Аудит мер финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства

Автор: Тарасенко О.А.

Выделяемые из федерального бюджета денежные средства на финансовую поддержку малого и среднего предпринимательства в последние годы выросли в несколько раз и продолжают расти. Если в период 2009 — 2010 гг. на поддержку МСП выделялись субсидии в размере от 3,5 млрд руб. до 4,3 млрд руб., то в 2012 г. на эти цели выделено почти 21 млрд руб. Более чем по 20 млрд руб. выделялось и планируется выделить в 2014, 2015, 2017 и 2020 гг.

К сожалению, рост бюджетных трат не пропорционален динамике роста субъектов МСП. Так, по прогнозам Минэкономразвития России[1], доля продукции, произведенной субъектами МСП в общем объеме ВВП, должна была составить в 2011 г. 21,2%, а в 2014 г. — 22,1%, прирост более чем скромный. Но даже и этих показателей достигнуть не удалось: в 2015 г. доля валовой добавленной стоимости субъектов МСП в ВВП РФ составила 19,9%.

Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства высказывается категорично: несмотря на то что федеральная программа поддержки МСП работает с 2005 г., стратегической значимой связи между объемами финансовой поддержки и развитием МСП обнаружить не удается[2].

В качестве вероятных причин ее неэффективности можно назвать:

1. Смещение мер финансовой поддержки от субъектов МСП в сторону организаций инфраструктуры поддержки. Очевидно, что основная часть субсидий адресована именно им и зачастую это приводит к тому, что идущие через организации инфраструктуры денежные средства там же и оседают. Более того, некоторые из мер финансовой поддержки настроены таким образом, чтобы оказывать поддержку юридическим лицам, учредителями и (или) соучредителями которых является субъект РФ или муниципальное образование. Именно такие организации получают безвозмездные и безвозвратные денежные средства. В связи с этим необходимо пересмотреть перечень получателей субсидий, не относящихся к субъектам МСП. Кроме того, в некоторых случаях перечень возможно дополнить. К примеру, в соответствии с подп. "в" п. 1 ст. 4 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации"[3] (далее — Закон N 209-ФЗ) хозяйственные общества и хозяйственные партнерства могут быть отнесены к субъектам МСП, если их деятельность заключается в практическом применении результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые принадлежат их учредителям — бюджетным, автономным научным учреждениям либо являющимся бюджетными учреждениями, автономными учреждениями образовательным организациям высшего образования. Представляется, что последнее требование критерий принадлежности исключительных прав ограниченному кругу субъектов сформулировано излишне жестко, что может привести к снижению инновационной деятельности субъектов МСП. Нередко не имеющие аналогов продукты создаются небольшими компаниями или стартапами. Помимо того что для внедрения новаторских инструментов насущно требуется их тестирование в регулятивной песочнице (которая, к слову, до настоящего момента в Российской Федерации еще не заработала), принадлежность исключительного права на такой продукт не будет подпадать под критерий, который позволит его создателю считаться субъектом МСП. В связи с этим представляется возможным дополнить законодательный перечень субъектов МСП, включив в него деятельность непосредственных разработчиков и обладателей исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности при условии их удовлетворения критериям среднесписочной численности работников и предельному размеру дохода.

2. Закрепленные в ч. 4 ст. 14 Закона N 209-ФЗ виды деятельности, по которым не может осуществляться финансовая поддержка субъектам малого и среднего предпринимательства (производство и (или) реализация подакцизных товаров, а также добыча и (или) реализация полезных ископаемых, за исключением общераспространенных полезных ископаемых, игорный бизнес), лишь фрагментарно "улавливают" круг субъектов, субсидирование деятельности которых не является приоритетом государственной политики. Разработку действенного механизма отсечения видов деятельности субъектов МСП от государственных финансовых вливаний целесообразно осуществлять, учитывая зарубежный опыт.

Например, государства — члены Таможенного союза более жестко определяют перечень видов деятельности, по которым не может осуществляться государственная финансовая поддержка:

— в Республике Беларусь финансовая поддержка не может оказываться субъектам малого предпринимательства, в том числе осуществляющим деятельность в сфере игорного бизнеса, лотерейной деятельности, электронных интерактивных игр, производство и реализацию подакцизных товаров, добычу полезных ископаемых, за исключением общераспространенных полезных ископаемых (ст. 11 Закона Республики Беларусь от 14.07.2010 N 148-З "О поддержке малого и среднего предпринимательства"[4]);

— в Республике Казахстан для целей государственной поддержки субъектами малого предпринимательства не могут быть признаны индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие следующие виды деятельности: деятельность, связанную с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров; производство и (или) оптовую реализацию подакцизной продукции; деятельность по хранению зерна на хлебоприемных пунктах; проведение лотереи; деятельность в сфере игорного бизнеса; деятельность по добыче, переработке и реализации нефти, нефтепродуктов, газа, электрической и тепловой энергии; деятельность, связанную с оборотом радиоактивных материалов, банковскую деятельность (либо отдельные виды банковских операций) и деятельность на страховом рынке (кроме деятельности страхового агента); аудиторскую деятельность; профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг; деятельность кредитных бюро; охранную деятельность; деятельность, связанную с оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему (п. 6 ст. 6 Закона Республики Казахстан от 31.01.2006 N 124-Ш "О частном предпринимательстве")[5].

Полагаем, что Республика Казахстан и Республика Беларусь разумно выделили перечень видов деятельности, не нуждающихся в государственной финансовой поддержке, в связи с чем их наработки могли бы быть заимствованы российским законодателем в рамках гармонизации мер поддержки малого и среднего бизнеса на территории Таможенного союза. Так, полагаем, что из получателей поддержки должны быть исключены субъекты, осуществляющие лотерейную деятельность и реализующие электронные интерактивные игры. Помимо этого, целесообразно дополнить этот перечень субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, сопряженную с высоким уровнем травматизма ее участников, организацию квестов, аквапарков и т.п. Хотя организацию квестов и предполагается отнести в ближайшее время к лицензируемому виду деятельности (на уровне отдельного регионального законодательства), считаем, что данный вид деятельности как родственный игорному бизнесу и относящийся к категории высокого уровня риска не может включаться в сферу финансовой поддержки.

3. Использование преимущественно нерыночных форм финансовой поддержки. Анализ форм финансовой поддержки демонстрирует, что в России используется весьма бедный инструментарий. По существу, речь идет лишь о выделении средств на безвозмездной и безвозвратной основе. Мнения о неэффективности их использования (к примеру, субсидий для начинающих субъектов малого предпринимательства) высказывались уже не раз. Более того, возникают ситуации злоупотребления правом. Существует негативная практика получения поддержки одним и тем же предпринимателем по разным каналам, что приводит к искажению условий конкуренции. При этом "бизнесом" такого предпринимателя становится не производство или сбыт рыночного продукта, а процесс по подготовке заявок на получение субсидий[6]. Для преодоления этой тенденции необходимо внедрять формы финансовой поддержки с относительно низкой дотационной составляющей. Так, развитию высокотехнологичных МСП будет способствовать расширение практики применения инструментов прямого финансирования: венчурного финансирования, инвестиций бизнес-ангелов, гибридного (мезонинного) финансирования.

Отметим, что венчурное финансирование[7] предпринимательства в нашей стране является наименее распространенным и редко используемым инструментом, в то время как в других странах именно оно определяет жизнеспособность новых высокотехнологичных компаний. Вместе с тем к настоящему времени в России уже сложилась система венчурных фондов, позволяющая так или иначе стимулировать инновационную деятельность в малом секторе экономики. В качестве ее элементов выступают АО "Российская венчурная компания" — государственный "фонд фондов", региональные государственно-частные венчурные фонды, созданные при участии федеральных органов государственной власти, специализированные государственные венчурные фонды, созданные для поддержки малого инновационного предпринимательства в субъектах РФ, в том числе посевные фонды, а также отраслевые венчурные фонды. Начиная с середины 2000-х гг. создаются также частные венчурные фонды, в том числе в структуре крупных отечественных групп и консорциумов: венчурный фонд "Русские технологии" входит в "АльфаГрупп", "Тройка-Диалог" формирует региональные венчурные фонды, Almaz capital инвестирует в стартапы и зрелые компании. Несмотря на то что проекты этих фондов можно было пересчитать по пальцам, а финансовые предпочтения были связаны главным образом со сферой программного обеспечения, Интернета и hardware, мобильных технологий, медиа- и телекоммуникаций, важна обозначившаяся тенденция[8], которая имеет потенциал к расширению. Так, венчурный фонд АО Сбербанк — STB Venture, заработавший в 2013 г. с разработками, которые можно было использовать в банковской деятельности, в 2016 г. вложился в Uber.

С точки зрения происхождения средств венчурных инвесторов можно разделить на тех, кто инвестирует собственные средства (бизнес-ангелы, корпоративные венчурные фонды), и тех, кто вкладывает преимущественно средства третьих лиц (площадки краудинвестинга, венчурные фонды). С юридической точки зрения наличие собственных средств снижает требования к гарантированной доходности, что позволяет осуществлять более рискованное инвестирование и упрощает внутреннюю структуру инвестора. Инвестирование же средств третьих лиц требует определенной организационно-правовой формы и осуществляется на профессиональной основе, однако позволяет собрать значительно больший объем средств для инвестирования. В результате венчурные фонды являются основным источником венчурного капитала в инновационной сфере. Так, на конец 2016 г. в России действовало 178 венчурных фондов.

Вместе с тем, по мнению Р.М. Янковского, партнера юридической фирмы "Зарцын, Янковский и партнеры", ассистента кафедры предпринимательского права Юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, несовершенство законодательства и поиск подходящей организационно-правовой формы остаются главными барьерами для развития венчурного финансирования[9].

4. Консервативные требования бюджетного законодательства к применению и учету государственных гарантий.

На текущем этапе развития отечественной экономики государственные и муниципальные гарантии играют значительную роль, выступая в качестве важного инструмента экономической политики. Программа государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов является приложением N 45 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" от 19 декабря 2016 г. N 415-ФЗ. Вместе с тем принятие обязательств по государственным гарантиям оказывает существенное влияние на основные параметры федерального бюджета, так как увеличение объема гарантийных обязательств непосредственно влияет на рост государственного долга, расходы бюджета и источники покрытия его дефицита. Рост объемов государственной гарантийной поддержки неизбежно приводит к значительному увеличению издержек федерального бюджета. При этом трудоемкость обслуживания государственных гарантий не зависит от их срока или суммы, в связи с чем на федеральном уровне актуальным является оказание гарантийной поддержки лишь крупным проектам. Помимо этого, требование о включении Программы государственных гарантий в состав бюджета делает оправданным предоставление непосредственно государственных гарантий лишь в отношении крупных проектов развития, а не в качестве формы финансовой поддержки МСП[10].

Формой предоставления гарантий субъектам МСП является создание гарантийных фондов, которые в данном случае призваны частично взять на себя риск невозврата полученного ими кредита. В России гарантийные фонды, основным видом деятельности которых является предоставление гарантий и поручительств по обязательствам (кредитным договорам, договорам займа, договорам лизинга) субъектов МСП и организаций, образующих инфраструктуру их поддержки, существуют чуть больше 10 лет (с 2006 г.). По состоянию на 2016 г. они образованы в 83 субъектах РФ.

В целом механизм национальной гарантийной системы является трехуровневым и учитывает сегментацию гарантийных институтов по размерам финансовых потребностей субъектов МСП: от малых к крупным: региональные гарантийные организации (далее РГО), АО МСП-Банк, "Корпорация МСП". Статистика свидетельствует, что по результатам 2016 г. "Корпорация МСП" предоставила 3 041 гарантию, АО МСП-Банк выдал субъектам МСП 1 795 гарантий, региональные гарантийные фонды — 5,3 тыс. гарантий.

В рамках реализации Стратегии по развитию национальной гарантийной системы[11] ожидается, что предлагаемые "Корпорацией МСП" и РГО гарантийные продукты будут дополнять друг друга. Региональные гарантийные организации будут специализироваться на предоставлении прямых поручительств как основного продукта. В то же время синдицированные гарантии, согарантии, контргарантии выступят основными гарантийными продуктами, предоставляемыми "Корпорацией МСП" для РГО.

Продуктовая линейка будет нацелена на удовлетворение потребности целевых клиентских сегментов малых и средних предприятий в средне- и долгосрочном финансировании и создание возможности для секьюритизации пулов кредитов, обеспеченных гарантийной поддержкой.

Подобная структура в принципе соответствует общемировой практике, в рамках которой гарантийные агентства также создаются на национальном, региональном и муниципальном уровнях и обычно являются самостоятельными юридическими лицами. Вместе с тем в последние годы в ряде стран, в частности в Дании, наблюдается смещение акцента с предоставления государственных гарантий на прямое кредитование ограниченного круга важнейших компаний за счет займов, привлекаемых правительством на открытом рынке (так называемый re-lending).

5. Недейственный механизм распределения субсидий между региональными бюджетами без учета реальных потребностей и возможностей субъектов РФ.

Малый и средний бизнес развивается на территории РФ неравномерно. Распределение субъектов МСП по регионам характеризуется высокой степенью концентрации. Согласно статистическим данным на 10 субъектов РФ с наибольшим количеством малых и средних предприятий юридических лиц приходится около 46% общего количества субъектов МСП юридических лиц. Схожая картина наблюдается в разрезе индивидуальных предпринимателей. Низкий платежеспособный спрос и слабый уровень развития бизнес-инфраструктуры на отдельных территориях (в первую очередь на территориях монопрофильных городов и муниципальных образований, удаленных от административных центров) препятствуют ведению предпринимательской деятельности в качественно новых форматах.

6. Отсутствие взаимоувязки между общими нормами законодательства и специальными, регулирующими деятельность субъектов МСП. Так, отдельные меры проводимой государственной политики в социально-экономической сфере не до конца обеспечили учет интересов субъектов МСП. Среди таких мер отмена льготы по налогу на имущество организаций для плательщиков специальных налоговых режимов, введение торгового сбора, произвольные изменения схем размещения нестационарных торговых объектов в отдельных субъектах РФ и ряд других мер. Из благоприятных правовых новелл отдельно хотелось бы отметить разрешение субъектам малого предпринимательства не устанавливать лимит остатка наличных денег[12]. Ранее это требование, своеобразное "пятно социализма", существенно увеличивало финансовую нагрузку на предприятие.

Здесь же следует отметить, что система правового регулирования в финансовой сфере остается недружественной по отношению к небольшим предприятиям. Сохраняются и значительные возможности для регуляторного арбитража, что можно проиллюстрировать на примере условий кредитования субъектов МСП. Для наглядности представим их в виде таблицы (см. табл. 1).

Таблица 1. Условия предоставления денежных средств субъектам МСП

Особенности регулирования	Банки	Микрофинансовые организации	Кредитные кооперативы
1. Право на одностороннее изменение условий кредитного договора/договора займа с субъектом МСП	В случаях, предусмотренных законом или договором, имеют право в одностороннем порядке изменять процентные ставки по кредитам и (или) порядок их определения, комиссионное вознаграждение и сроки действия этих договоров	Не вправе в одностороннем порядке изменять размер процентных ставок и (или) порядок их определения по договорам микрозайма, комиссионное вознаграждение и сроки действия этих договоров	В случаях, предусмотренных договором, имеют право в одностороннем порядке изменять процентные ставки по кредитам и (или) порядок их определения, комиссионное вознаграждение и сроки действия этих договоров
2. Право применять штрафные санкции к субъекту МСП за досрочный возврат займа/кредита	Вправе, если это предусмотрено кредитным договором	Не вправе применять штрафные санкции к индивидуальному предпринимателю, досрочно возвратившему сумму микрозайма и предварительно письменно уведомившему об этом не менее чем за 10 календарных дней	Должны обеспечивать возможность досрочного погашения займа без применения штрафных санкций к субъектам МСП, получившим заем под проценты

Из таблицы видно, что во взаимоотношениях с микрофинансовыми организациями субъекты МСП оказываются более защищенными от необоснованного одностороннего изменения условий договора микрозайма. Кроме того, субъектам МСП, осуществляющим деятельность в статусе индивидуального предпринимателя, микрофинансовые организации гарантируют право досрочного полного или частичного возврата суммы микрозайма без применения штрафных санкций.

Полагаем, коль скоро законодатель стремится повысить доступность финансирования для субъектов МСП, логичным явилось бы и усиление их позиции как стороны кредитного договора. Резонно в этом случае гармонизировать банковское регулирование и законодательство о деятельности кредитных кооперативов с положениями микрофинансового законодательства.

Заключая исследование, отметим, что многие из рассмотренных недостатков законодательства и предпринимательской практики, к сожалению, перешли в разряд постоянных. Несмотря на то что они и ранее указывались в исследованиях[13], реформирование системы финансовой поддержки происходит крайне медленно и консервативно. Таким образом, совершенствование правового регулирования мер финансовой поддержки субъектов МСП — актуальная задача законодателя.

И, наконец, самое главное — необходимо сместить акценты государственной политики в сфере поддержки предпринимательства от прямого распределения финансовых ресурсов к совершенствованию институциональной среды, улучшению предпринимательского климата. Совершенно очевидно, что само по себе устранение недостатков правового регулирования не принесет значимого результата в том случае, если деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства будет осуществляться в напряженной обстановке, характеризующейся высокой административной нагрузкой и неэффективностью механизмов защиты.

Литература

1. Ершова И.В. Малое и среднее предпринимательство: правовое обеспечение / И.В. Ершова, Л.В. Андреева, А.Г. Бобкова и др.; Отв. ред. И.В. Ершова. М.: Юриспруденция, 2014. 460 с.

2. Коростышевская Е.М. Венчурное финансирование малого инновационного предпринимательства в России / Е.М. Коростышевская, Т.П. Николаева // Известия высших учебных заведений. Поволжский район. Экономические науки. 2013. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/venchurnoe-finansirovanie-malogo-innovatsionnogo-predprinimatelstva-v-rossii-1 (дата обращения: 08.03.2018).

3. Янковский Р.М. Организационно-правовые формы венчурного инвестирования (часть 1): структуры венчурных фондов / Р.М. Янковский // Право и экономика. 2017. N 6. С. 52 — 59.

Рекомендуется Вам: