами.

Требование об обязательном хранении операторами связи информации обо всех действиях, совершенных гражданами в сети Интернет, фактически приводит к лишению граждан права на неприкосновенность частной жизни. Рассматриваемое требование напрямую противоречит ч. 1 ст. 24 Федерального закона "О персональных данных", которая устанавливает запрет на сбор и хранение персональных данных граждан при отсутствии выраженного в прямой форме согласия лиц на осуществление сбора, записи, хранения, систематизации, накопления данных об их частной жизни. Кроме того, сбор и хранение информации, которая касается частной жизни граждан, в теории уголовного права рассматривается как одна из форм нарушения неприкосновенности частной жизни[26].

Возражения со стороны авторов Закона относительно неприменимости данных положений к реализации положений антитеррористического пакета сводились к тому, что сбор и хранение данных будет осуществляться посредством автоматизированной системы накопления данных, что исключит возможность получения личной информации пользователей третьими лицами (в том числе оперативно-разыскными и следственными органами) без соответствующего судебного решения. Предоставление информации о действиях пользователей в сети Интернет будет осуществляться на основании предварительного судебного решения.

Вместе с тем отмеченный контраргумент не соответствует существующей в настоящее время модели понимания права на неприкосновенность частной жизни. Как было отмечено выше, незаконным признается любой сбор и накопление персональной информации граждан при отсутствии их согласия или предварительного судебного решения. При этом незаконность отмеченного сбора данных не зависит от того, имеется ли доступ к хранящейся информации у третьих лиц или данные действия происходят полностью на автоматизированной основе.

Применение требований, предусмотренных антитеррористическим пакетом Яровой, требует коренного пересмотра существующих в настоящее время теоретических и правоприменительных позиций относительно содержания права на неприкосновенность частной жизни и пределов его ограничений. Фактически в Законе идет речь об ограничении прав граждан на неприкосновенность частной жизни в таком масштабе, что при отсутствии формально-юридического обоснования, исходящего от компетентного источника (в данном случае в роли такого источника должен выступать либо законодатель, либо Конституционный Суд РФ), реальное содержание рассматриваемых прав может быть утрачено.

Кроме того, даже при условии формирования нового понимания сущности права на неприкосновенность частной жизни, учитывающего возможность автоматизированного компьютеризированного сбора персональных данных, исключающего возможность несанкционированного доступа третьих лиц без вынесения предварительного судебного решения, реализация мер по сбору и хранению информации о действиях граждан в сети Интернет требует детальной нормативно-правовой проработки с точки зрения обеспечения надлежащего уровня безопасности собираемых данных.

Предусмотренные рассматриваемым Законом действия по сбору и хранению информации о частной жизни граждан производятся произвольно при отсутствии каких-либо формальных требований, предъявляемых к операторам связи, в отношении обеспечения безопасности личных данных пользователей. Данная ситуация коренным образом противоречит требованиям ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах[27].

Произвольность сбора данных проявляется также в том, что данные о действиях пользователей в сети Интернет собираются в отношении всех лиц, пользующихся услугами связи на территории Российской Федерации, вне зависимости от того, совершаются ли данными лицами какие-либо противоправные действия[28].

Таким образом, положения антитеррористического пакета в том виде, в котором они сформулированы сейчас, в случае их реализации будут означать лишение всех лиц, которые пользуются услугами связи на территории Российской Федерации, права на неприкосновенность частной жизни, тайну переписки и телефонных переговоров, поскольку никаких дополнительных гарантий, связанных с потенциальными злоупотреблениями с использованием данных, полученных путем автоматизированного сбора информации о действиях пользователей в сети Интернет, в настоящее время не предусмотрено.

Явная диспропорция между публичными и частными интересами проявляется также в том, что информация, которая подлежит обязательному хранению, является избыточной: только крайне незначительная часть из всей личной информации, которую предписывается хранить в соответствии с антитеррористическим пакетом, может быть использована для достижения формально декларируемой цели Закона — противодействия террористическим угрозам.

Сомнения вызывает и экономическая сторона Закона. Реализация правил об обязательном хранении информации о действиях пользователей требует значительных не только единовременных, но и постоянных дополнительных финансовых затрат, восполнение которых неизбежно будет переложено на пользователей в связи с увеличением стоимости услуг связи. Иными словами, ограничение частных интересов в пользу публичных в данном случае подлежит обязательному дополнительному финансированию со стороны частных лиц.

Кроме того, вызывает сомнения эффективность мер, связанных с хранением личной информации пользователей, в части противодействия террористическим угрозам. Логика введения общеобязательной обязанности хранить информацию о действиях пользователей в сети Интернет с точки зрения повышения эффективности оперативно-разыскных действий заключается в том, что информация, полученная таким образом, является единственным источником сведений о наличии террористических угроз или контактов между членами одной организованной преступной группы. Однако данная ситуация осложняется тем, что гласность реализации таких мер в значительной степени нивелирует их ценность. В специальной литературе неоднократно подчеркивалось, что основным критерием действенности записи телефонных переговоров является конфиденциальность (конспиративность) сведений о наличии такой записи, поскольку в ситуации наличия у преступников сведений о совершении в отношении их мероприятий по записи переговоров могут быть применены разнообразные способы противодействия такой записи[29]. Так, в частности, могут применяться различные способы шифрования передаваемой информации, использование устройств шифрования голосовых сообщений и т.д. Принятие закона, предусматривающего сбор и хранение всей передаваемой информации, в полной мере лишает оперативно-разыскные мероприятия, связанные с контролем переговоров, свойства конспиративности.

Подводя итог, отметим, что с формально-юридической точки зрения правовое регулирование, предусмотренное антитеррористическим пакетом Яровой, является примером того, как в попытке преодолеть вызовы, порожденные развитием информационных технологий, государственная власть готова отменить базовые гражданские права граждан для достижения сомнительного эффекта.

Вместе с тем стоит отметить, что тенденциозность авторов Закона может иметь под собой причины, отличные от формально заявляемых целей антитеррористического пакета, в связи с чем делать окончательные выводы, касающиеся современного российского регулирования быстрорастущей сферы информационно-телекоммуникационных технологий, исходя из анализа правового регулирования рассматриваемого Закона, представляется преждевременным.

Литература

1. Бахтина М.Ю. Ограничения прав и свобод человека в конституционной теории и практике / М.Ю. Бахтина, М.А. Мокосеева // Марийский юридический вестник. 2016. N 1(16). С. 32 — 33.

2. Бачило И.Л. Информационное право: основы практической информатики: Учебное пособие / И.Л. Бачило. Москва: Юринформцентр: Тихомиров М.Ю., 2003. 352 с.

3. Валеев А.Х. Борьба с проявлением экстремизма в сети Интернет / А.Х. Валеев // Бизнес в законе. 2011. N 6. С. 125 — 127.

4. Верник А.Г. Цензура в Интернете: исторический аспект, современный опыт и перспективы / А.Г. Верник // Дискуссия. 2014. N 11(52). С. 174 — 182.

5. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Г.Н. Борзенков [и др.]; Ответственный редактор В.М. Лебедев. 13-е изд., перераб. и доп. Москва: Юрайт, 2013. 1359 с.

6. Кулешова Г.П. Проблемы обеспечения прав лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность / Г.П. Кулешова, Н.В. Подгорная // Политика, государство и право. 2016. N 4(52). С. 6 — 9.

7. Маркин М.Н. Проблемы ограничения распространения информации в сети Интернет / М.Н. Маркин // Правовая информатика. 2013. N 3. С. 58 — 62.

8. Марлухина Е.О. Комментарий к Федеральному закону N 35-ФЗ от 26 февраля 2006 года "О противодействии терроризму" (постатейный) / Е.О. Марлухина, А.А. Рождествина // СПС "КонсультантПлюс". 2018.

9. Рябинина Т.К. Спорные вопросы введения института следственного судьи в российский уголовный процесс / Т.К. Рябинина // Библиотека криминалиста. Научный журнал. 2016. N 5(28). С. 315 — 322.

10. Чупахин Р.В. Особенности производства контроля и записи переговоров при расследовании взяточничества / Р.В. Чупахин // Юридический мир. 2006. N 10. С. 57 — 62.

11. Шигурова Е.И. Взаимоотношения следователя, руководителя следственного органа, прокурора: проблемы уголовно-процессуального законодательства / Е.И. Шигурова, О.В. Лизин // Мир науки и образования. 2016. N 1(5). С. 23.

Рекомендуется Вам: