Право прокладки и обслуживания сетей связи

Автор: Волков Ю.В.

Для большинства граждан (абонентов, пользователей телефонного, телевизионного и интернет-кабеля) тема проводки, прокладки сетей связи через чужие территории, дома, подъезды — незаметная, малозначимая либо вовсе несуществующая. В российской экономике отрасль связи, в зависимости от методики подсчета, занимает от 3 до 5% от годового внутреннего валового продукта. С другой стороны, сетевые проблемы иных коммуникаций (ж/д и автодорог, мостов, нефте- и газотрубопроводов) решаются в административном порядке или принятием специальных законов, как при строительстве олимпийских объектов. Российские правоведы посвятили вопросам права пользования чужим имуществом более 2,5 тыс. научных работ, среди которых практически нет работ по проблеме размещения сетей связи на чужой территории. И так может продолжаться и дальше. Россия далека от показателей США, где более трети экономики держится на сетевой инфраструктуре[1]. Однако принятая Национальная программа "Цифровая экономика" не может быть реализована без строительства сетей связи. В какой-то момент необходимо принимать решение об изменениях в законодательстве, в противном случае "Цифровую экономику" постигнет участь предшествующих программ: "Электронной России", "Информационного общества" и др. Вероятно, многие исследователи и заинтересованные лица в ближайшие годы будут очевидцами того, как "Цифровая экономика" пройдет Сциллу и Харибду отрасли (проблему присоединения и размещения сетей связи) либо повторит судьбу предыдущих программ. Присоединение сетей связи к существующим сетям — отдельная проблема, которая касается операторов и регуляторов. Она заслуживает специального исследования и отдельных публикаций. Рамки статьи ограничены проблемой размещения и обслуживания сетей связи. Она касается операторов связи, владельцев сетей (когда они не совпадают с операторами), абонентов, сетей, жильцов (когда они не являются абонентами) и собственников (их представителей) зданий и, вероятно, иных лиц. Поводом послужили обращения операторов связи и представителей их общественных объединений с вопросом о проведении научного исследования проблемы, а также решение Комиссии по связи и информационно-коммуникационным технологиям Российского союза промышленников и предпринимателей[2]. Исследовательская методика представлена сравнительным и формально-догматическим методами. Рассмотрим по порядку: законодательство и предложения о его изменении; научные представления о проблеме; зарубежное законодательство и практику; пути решения проблемы.

1. Законодательство. Права операторов на прокладку сетей связи или права абонентов на доступ к сетям связи специально законодательством не предусмотрены. Конституция России содержит в ст. ст. 23 и 29 положения о праве на сообщения связи и праве передавать информацию любым законным способом соответственно. Если придерживаться концепции прямого действия положений Конституции России, то этого достаточно. Дополнительного законодательного подтверждения не требуется. Но поскольку это положение напрямую не применяется, нет практики, то возникает потребность дополнительной регламентации (правки) или поиска соответствующих положений в законе. Единственное положение, которое частично напоминает сервитут, содержится в ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее — Закон о связи): "При градостроительном планировании развития территорий и поселений, их застройке должны определяться состав и структура объектов связи — сооружений связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, отдельных помещений для размещения средств связи"[3]. В части 2 названной статьи имеется упоминание, что органы власти "содействуют организациям связи, оказывающим универсальные услуги связи, в получении и (или) строительстве сооружений связи и помещений, предназначенных для оказания универсальных услуг связи". Универсальная услуга (доступ к сети Интернет и телефония) — предмет деятельности многих операторов, но это не обязательство для иных лиц, тем более за пределами отрасли связи. Очередная неточность в предметной сфере статьи: субъекты "организация связи" и собственники. Закон в целом посвящен регулированию отношений между операторами связи и абонентами (потребителями услуг связи), соответственно о "посторонних" субъектах мало кто вспомнит. Безусловно, эту статью необходимо править. Объект связи не может "висеть в воздухе", он должен иметь реальную и номинальную (проектную, чертежную) привязку к земле. Статья 91 Земельного кодекса РФ[4] имеет детальную проработку в части категорий земель, но содержит устаревшее обозначение субъекта "предприятие связи", вошедшее в оборот в 20-е гг. XX в. Обозначение "предприятие связи" заменено на "оператор связи" с началом приватизации отрасли в 1992 г. Что касается проекта N 614271-7 закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О связи" и иные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения права граждан на доступ к услугам электросвязи"[5]. Дополнение ч. 1 ст. 6 Закона о связи: "должно предусматриваться". Данная фраза не формирует права на сервитут. Если устанавливать право оператора на прокладку (проводку) линий связи, то надо конкретно определять, кто и что обязан делать. Пожелание "должно предусматриваться" не влечет правовых последствий и, по существу, норму не меняет. Жилищный кодекс РФ не относится к "законодательным актам Российской Федерации в части обеспечения "права граждан на доступ к услугам электросвязи". Очередное несоответствие предметных сфер законодательных актов. Однако в этой идее есть рациональное зерно. Оттолкнувшись от права на все сообщения и передачу информации, необходимо прописать в ЖК РФ право жильца на узуфрукт в виде права пользования общей территорией для размещения оборудования связи. Тогда каждый гражданин самостоятельно сможет требовать выделения для оператора части общей площади для размещения оборудования и прокладки линии связи. Предложение в проекте закона "о выдаче технических условий оператору связи на общем собрании жильцов" составлено, вероятно, из какого-то личного уникального опыта. В реальности собрание жильцов — это миф. Поддельные протоколы собраний жильцов уже давно являются проблемой для правоведов и правоохранителей. Аналогично бессмысленно задействовать Градостроительный кодекс РФ до тех пор, пока не будет в отраслевом законодательстве или Гражданском кодексе РФ прописан вариант права (сервитут) оператора сети или права абонента (узуфрукт) на землю и часть недвижимого объекта (здания, сооружения).

2. Научная рефлексия. Проблема пользования чужим имуществом весьма популярна. В исследовательских публикациях, которых более 2,5 тыс., преобладают работы о правах на земельные участки. Сервитут, узуфрукт[6] представляет интерес не только для юристов, многие историки и экономисты исследуют данную проблематику. Одновременно более 4,5 тыс. работ представлено в сегменте сетей связи (по всем специальностям, не только по юриспруденции). Однако пересечения этих множеств практически нет. Соответственно, наш выбор пал на те работы, которые хотя бы частично касаются вопросов размещения сетей связи на чужом имуществе. Одна из проблем, как отмечает Н.В. Ротко, — "неоднозначное понимание сервитутов" (отсутствие четкого разграничения вещных и обязательственных прав)[7]. Е.А. Царанок отмечает разницу в понимании сервитута в России и за рубежом[8]. Еще один аспект отмечен О.В. Жевняк. Она рассматривает несколько примеров, один из которых о размещении оборудования одного оператора на территории другого[9]. Примечательным является судебное решение — договор аренды. Иными словами, суд не видит сервитута, а только платное использование имущества. Я.С. Солодова на примере локального акта Ялуторовской городской думы Тюменской области полагает, что сервитут в большей степени "есть ограничение права собственности"[10]. Соответственно, необходимо понимание того, является ли обоснованным ограничение права собственности в случае прокладки линий связи в интересах другого лица (группы лиц — публичный интерес). Другой позиции придерживаются авторы — сторонники сервитута для линейных объектов, в том числе сетей связи. Например М.С. Луповской полагает, что "коммунальный сервитут" устанавливается для "размещения, эксплуатации, ремонта и реконструкции объектов коммунального назначения" (в том числе "сооружений связи и иных подобных объектов"[11]), для обеспечения "прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи"[12]. Кроме того, автор полагает, что при установлении публичного коммунального сервитута необходимо общественное слушание[13]. Е.В. Козлова предложила алгоритм расчета соразмерной платы за сервитут, апробированный в том числе и для прокладки линейных объектов[14]. Авторы пишут о наличии только двух оснований сервитута: 1) соглашение между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка; 2) судебное решение об установлении и условиях сервитута в случае недостижения указанными лицами соглашения[15]. Исследования авторов по иным аналогичным вопросам, в частности о сетях газоснабжения, свидетельствуют о том, что даже наличие нескольких подзаконных актов не решает проблему, если нет прямой и точной нормы в законе[16]. Н.Г. Мирошникова рассматривает проблему, в том числе применительно и к линиям связи, в основе которой незаконный отказ судов в установлении сервитута, основанный на отказе собственника. Однако часто потенциальный сервитуарий получает отказ не от собственников, которые как раз хотят прокладки сетей связи, а от управляющей компании, которая фактически узурпирует принятие решений[17]. Она же проводит подробный анализ земельного сервитута, в признаках которого нет места сетям связи[18]. Сложности, по мнению Я.С. Солодовой, связаны с тем, что регистрируется только право, а не сам договор об установлении сервитута[19]. Разграничение узуфрукта и сервитута дает основание рассматривать проблему прокладки и размещения сетей связи и иной стороны как узуфрукт, а пользователя услуг связи в качестве сервитуария[20]. В таком случае оператор связи может выступать представителем многих сервитуариев. Держат руку на пульсе проблемы и чиновники. Так, в частности, в одной из работ содержится следующая реляция: "Законами N 171-ФЗ, N 252-ФЗ, N 258-ФЗ и N 499-ФЗ реализован целый ряд идей, улучшающих и упрощающих возможность использования земель и земельных участков в целях размещения линейных объектов"[21]. Однако измененный порядок касается только государственных интересов, которые еще требуют разграничения с интересами муниципалитетов. Что касается прав частных лиц на федеральные и муниципальные земли, то это всегда было предметом "лотереи", на какого чиновника попадешь. О сервитутах на иные земли ничего не сказано. С учетом такого разброса мнений не удивительно, что законодатели пытаются путем правок жилищного законодательства решить отраслевые проблемы связи и вопросы конституционного права граждан.

3. Зарубежная практика. Общее представление о сервитутах можно составить на основе работы В.А. Савельева[22]. Сервитут (право прохода по чужой земле, как правило, к водопою или общей дороге, территории) и узуфрукт (право пользования плодами чужого, но арендованного на законных основаниях имущества, например приплод от арендованного домашнего скота) в современную эпоху были дополнены новыми правомочиями, в числе которых право прохода или проезда (right of way), которое включает в современной интерпретации интересующее нас право прокладки линейных сооружений, коммуникаций. Зарубежная практика использования чужой территории (земельного участка или иной площади) и имущества (зданий, сооружений, строений и т.п.) весьма обширна. Она предусматривает возможность прохода, прокладки линейных объектов, коммуникаций электроснабжения, линий связи (как проводных, так и радиочастотных каналов) через территорию федерального, муниципального и частного владения. Кевин Эбботт в специальной работе поставил задачу исследовать вопрос о том, возникает ли дополнительная правовая нагрузка на объекты существующей инфраструктуры газораспределительных сетей и сетей электроснабжения, если по ним дополнительно прокладывать оптоволоконные линии связи[23]. Требует ли это дополнительной оплаты? Вопрос об оплате оставлен за рамками исследования как относящийся к экономике оказания услуг. Что касается использования существующей инфраструктуры для прокладки оптоволоконных линий, автор отметил, что оптические линии, как аналог телефонных линий, как сервитут налагают дополнительное бремя на владельца инфраструктуры. Соответственно, любое дополнительное обременение сверх первоначально оговоренного (или спроектированного) следует рассматривать как дополнительное обременение, сервитут. Достаточно полный обзор данной проблемы представлен в годовом отчете Организации по экономическому развитию и сотрудничеству в 2008 г.[24]. В нем, в частности, отмечены способы улучшения доступа и снижения затрат: снижение разрешительных барьеров; разъяснения для разрешения споров и координации между вовлеченными лицами; гармонизация административных процедур; разумная компенсация за доступ; поощрение совместного использования каналов; другие. Документ содержит подробный анализ ситуации в разных странах, но с учетом изменений в законодательстве Европы (2016 — 2018) и Великобритании (2017) он актуален только в историко-правовом контексте. В настоящее время Великобритания, выходя из Европейского союза, приняла специальный Закон "О цифровой экономике" (Digital Economy Act 2017), который включает приложением Кодекс электронной связи (Schedule 3A "The electronic communications code"). Статьями 41 и 42 названного Кодекса не устанавливается отдельного права проезда (right of way) для сетей связи, но оно наследует аналогичное общее право, установленное предыдущими актами (Agriculture Act (Northern Ireland) 1949, Highways Act 1980, Countryside (Scotland) Act 1967, Access to the Countryside (Northern Ireland) Order 1983 (SI 1983/1895 (NI 18)), Telecommunications Act 1984 ("Old Code"), Countryside and Rights of Way Act 2000, Communications Act 2003 и др.). Кодекс был обновлен в 2018 г. (New Electronic Communications Code ("New Code")), но рассмотренные статьи сохранились в прежней редакции. Статья 43 Европейского кодекса электронных коммуникаций предусматривает обязанность государства — члена ЕС обеспечить: рассмотрение заявления о предоставлении прав на установку объектов сети связи общего пользования; принятие решения в течение шести месяцев; прозрачность процедур[25]. Процедуры могут отличаться в зависимости от того, используются ли сети для оказания публичных или частных услуг, а также в зависимости от того, относятся ли сети к публичной или частной собственности. Европейское законодательство, таким образом, более требовательное по поводу прокладки сетей связи. Право проезда (прохода) предусмотрено и в гл. 43 Свода законов США (Кодекс США)[26]. Однако детальное регулирование, а также положения, предусматривающие права прокладки сетей связи, предусмотрены в подзаконных актах (ордонансах) отдельных графств и городских территорий (соответствуют российским районным, муниципальным и городским административным единицам). Локальных актов много, и они объемные, некоторые достигают сотен страниц[27]. Они могут быть предметом многих диссертационных исследований[28]. Кроме того, операторы сетей (предприятия связи) и землевладельцы заключают прямые специальные соглашения[29]. Последние весьма часто публикуются в открытом сетевом пространстве (что несколько облегчает задачу исследователя), с реквизитами и подписями, вероятно, для достижения максимальной публичности, исключения конспирологии и формирования защитного правового режима. Американская практика весьма детальна и беспредельно обширна, что затрудняет классификацию. Однозначно можно утверждать, что вопрос прокладки сетей регламентируется очень детально. Общий вывод, который возможно сделать на основе рассмотренных документов, состоит в следующем. Вопрос прокладки и обслуживания линий связи является предметом законодательства большинства развитых национальных юрисдикций и Европейского союза. Более развит сегмент локального регулирования проблемы в США. Практически все страны в основе данного (аналогичного сервитуту) права (right of way) имеют публичный интерес в прокладке линий связи, на основе которого операторы сетей осуществляют услугу в интересах абонентов (потребителей). Отличие от российской практики обусловлено значительно меньшим количеством коммуникаций (нет трасс теплоснабжения, системы водоотведения часто заканчиваются на территории собственника). Некоторые коммуникации, такие как пешеходные тропы, автодороги и линии электроснабжения и линии коммуникаций, включая нависающие провода, пересекают многие частные владения и обозначены на картах (например, public path).

Первое отличие: предмет сервитута или права прохода обозначен в национальном законодательстве. Второе отличие: обилие локального регулирования процедур. Количество актов, особенно в США (инструкции, правила, соглашения и т.д.), просто не поддается учету и классификации. Третье отличие: разграничение права прохода (в том числе коммуникаций) и сервитута (узуфрукта) как права использования чужого имущества. В целом тема ждет исследователей. Для нас принципиально следующее: проблема существует везде. Решение проблемы:

1) закрепление права прохода сетей связи на основе федерального и локального публичного источника права;

2) сервитут (частное право пользования чужим имуществом) на основе соглашения сторон (решения суда).

4. Пути решения проблемы. Очевидно, что необходимо вносить изменения в законодательство. Смысл правки должен заключаться в том, что в современных условиях линия связи (проводная или радиочастотная) должна иметь приоритет (сервитут) в части проектирования, строительства, размещения (прокладки, проводки), а также обслуживания во всех местах жительства и работы потенциального потребителя услуг связи. Детальная формулировка будет зависеть от законодательной техники. Если принимать принципиальное решение, то необходимо разрабатывать Кодекс связи. Однако есть и иная сторона — правосознание всех участников процесса оказания услуг связи (от проектирования до завершения). Полагаем, что решением в данном случае будет введение соответствующей учебной дисциплины (телекоммуникационного права) и подготовки соответствующих кадров. В качестве учебной дисциплины телекоммуникационное право насчитывает уже более двух десятков лет и преподается во многих юридических вузах развитых стран мира (США, Англия, Австралия, Япония, Франция, Канада). Студенты-юристы, наряду с информатикой, информационными технологиями и телекоммуникациями, изучают правовую дисциплину "Телекоммуникационное право". Студенты гуманитарных и естественно-научных специализаций (журналисты, связисты, электроники и др.), наряду с основной специальностью, изучают телекоммуникационное право, применяемое в сфере их будущей деятельности. Например, в юридических вузах США и Канады существуют несколько видов таких учебных дисциплин: "Телекоммуникационное право" (Telecommunication Law 64802, Telecommunication Law and Policy 70401). Стандартный, базовый объем учебного курса составляет, как правило, 2 зачетные/кредитные единицы (60 — 70 акад. часов). В России телекоммуникационное право как учебная дисциплина было заявлено в двух вузах, а в соответствующей содержательной компоновке — только в Томском государственном университете систем управления и радиоэлектроники (ТУСУР)[30].

Существующие учебные курсы и учебные пособия "Информационное право" не справляются с данной специфичной задачей[31]. Они не могут охватить весь необходимый объем нормативного материала и практики по проблемам правового регулирования отрасли связи. Серия учебных пособий, автором которых является профессор О.А. Городов, содержат типовую главу "Правовое регулирование отношений в области связи"[32]. Издания по информационному праву И.Л. Бачило также содержат главу о связи[33]. Учебный курс "Информационное право", в котором вопросам правового режима отрасли связи отводится только два академических часа (одна пара), с 2002 г. преподается в Уральском государственном юридическом университете. Накопленный опыт был реализован в издании, автором которого является П.У. Кузнецов[34]. В издании рассмотрен вопрос правового режима информационно-телекоммуникационных сетей как специального объекта информационного права[35]. Следующее издание, 2017 г., содержит главу "Правовой режим информационно-телекоммуникационной сети"[36]. Однако всего этого недостаточно. Необходим самостоятельный учебный курс и соответствующее пособие, о чем еще в прошлом веке писали ведущие правоведы — Ю.М. Батурин[37], В.А. Копылов[38]. Структура пособия и программа учебного курса — это предмет отдельной статьи.

Суммируя рассмотренное, констатируем. Правовой нигилизм и безразличие в отношениях по поводу правового режима сетей связи могут быть преодолены в рамках развития телекоммуникационного права как учебной дисциплины в юридических и технических отраслевых вузах, а также на курсах повышения квалификации для всех заинтересованных лиц. Будущие специалисты, чиновники, юристы должны ее освоить в приоритетном порядке. Совершенствование законодательства о связи необходимо осуществлять с учетом специфики телекоммуникационной деятельности. Оператор, пока он остается главным отраслевым субъектом, должен фигурировать без подмены во всех сущностных отношениях. Сеть связи должна быть описана юридически, а не технически, от абонента до оператора с учетом "пролегания" на чужом имуществе (на землях, в домах, иных объектах). Абонент, поскольку затронуты его конституционные права, должен иметь законодательный приоритет против собственника и тем более управляющего жильем. Все представленные положения носят дискуссионный характер.

Библиография

1. Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Т. 2. Свердловск: СЮИ, 1973. 402 с.

2. Батурин Ю.М. Проблемы компьютерного права. М., 1991. 272 с.

3. Бачило И.Л. Информационное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011. 522 с.

4. Городов О.А. Информационное право: Учебник для бакалавров. М.: Проспект, 2014. 256 с.

5. Городов О.А. Информационное право: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2007. 248 с.

6. Городов О.А. Основы информационного права России: Учебное пособие. СПб.: Юридический центр-Пресс, 2003. 305 с.

7. Жевняк О.В. Отграничение смежных договоров как фактор стабильности гражданского оборота (на примере аренды и возмездного оказания услуг) // Российские регионы в фокусе перемен: Сборник докладов XI Международной конференции: В 2 т. 2016. С. 855 — 861.

8. Информационное право: Учебник / П.У. Кузнецов. М.: Юстиция, 2017. 336 с.

9. Информационное право: Учебник для академического бакалавриата / И.Л. Бачило. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2017. 419 с.

10. Козлова Е.В. Соразмерная плата за сервитут // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 4 (163). С. 62 — 82.

11. Копылов В.А. Информационное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. 427 с.

12. Копылов В.А. Информационное право. М.: Норма, 2002. 512 с.

13. Кравченко А.С. Правовая характеристика узуфрукта и сервитута // Поколение будущего: взгляд молодых ученых: Сборник научных статей 4-й Международной молодежной научной конференции: В 3 т. 2016. Т. 2. С. 187 — 189.

14. Кузнецов П.У. Основы информационного права: Учебник для бакалавров. М.: Проспект, 2014. 312 с.

15. Липунова Л.В. Историческая рецепция римского вещного права в российском гражданском законодательстве // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2016. N 7-1 (69). С. 68 — 70.

16. Луповской М.С. О некоторых проблемах применения норм о коммунальных сервитутах // Бизнес. Образование. Право. 2014. N 2 (27). С. 293 — 297.

17. Луповской М.С. К вопросу об общественных слушаниях при установлении публичного коммунального сервитута // Бизнес. Образование. Право. 2013. N 2 (23). С. 269 — 272.

18. Луповской М.С. Происхождение и этимологическое значение "коммунального сервитута", его применение в российском праве // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). 2014. N 3. С. 16 — 17.

19. Мирошникова Н.Г. Договор как основание возникновения частного земельного сервитута // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2015. N 1. С. 87 — 95.

20. Мирошникова Н.Г. Правоприменительная практика в отношении установления сервитута // Вестник Московской государственной академии делового администрирования. Серия: Экономика. 2012. N 6 (18). С. 129 — 132.

21. Ротко Н.В. К вопросу о правовой природе сервитута // Science Time. 2017. N 2 (38). С. 297 — 301.

22. Савельев В.А. Сервитуты и узуфрукт в римском классическом праве // Журнал российского права. 2011. N 11 (179). С. 92 — 102.

23. Слепенок Ю.Н., Степанова Л.П. Основания возникновения сервитутного права // Юридический вестник ДГУ. 2014. N 1. С. 81 — 84.

24. Солодова Я.С. Договор об установлении сервитута // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2007. N 4 (13). С. 93 — 98.

25. Солодова Я.С. Сервитут: ограничение или обременение? // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2008. N 28 (128). С. 84 — 88.

26. Телекоммуникационное право: рабочая программа / И.А. Дедкова. Томск: ТУСУР, 2009. 16 с.

27. Царанок Е.А. Сервитут в России и странах Западной Европы // Science Time. 2015. N 12 (24). С. 818 — 821.

28. Шумилина В.О., Шумилин О.В. Правовой режим охранной зоны газораспределительных сетей // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2015. N 1 (65). С. 69 — 75.

29. Abbott K.C. Can a Right-of-Way for Electric Transmission or Gas Pipelines Be Used to Install Fiber Optic Lines Without Paying Additional Compensation to the Landowner? // Energy & Mineral Law Institute. 2002. Ch. 3. Pp. 77 — 95.

30. Right of way: Manual / Development Division Real Estate Services. Washington: State Department of Transportation Real Estate Services, December 2018. 663 p.

Рекомендуется Вам: