ЮрФак: изучение права онлайн

Бюрократия в военном управлении и некоторые предложения по предупреждению ее негативного влияния

Бюрократия в военном управлении

и некоторые предложения по предупреждению ее негативного влияния

Глухов Евгений Александрович, преподаватель Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России, подполковник юстиции, кандидат юридических наук

Аннотация: в статье рассматривается специфика проявления бюрократических процессов в военных организациях, причины и условия, способствующие разрастанию бюрократизма. Автор приводит примеры негативных последствий бюрократизма в системе военной службы. На основе мирового опыта и общей теории управления, в целях противодействия бюрократизму сделан вывод о необходимости создания системы обратной связи между командованием и управляемыми воинскими коллективами, в т.ч. путем создания различных общественных организаций.

Ключевые слова: бюрократия, корпоративная этика, социальный контроль, нарушение прав военнослужащих, военное управление, профессиональные союзы, групповые интересы, чиновник.

Крупные учреждения всегда так привязываются к мелочам и пустым формальностям, что существенное отходит у них на второй план. 

Шарль Монтескьё. 1718 г.

Часть любой социальной системы всегда работает на самообеспечение всей системы. Хоть в государстве, хоть в любой фирме, хоть в армии: надо обеспечивать своих сотрудников едой, жильем, транспортом, информацией и т.д. По мере усложнения и разрастания любой социаль­ной системы все большая часть ее действий направлена на поддержание и развитие собственной деятельности. Со временем, по всеобщему закону возрастания энтропии, внутренняя деятельность системы увеличивается и потребляет всё больше затрат ресурсов, все меньше внимания уделяется на выполнение тех задач, ради которых эта система создавалась.

Специализация в сфере управления и лавинообразное увеличение объема управленческой информации приводит к строгой алгоритмизации, бюрократии и господству формальных принципов ее работы. В свою очередь, это ведет к увеличению потребности в штабных узконаправленных специалистах, постоянному повышению их роли в организации, и одновременно усложнению контроля за ними, что увеличивает относительную самостоятельность бюрократии.

По мнению В.И. Даля, бюрократия – это «управление, где господствует чиноначалие; степенная подчиненность; зависимость каждого служебного лица от высшего и бумажное многописание при этом»[1]. Когда начальство вместо настоящих дел занимается одними рапортами о получении и исполнении указов, ответами и объяснениями — сие правление по существу и течению дел доказывает происходящий от него вред. Все остается на одних бумагах[2].

Термины «бюрократ, бюрократический и бюрократия» в сознании обычных российских граждан – это бранные, почти оскорбительные слова, используемые в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления. В бюрократической организации должностные лица оказываются столь заняты скрупулёзным применением детализированных правил, инструкций и приказов, что теряют представление о главной цели своих действий. Любой человек или группа людей, действуя в рамках  бюрократической системы, вольно или невольно являются носителями ее сущности. Это проявляется в том, что они понимают ненужность тех или иных бумаг, подписей, согласований и т.д., но требуют их, «потому что такой порядок». Подобные руководители не могут самостоятельно решить подчас элементарные вопросы без согласования с вышестоящими инстанциями. Любой отдельный бюрократ выступает как проявление всех основных черт такого родового явления, как бюрократия[3].

Однако среди государственных служащих (в т.ч. и воинских начальников) мало тех, кто считает себя бюрократом или свои методы управления бюрократическими. Даже в Пруссии, образцовом авторитарном государстве, никто не хотел, чтобы его называли бюрократом. Wirklicher geheimer Ober-Regierungsrat [действительный тайный советник – высший гражданский чин в Прусском королевстве (нем.)] прусского короля гордился своим высоким чином и властью, которую этот чин предоставлял. Его тщеславие упивалось глубочайшим почтением со стороны подчиненных и всего населения. Его переполняло сознание собственной важности и непогрешимости. Но он бы счел дерзким оскорблением, если бы кто-то осмелился назвать его бюрократом. В своих собственных глазах он был не бюрократом, а государственным служащим, доверенным Его Величества, должностным лицом Государства, денно и нощно неустанно пекущимся о благосостоянии нации[4].

Здесь уверенность должностного лица в своей нужности и необходимости выполняемой функции (которая на самом деле во многом является бюрократической и не совсем нужной обществу) зиждется на подобострасных комплиментах подчиненных и корпоративной культуре такого же слоя управленцев-чиновников, а не на реальных функциях этого должностного лица и качестве их исполнения.

В современных реалиях можно говорить о формировании специфических черт характера руководителей, норм морали и этики, которые во многом определяют алгоритм принятия ими решений. В профессиональной деятельности между ними складываются специфические отношения, свой язык общения, определенное отношение к обществу. В результате формируется "корпоративная этика", стимулирующая развитие определенных для указанной корпорации чиновников качеств личности. К положительным можно отнести чувство повышенной ответственности за свои действия, перспективное мышление, стремление к анализу и учету возможно более широкого круга факторов и последствий принимаемых решений, энергичность, деловитость и т.д. Но здесь же возникают и развиваются бюрократические деформации профессионального сознания чиновников[5].

Общие закономерности функционирования системы управления в различных структурах государства схожи, поэтому вышеприведенные положения о профессиональной деформации личности чиновников в сторону бюрократизации их сознания можно распространить и на воинских командиров (начальников). Безусловно обладая организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями, указанные военачальники относятся к должностным лицам – потенциальным субъектам коррупционных преступлений (см. примечание к ст. 290 УК РФ) и на них можно распространить вышеприведенные суждения о чиновниках.

В ряде публикаций автор уже обосновывал позицию о том, что в современных условиях деятельность военного чиновника все больше оценивается исходя из его авторитета у старшего командования, а не по фактическому положению дел[6]. Такого рода индивидуальный подход к оценке подчиненных на практике означает, что за одно и то же правонарушение находящемуся на хорошем счету командиру А. будет напомнено о его обязанностях и воинском долге (ст. 52 Дисциплинарного устава ВС РФ[7]), а его коллега командир Б., пользующийся меньшим авторитетом, будет на вполне законных основаниях привлечен к дисциплинарной ответственности, вплоть до самого строгого наказания.

Поэтому у многих воинских чиновников формируется установка, что качественное выполнение всех своих обязанностей – далеко не самая главная задача. Гораздо важнее выстроить как можно более дружеские отношения со старшим начальством, тогда и за грубые просчеты не последует серьезных наказаний. Сами подчиненные, граждане, соприкасающиеся с управлением, создают в коллективах органов государственной власти определенную педагого-психологическую атмосферу. Подобострастие, собственное уничижение, возвеличивание и восхваление руководителей, стремление непременно сделать им приятное и тому подобные методы развращают руководителей[8].

В свою очередь, и старшему начальнику удобнее работать с таким подчиненным, который не донесёт о промахах и просчетах своего руководства, не станет перечить, не будет судиться и иным образом "выносить сор из избы". В этой связи вспоминается фраза, приписываемая президенту США Ф. Рузвельту, о никарагуанском диктаторе А. Сомосе: "Сомоса, может быть, и сукин сын, но он – наш сукин сын". Американский президент дал понять, что ему не нравятся многие процессы в Никарагуа, но лояльность американским интересам диктатора этой страны была, все же, важнее. И наоборот, даже образцовый командир наверняка не задержится долго на руководящей должности, если будет нарушать неписаные правила поведения своей социальной группы: докладывать даже о тех происшествиях, которые легко можно было сокрыть, представлять правдивые отчеты о неготовности вооружения и техники, о росте количества правонарушений, постоянно письменно требовать необходимые, но отсутствующие в распоряжении старшего начальника материальные и денежные средства и т.п.

Приход на руководящие должности в силовые структуры лиц из других ведомств, знакомых с руководителем военной организации по предыдущей службе, приход новых руководителей уже «со своими командами» лишний раз подчеркивает корпоративный дух в военном управлении. Под «профессионализмом» здесь уже подразумевается не степень владения профессией, а дружеские связи и принадлежность к фор­мально-корпоративной структуре. То есть: не тот кузнец, кто лучшие мечи кует – а тот, кого старейшины цеха приняли в гильдию[9].

Армейская жизнь богата образцами бюрократизма и чинопочитания, деятельности в угоду начальнику. Поэтому многие командиры (начальники), сталкиваясь с конфликтом интересов между обязанностью реализовывать меры правовой и социальной защиты военнослужащих и корпоративным интересом руководящего состава военной организации, достаточно часто нарушают права подчиненных в угоду т.н. корпоративным интересам.

Также рекомендуется Вам:

Примером деятельности должностных лиц в интересах старшего командования может служить практика оценки деятельности командиров по состоянию воинской дисциплины и правопорядка исходя из количества совершенных подчиненными преступлений и происшествий. Причем правильность действий командира либо отсутствие его вины в совершении подчиненным преступления в этих случаях не учитываются. Поэтому многие командиры заинтересованы в сокрытии таких случаев, представляют старшему командованию доклады о благополучном положении дел во вверенных им военных организациях и вообще стараются "не выносить сор из избы". Именно такие подчиненные ценятся командованием и успешно делают карьеру.

В качестве мотива для совершения угодных старшему начальству действий выступает цель достижения власти и возможности влияния на решения широкого спектра как личных, так и служебных вопросов. Человек много работает не ради саморазвития или удовлетворения своих познавательных потребностей, а ради того, чтобы получить влияние,  завоевать или удержать власть. А действия воинского чиновника в интересах старшего начальника являются своеобразной оплатой, благодарностью за назначение на высшую должность, за более высокий уровень оплаты труда, за увеличение полномочий и влияния.

Связанный нормами бюрократическо-корпоративной этики чиновник начинает работать на удовлетворение потребностей контролирующих и вышестоящих организаций, порой в ущерб своей основной функции. А неписаные, устоявшиеся в определенной социальной группе управленцев правила поведения выполняются не менее строго, чем законы настоящие.

Традиция подчинения чиновников не закону, а начальнику; традиция выполнять не закон, а ведомственную инструкцию приводит к тому, что попытки правового регулирования вязнут в старой бюрократической системе, продолжающей работать по своим собственным правилам. Постепенно эти неписанные правила поведения или внутренние инструкции, а не закон становятся нормой поведения. Впоследствии очень трудно бороться с бюрократизмом в обществе и в армии, объявляя противоправным то, что стало социальной нормой. В результате неэффективно работает и сама бюрократическая организация, а еще более страдают и вынужденные контачить с бюрократом обычные граждане.

Сказанное касается и многих воинских должностных лиц, которые гораздо более внимания уделяют точному выполнению строевых приемов и соблюдению формы доклада, нежели реальному состоянию боевой готовности вверенной военной организации, повышению уровня своего профессионализма и обеспечению социальных нужд подчиненных.

В настоящей статье попробуем разобраться, почему складывается такая ситуация. Также приведем некоторые рекомендации по снижению негативного влияния бюрократизма на качество управленческой деятельности воинских руководителей.

Армия – это скол общества, и в военной организации государства действуют те же общие правила и принципы государственной деятельности, что и в системе иных видов государственной службы, но с учетом принципов военного строительства. И практически все воинские начальники даже в мирное время имеют широкий круг обязанностей как в административно-хозяйственной деятельности самой военной организации (по ведению войскового хозяйства, по делопроизводству и т.д.), так и в области решения вопросов социального обеспечения подчиненных. Естественно, что в такой огромной организации как армия, где осуществляется самая разнообразная деятельность и взаимодействие военных чиновников происходит с большим количеством иных лиц, решение указанных вопросов должно быть строго регламентировано различными приказами и инструкциями, как и в любой бюрократической системе.

На взгляд автора, в военной организации существуют две важные особенности функционирования бюрократического аппарата:

Во-первых, если в обычных условиях аппарат чиновников всё же ограничен рамками государственных учреждений, да и то не все их сотрудники имеют возможность регулировать правоотношения граждан, то в армии статус чиновника можно распространить на большинство лиц начальствующего состава. Военное законодательство исходит из того, что командиру-единоначальнику должен быть предоставлен такой объем прав, который обеспечивал бы безусловный его контроль над всеми сторонами жизни и деятельности подчиненных и его самостоятельность в единоличном решении многих вопросов по своему усмотрению. Общевоинские уставы определяют, что даже по личным вопросам военнослужащий должен обращаться к непосредственному начальнику, и только в случае особой необходимости – к старшему начальнику[10].

Во-вторых, в отличие от обычной бюрократической системы, где чиновник имеет право воздействовать лишь на небольшую часть вопросов жизнедеятельности гражданина (да и то, как правило, только в случае обращения такого гражданина к чиновнику), то военно-служебные отношения предполагают жесткую регламентацию более широкого спектра отношений между конкретным военнослужащим и его командованием. По мнению автора, этот фактор является одним из основных различий между традиционной бюрократией и военным управлением, т.к. наделение статусом военнослужащего влечет перевод многих вопросов реализации прав из плоскости гражданских правоотношений в административные, которые могут быть решены только путем обращения к командованию. В качестве примера здесь можно привести правоотношения по реализации военнослужащим права на жилище, на свободу передвижения, на выбор места жительства и прохождения службы т.д.

Так, например, обычный гражданин не должен спрашивать чьего-либо разрешения для поездки в выходные дни к родственникам в другой город, для военнослужащего же такая поездка возможна лишь с разрешения командования. И не факт, что такое согласие будет дано, причем даже без объяснения причин. (Обжаловать же такой отказ представляется бесполезным ввиду: а) потери времени на процедуру обжалования, вынесения решения тогда, когда поездка уже не актуальна; и б) командир всегда может сослаться в обоснование отказа на поддержание постоянной боевой готовности). Даже заняться педагогической деятельностью военнослужащий может лишь в случае, если такая деятельность не препятствует исполнению им обязанностей военной службы, что, опять таки, определяется командованием. Таким образом, все указанные права и многие другие могут быть реализованы военнослужащими только посредством согласования с командованием.

То, что практически все отношения в армии строятся на отношениях зависимости и подчинения от командиров, подтверждает и судебная практика военных судов по рассмотрению практически всех дел по заявлениям военнослужащих в порядке глав 23 – 25 ГПК РФ (дела, возникающие из публичных правоотношений, где между сторонами есть отношения зависимости).

Наличие односторонне зависимого положения военнослужащего от военного чиновника является одной из самых веских причин высокой степени бюрократии в армии. Но если в сфере боевой подготовки это оправдано интересами защиты Отечества и необходимостью беспрекословного подчинения, то в сфере распределения социальных благ такое положение дел только усиливает коррумпированность  военных чиновников и бюрократизацию процесса управления в целом.

По мнению автора, бюрократическая система в военных организациях порождается в ряде случаев самими же командирами (начальниками) в целях создания наиболее удобных условий для своего управления. Таким способом многие командиры пытаются предостеречься от возможных ошибок и негативных последствий при осуществлении управленческой деятельности. Действительно, имея целый штат подчинённых специалистов, командир воинской части, как правило, принимает решение по просьбе просителя только после множества согласований документов, причём производство этих согласований по умолчанию возлагается на самого просителя. В результате потери времени на такие согласования сама изначальная просьба военнослужащего может стать для него уже не актуальной, и он сам зачастую перестанет настаивать на её удовлетворении.

Проиллюстрируем сказанное наглядным примером бюрократизма, встречавшимся автору в различных военных организациях:

Заболевший военнослужащий обращается в медицинский пункт и получает от врача документ о болезни. Затем он пишет рапорт с просьбой освободить его от исполнения служебных обязанностей в связи с болезнью, прикладывает к нему справку. Однако приказ о таком освобождении подписывает командир воинской части, а не руководитель структурного подразделения заболевшего военнослужащего. Поэтому со своим рапортом этот больной человек будет ходить еще по остальным должностным лицам, занимающим в иерархии воинских должностей должности от командира отделения до заместителя командира воинской части (3-7 человек). А учитывая то, что кого-то из них может не оказаться в служебном кабинете, то сбор подписей на рапорте об освобождении от служебных обязанностей  может занять больше рабочего дня. Все это время заболевший человек вынужден находиться на службе, а сама просьба об освобождении от служебных обязанностей может стать для него уже не актуальной.

Подобная ситуация возможна и в случае написания других рапортов по личным вопросам. Отделы делопроизводств воинских частей (строевые и административно-хозяйственные части, отделы) принимают рапорта военнослужащих только для передачи их на подпись руководителю военной организации. Сбор подписей остальных должностных лиц по умолчанию возложен на автора рапорта, причем даже если правом принятия решения по рапорту обладает только командир воинской части, рапорт все равно пишется по команде и остальные подписи собираются.

Показательно в этом отношении дело по заявлению гражданина С., рассмотренное Верховным Судом Российской Федерации. Заявитель оспаривал законность первого предложения первого абзаца пункта 27 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации[11], указывая в обоснование его незаконности,  что рапорт о постановке на жилищный учет должен согласно оспариваемой Инструкции подаваться по команде, что фактически означает рассмотрение данного рапорта неопределенным кругом лиц, которые могут и не дать разрешения на обращение к вышестоящему прямому начальнику. Военная коллегия Верховного суда РФ отказала гражданину С. в удовлетворении его заявления, указав, что обращения военнослужащих по команде даже по личным вопросам предусмотрено общевоинскими уставами ВС РФ. И такой порядок не наделяет прямых начальников военнослужащего до командира воинской части правом принятия решения по вопросу принятия на жилищный учет и не исключает возможность обращения военнослужащего с рапортом непосредственно к командиру воинской части[12].

Как видно, высшая судебная инстанция отказалась признать незаконной норму о написании рапорта на командира воинской части, но по команде, – через несколько инстанций, не имеющих право даже рассматривать существо данного рапорта, но затормаживающих принятие по нему окончательного решения. Вместе с тем, в тексте своего решения Верховный Суд указал, что эта норма необязательная, и военнослужащий может написать рапорт напрямую командиру воинской части.

Вместе с тем, это всего лишь один из примеров, когда необходимость согласования документа с различными должностными лицами вынудила военнослужащего обратиться в Верховный Суд, в реальности же таких бюрократических проволочек весьма много, и судебный спор в качестве инструмента борьбы за свои права здесь редкость.

Итак, необходимо признать, что военная организация болеет теми же болезнями бюрократизма, которыми поражены общество и государство, только сильнее. «Сильнее потому, что армия – это анклав, все происходящее в ней скрыто от общественного контроля, от гласности. Там единоначалие, приказ не подлежит обсуждению, и каждый командир – удельный князёк. Ну а возможности для произвола и коррупции у людей, наделённых бесконтрольной властью, всегда велики»[13].

Действительно, именно социального контроля за деятельностью командиров в армии и не хватает. И хотя в Уставе внутренней службы ВС РФ и содержится требование осуществлять контроль и оказывать подчиненным необходимую помощь, но лишь в вопросах боевой подготовки (ст. 77 Устава внутренней службы ВС РФ).  А ввиду очень широкого круга вопросов повседневной жизнедеятельности, решаемых командирами, контроль всех их решений, особенно в сфере социальных гарантий, мягко говоря, затруднен. В отличие какого-либо завода или иного «гражданского» учреждения, где контроль за подчиненными со стороны директора ограничен пределами рабочего времени и строго выполняемой ими трудовой функцией, контроль военных командиров должен охватывать все стороны жизнедеятельности подчиненных, включая поведение их в ночное время, не в связи с исполнением должностных обязанностей, за пределами военной организации, в сфере социальных и политических прав и т.д. Естественно, старшему начальнику уследить за всеми происходящими процессами в подчиненных коллективах просто невозможно. А наличие огромной власти вкупе с бесконтрольностью развращает  воинского чиновника. Вспомним, знаменитое перечисление того произвола, что можно сделать с офицером, приведенное кадровым офицером и известным писателем А.Покровским в рассказе «Офицера можно»:

«…Офицера можно не отпускать в академию или на офицерские курсы; или отпустить его, но в последний день, и он туда опоздает, – и все это для того, чтобы он ощутил, чтоб он понял, чтоб дошло до него, что не все так просто. Можно запретить ему сход на берег, если, конечно, это корабельный офицер, или объявить ему лично оргпериод, чтоб он организовался; или спускать его такими порциями, чтоб понял он, наконец, что ему нужно лучше себя вести в повседневной жизни.

А можно отослать его в командировку или туда, где ему будут меньше платить, где он лишится северных надбавок; а ещё ему можно продлить на второй срок службу в плавсоставе или продлить её ему на третий срок, или на четвёртый; или можно все время отправлять его в море, на полигон, на боевое дежурство, в тартарары – или ещё куда-нибудь…

Можно контролировать каждый его шаг: и на корабле, и в быту; можно устраивать ему внезапные «проверки» какого-нибудь «наличия» – или комиссии, учения, предъявления, тревоги…

И вообще, с офицером можно сделать столько! Столько с ним можно сделать! Столько с ним можно совершить! Что грудь моя от восторга переполняется, и от этого восторга я просто немею»[14].

Бесконтрольность развращает многих командиров и начальников, не всех, конечно. Но в условиях, когда некому командиров осадить, их решения граничат с произволом. Причем такие решения не обязательно противоречат закону, они могут противоречить и принципам справедливости, равенства, правилам морали. Без обратной связи и контроля руководитель может возомнить себя Богом и перестать сверять свои решения с реальностью, полностью игнорировать принципы социальной справедливости.

Можно, например, все отпуска неугодному офицеру планировать только на новогодние праздники, ставить его в наряды максимально в выходные дни, распределить этому офицеру далекое от благ цивилизации жилье или совсем его не поощрять даже за имеющиеся заслуги. Все эти действия формально будут соответствовать закону, и при проверке их законности органами прокуратуры либо судом такие действия не будут признаны незаконными.

Этим и отличается надзор государственных органов за законностью от контроля, в ходе которого происходит не только оценка соответствия действий контролируемых лиц закону, но и оценка эффективности и обоснованности принятых ими управленческих решений с точки зрения достижения результата и экономии времени, ресурсов, справедливости. Целесообразность, эффективность и обоснованность действий командования не могут быть предметом судебного спора. Практически невозможно оспорить в суде директиву о сокращении всего полка или дивизии, служебную необходимость перевода воинского подразделения в другой населенный пункт и т.д. Не подлежат оценке иными правоохранительными органами при рассмотрении жалоб граждан и волокита в пределах максимально возможных сроков рассмотрения документов, предельно жесткий контроль за действиями конкретного военнослужащего и т.д.

Получается, защиту от произвола и бюрократизма, особенно если эти явления не явно противоречат закону, необходимо искать с помощью иных институтов контроля за действиями командования.

Старшие командиры выступают главным, но не единственным субъектом контроля за военными организациями и их должностными лицами. Различные институты законодательной, исполнительной и судебной власти государства, уполномоченные ими органы и должностные лица, а также общественные объединения, политические партии и движения, научно-исследовательские учреждения, средства массовой информации, граждане Российской Федерации (группы граждан) в соответствии с их правами и полномочиями также могут выступать субъектами контроля за воинскими должностными лицами.

По форме организации можно выделить три вида контроля над Вооруженными Силами:

государственный (властный, надведомственный) контроль как функция конституционно утвержденных невоенных государственных органов власти и должностных лиц (Президента РФ, Федерального Собрания РФ, прокуратуры, государственных инспекций, органов власти субъектов Федерации и т.д.);

партикулярный контроль, субъектами которого выступают отдельные граждане как частные лица, независимо от того, являются они военнослужащими или штатскими;

общественный контроль, осуществляемый институтами гражданского общества (средствами массовой информации, политическими партиями и общественными объединениями, самодеятельными организациями, научными центрами и учреждениями и др.)[15].

Первый вид контроля – контроль со стороны государственных органов, во-первых, также забюрократизирован, как и иные виды государственной деятельности, а во-вторых, не направлен на удовлетворение социальных нужд человека. Поскольку социальным правам военнослужащих корреспондирует обязанность государства по их удовлетворению, то и сторонами конфликта по реализации указанных прав является с одной стороны военнослужащий, а с другой – государственные органы. А при таких обстоятельствах и учитывая политику по экономии средств федерального бюджета, другие государственные органы, как правило, не заинтересованы в осуществлении объективного контроля за воинскими должностными лицами и выявления нарушений в их деятельности. Получая финансирование из федерального бюджета, контрольные органы начинают действовать исходя из интересов экономии средств этого же бюджета, отпущенных военным организациям. Поэтому в споре с государством, отданном на рассмотрение государственному же органу, у обычного человека больше шансов потерпеть поражение, тем более если удовлетворении его просьбы влечёт трату федеральных средств из бюджета. А бюрократическая система управления только поможет уйти от рассмотрения поставленного вопроса по существу, ответить отпиской, проект которой будет готовить как раз то же должностное лицо, о произволе и нарушениях в действиях которого сообщалось в государственные органы.

Второй вид контроля – партикулярный (личный) контроль со стороны обычных граждан, как правило, не мешает чиновникам совершать нарушения, поскольку такой контроль не влечет негативных санкций к правонарушителю, если только заявитель сам не обратится в государственные органы с жалобой. Моральные же устои российских чиновников весьма далеки от совершенства, о чем свидетельствуют многочисленные социологические исследования.

В этой связи интересным и характеризующим ментальность российского чиновника является статья, опубликованная еще в 1905 году: Министр Конорев. К нему приходит концессионер и говорит: «Ваше превосходительство, давайте так. Вот этот тендер я должен выиграть. Я много вложил. Я вам дам 5 тыс. руб., и, клянусь, ни одна живая душа не будет знать об этом». Министр отвечает: «Давайте так. Ты мне дашь 10 тыс. руб., и говори об этом кому угодно. Мне совершенно наплевать»[16].

Не принижая роли иных видов гражданского контроля, ниже более подробно рассмотрим последний из вышеприведенных видов контроля за воинскими должностными лицами – общественный контроль.

На международном конгрессе по научной организации труда, который состоялся в Париже в 1957 г., была отмечена следующая закономерность: чем лучше общество информировано об организациях, задачах, компетенции и возможностях органов государственного административного управления, тем легче этим органам работать и тем правильнее строятся отношения обеих сторон[17].

В сводном докладе по Российской Федерации Группы государств по борьбе с коррупцией за 2009 г. отмечено, что доступ широкой общественности к информации в России по-прежнему значительно затруднён и даже при наличии возможности представлять жалобы в случаях отказа в доступе к информации лишь немногие используют эту возможность, поскольку это может стать утомительным и длительным процессом (п. 284)[18]. Нежелание многих людей обращаться в суд, если на стороне ответчика будут органы власти, а не такие же как они сами граждане, исходит из уверенности, что правило «перед законом все равны» в России не работает[19]. Отечественные учёные также констатируют, что меры, связанные с реализацией публичной отчётности органов государственной власти, развиты очень слабо[20].

Российская Федерация провозглашена демократическим государством (ст. 1 Конституции России). Демократические режимы должны быть прозрачными для народа, а власти должны быть привержены принципам гласности и открытости. Эффективной защитой принципов гласности и открытости являются объединения граждан в специально созданные для этой цели общественные организации. В России существует более 200 000 некоммерческих организаций, на функционирование которых государством выделяется около 5 миллиардов рублей[21].

Что касается доступа общественных организаций, и соответственно, контроля за вопросами законности действий воинских чиновников, то эта деятельность в настоящее время ещё более затруднена, чем доступ и контроль за такой деятельностью со стороны самого гражданина. Объясняется это тем, что до настоящего времени не созданы специальные внешние по отношению к армии общественные структуры, осуществляющие контроль за социальными вопросами в ней. Существующие в настоящее время организации (общественные советы, родительские комитеты военнослужащих, профессиональные союзы лиц гражданского персонала и т.п.) во-первых, по специфике своих целей могут контролировать лишь небольшую часть социальных вопросов военнослужащих, а во-вторых, их деятельности мешает и бездействие законодателя, не создающего правовые и финансовые механизмы их функционирования. Кроме того, в отличие от государственного контроля, контроль граждан и общественных организаций не обладает властностью и осуществляется на демократических началах.

Происходящие в военной организации России процессы традиционно были более закрыты для широкой общественности, немалая часть документов военного ведомства имела закрытый характер (гриф секретности или «для служебного пользования») или были недосягаемы для ознакомления широкой общественности, а действия командования даже не подлежали оспариванию в суде[22]. Вместе с тем, в Советской Армии существовал весьма жёсткий контроль со стороны парткомов и политотделов, которые при рассмотрении вопросов применяли не только нормы законодательства, но и нормы морали.

В ЦК КПСС входил Военный отдел ЦК, который фактически формулировал основные цели и задачи для ВС в разных направлениях: касающиеся военно-технической политики, кадровой политики, социальной защиты военнослужащих и т.д. В самих Вооруженных Силах существовала целая система политорганов, партийных и комсомольских организаций, которая, худо ли, бедно ли, конечно, недостаточно эффективно, но тем не менее, защищала военнослужащих от произвола военачальников и командиров, т.е. социальная защита людей в погонах была одной из важнейших функций армейских политорганов. Коммунистические парторганы могли противостоять командиру. Почему? Потому что у них была независимость от командира и своя власть. Поэтому по линии парторганов можно было сказать командиру «Это не по-коммунистически, не справедливо, не честно».

С роспуском КПСС, с ликвидацией политорганов и партийных организаций в армейской среде, какие бы то ни было государственные органы вообще перестали заниматься оценкой последствий реформирования военных организаций для их личного состава  и защитой самих военнослужащих.

В настоящее время действенной альтернативы партийным органам в армии либо иных эффективных институтов контроля гражданского общества за армией не создано. Сегодня военнослужащий сталкивается с абсолютным произволом военачальников и зачастую находится в состоянии крепостного. А положение крепостного очень часто зависит от умонастроения, воспитания, если хотите, образа жизни “барина” — командира или начальника[23].

Не секрет, что различные командиры обладают разными моральными качествами. И права подчиненных они могут нарушать не по своей прихоти, а просто потому, что иначе выполнить поставленную старшим начальником задачу невозможно. А вполне законные жалобы подчиненных на такого рода нарушениях их прав могут восприниматься некоторыми начальниками как покушение на авторитет их власти, как сутяжничество и отвлечение занятого должностного лица от своей важной работы. В этом плане жалоба или обращение общественной организации в защиту прав военнослужащего будут восприниматься командованием несколько иначе, с меньшими негативными последствиями для подчиненного, в интересах которого подана жалоба. Поэтому существование общественных организаций, имеющих цель социальную защиту личного состава, выгодно подчиненным и оправдано в рамках социального партнерства.

Кроме того, не все обращения общественных организаций в государственные органы являются жалобами. Взаимодействие их с органами власти происходит и в форме обмена информацией, в форме доведения очагов напряженности и в интересах снижения напряженности.

Как правило, в большинстве трудовых коллективах такими общественными организациями являются профсоюзы, существуют они и в военных организациях, но объединяют они лиц гражданского персонала. Федеральный закон «О статусе военнослужащих»[24] предоставляет военнослужащим право состоять в общественных объединениях, не преследующих политические цели, и участвовать в их деятельности, не находясь при исполнении обязанностей военной службы (п. 2 ст. 9). Однако эта норма практически не работает и длительное время остаётся декларативной ввиду бездействия законодателя и непринятия им специального закона о профессиональных союзах военнослужащих. Хотя, по мнению автора, такая необходимость явно назрела.

Так, например, практически недосягаемой для общественного контроля является информация о номере военнослужащего в списках очередников на получение жилого помещения, о распределении жилья лицам, признанным нуждающимися в жилых помещениях позже него и т.п.

Совсем не так давно в целях контроля за деятельностью органов государственной власти и обеспечения открытости их деятельности был принят Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»[25]. Однако, к сожалению, в данном законе к субъектам общественного контроля отнесены лишь общественные палаты различных уровней и общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, при органах власти субъектов Российской Федерации (ст. 7). Только в случаях и порядке, которые должны быть предусмотрены законодательством Российской Федерации, в качестве субъектов общественного контроля могут создаваться:

 1) общественные наблюдательные комиссии;

 2) общественные инспекции;

 3) группы общественного контроля;

 4) иные организационные структуры общественного контроля.

Таким образом, без специального указания в законодательстве иные общественные организации (профсоюзы, общественные комитеты и движения, партии) не обладают правами субъектов общественного контроля, указанными в законе. В итоге благие цели, заложенные законодателем в ст. 1 комментируемого закона, оказались скорее декларативными, возложенными лишь на небольшое количество приближенных к власти организаций, что существо снижает эффективность контроля.

Созданные же общественные советы при федеральных органах исполнительной власти имеют преимущественно представительские функции и не выполняют задач информационного контрольного обеспечения антикоррупционной политики[26]. Например, за почти десятилетний срок работы общественного совета при Минобороны России какие-либо его антикоррупционные, антибюрократические инициативы не стали достоянием широкой общественности, не сказано о наличии таких функции и в положении о нём[27].

В «Философии права» Г. Гегель конкретно указывает, что злоупотребления государственных чиновников невозможно предотвратить только построением иерархии ответственности: необходим «контроль снизу» через наделение соответствующими правами общины и корпорации[28].

В настоящей статье автор постарался озвучить проблему бюрократизации в военном управлении, разрастающей в виду отсутствия надлежащего механизма общественного контроля за деятельностью военных организаций и их должностных лиц. Такой контроль необходим в сфере социального обеспечения военнослужащих, в сфере прохождения ими военной службы, кадровых вопросов, идеологической и религиозной политики, оценки эффективности их деятельности, снижения уровня бюрократизации и коррупции и др. Контроль за деятельность воинских руководителей должен быть снизу, поскольку без такой информации снизу, без наличия обратной связи, сигнализирующей о достигнутом результате, эффективное функционирование систему управления невозможно. На основании этой информации корректируется управляющее воздействие руководителей.

В качестве предложений по совершенствованию правовой базы здесь назрела необходимость принятия федерального закона «О профессиональных союзах военнослужащих», а также внесения дополнений в Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в части дополнения перечня субъектов общественного контроля.

Библиография:

Монографии, учебники, учебные пособия

1. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления. [Текст] : Курс лекций. / Г.В. Атаманчук  — М.: «Юридическая литература». 1997. — С. 276.

2. Веллер, М. Энергоэволюционизм. [Текст] / М.Веллер — М.: АСТ, Астрель. 2011. — 544 с.

3. Гегель, Г. Философия права. [Текст] / Г.Гегель. — М.: Мысль: 1990. — С. 191.

4. Глазунова, Н.И. Государственное (административное) управление: [Текст] : Учебник. / Н.И.Глазунова. — М.: Проспект, 2004.

5. Дамаскин, О.В. Коррупция: Состояние, причины, противодействие. [Текст] / О.В. Дамаскин — М.: ИД «Триумфальная арка», 2009. 304 с.

6. Кирпичников, А.И. Российская коррупция. [Текст] / А.И. Кирпичников — 3-е изд., изм. и доп.  — СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. 437 с.

7. Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления. [Текст] : Учебник для вузов по специальности "Менеджмент". / В.И. Кнорринг — 3-е изд., изм. и доп. — М.: Издательство НОРМА. 2007. 544 с.

8. Мизес, Л. Бюрократия, запланированный хаос, антикапиталистическая ментальность. [Текст]: Перевод с англ. Е.Журавской, Б.Пинскера, В.Родионова / Людвиг фон Мизес — М.: «Каталаксия», 1993. С. 240.

9. Оболонский, А.В. Бюрократия и государство. [Текст] : Очерки. / А.В. Оболонский — М.: Ин-т государства и права РАН, 1996. С. 38.

Диссертации, авторефераты

1. Астанин, В.В. Антикоррупционная  политика  России: криминологические аспекты [Текст] :  Автореф. дис. … докт. юрид. наук. / В.В. Астанин — М., 2009. – 382 с.

Статьи, доклады из сборников

1. Юшенков, С.Н. Воинская повинность  [Текст] / С.Н. Юшенков // Просветительские семинары программы “Права человека” Московской Хельсинкской группы : [итоговый сб. материалов / сост. Л. И. Богораз ; ред. гр.: А. Г. Алтунян, И. Г. Дядькин, Е. Е. Захаров]. – М. : Книжный дом "Университет", 1999. – С. 96-102.

Статьи из журналов

1. Глухов, Е.А. Групповые (корпоративные) интересы в качестве мотивации противоправного поведения в системе военной службы [Текст] / Е.А. Глухов // Право в Вооруженных Силах – военно-правовое обозрение. 2012 № 8. С. 8-17.

2. Глухов, Е.А., Строков С.А. Излишние элементы профессиональной подготовки военнослужащих как бюрократизация военного управления [Текст] / Е.А. Глухов, С.А. Строков // Право в Вооруженных Силах – военно-правовое обозрение. 2014 № 11. С. 119-125.

3. Миндлин, Ю.Б. Феномен бюрократии [Текст] / Ю.Б.Миндлин // Современная наука: Актуальные проблемы теории и практики. 2012 № 1. С. 3-6.

4. Певень, Л. Гражданский контроль над вооруженными силами – важное звено в системе гражданско-военных отношений [Текст] / Л.Певень // Российское военное обозрение. 2008. № 10. – URL: http://www.coldwar.ru/rvo/102008/grajdanskiy<kontrol<nad<voorujennimi<silami.php (Дата обращения: 12.01.2015).


[1] Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. — М., 2002. Т. 1.

[2] Цит. по Кнорринг В. И. – Теория, практика и искусство управления. Учебник для вузов по специальности "Менеджмент". — 2-е изд., изм. и доп. — М.: Издательство НОРМА. 2001.

[3] Миндлин Ю.Б. Феномен бюрократии // Современная наука: Актуальные проблемы теории и практики. 2012 № 1.

[4] Людвиг фон Мизес  «Бюрократия, запланированный хаос, антикапиталистическая ментальность». — М.: «Каталаксия», 1993. — С. 3.

[5] Оболонский А.В. Бюрократия и государство: Очерки. — М.: Ин-т государства и права РАН. 1996. — С. 53.

[6] См., например, Глухов Е.А. Групповые (корпоративные) интересы в качестве мотивации противоправного поведения в системе военной службы // Право в Вооруженных Силах – военно-правовое обозрение. 2012 № 8.  С. 8-17.; Глухов Е.А., Строков С.А. Излишние элементы профессиональной подготовки военнослужащих как бюрократизация военного управления // Право в Вооруженных Силах – военно-правовое обозрение. 2014 № 11. С. 119-125.

[7] Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации» // СЗ РФ. 19.11.2007, № 47 (1 ч.), ст. 5749.

[8] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. — М.: «Юридическая литература». 1997. — С. 276.

[9] Веллер М. Энергоэволюционизм. — М. 2012. — С. 4.

[10] Ст. 21 Устава внутренней службы ВС РФ, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2007 г. № 1495.

[11] Утверждена приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. № 80 // БНА ФОИВ. 2000. 26 июня. Документ утратил силу в связи с изданием приказа Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. № 1297.

[12] Решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 марта 2005 года № ВКПИ04-129 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. № 1.

[13] Кирпичников А.И. Коррупция в России. — СПб., 2004. С. 145.

[14] Покровский А. …Расстрелять! — М. 2001. — С. 5.

[15] Певень Л. Гражданский контроль над вооруженными силами – важное звено в системе гражданско-военных отношений // Российское военное обозрение. 2008. № 10.

[16] Цит. по Петров С.А. Диалектика ценностей // Электронный ресурс]. URL:www.liberal.ru/articles/cat/4461

[17] Цит. по: Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: Учебник. — М., «Проспект», 2004. — С. 519.

[18] Доклад группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по Российской Федерации (апрель 2009 г.) // Антикоррупционер. 2009 № 4.

[19] Дамаскин О.В. Коррупция: Состояние, причины, противодействие. М., 2009. С. 114.

[20] Астанин В.В. Антикоррупционная  политика  России: криминологические аспекты. Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2009. С. 38.

[21] Такие сведения привел секретарь Общественной палаты А.Бречалов на Общероссийском форуме «Государство и гражданское общество: сотрудничество во имя развития», проводимого 14-15 января 2015 г. // https://www.oprf.ru/press/news/2015/newsitem/27711.

[22] Статьей 239.3 ГПК РСФСР 1964 г. было предусмотрено, что не могут быть обжалованы в суд индивидуальные и нормативные акты, касающиеся обеспечения обороны (оперативного управления войсками, организации боевого дежурства, обеспечения боевой готовности) и государственной безопасности Российской Федерации.

[23] Юшенков С.Н. Воинская повинность // Электронный ресурс]. URL: http://www.hrights.ru/text/bogoraz/Chapter10.htm

[24] Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" // Рос. газ. 1998. 2 июня.

[25] Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Рос. газ. 2014. 22 июля.

[26] Астанин В.В.  Антикоррупционная  политика России: криминологические аспекты. Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2009. С. 39.

[27] Утверждено приказом Министра обороны Российской Федерации от 16 ноября 2006 г. № 490 «Об образовании Общественного совета при Министерстве обороны Российской Федерации» // Красная звезда. 2006. 15 декабря.

[28] Гегель Г. Философия права. — М.: Мысль: 1990 — С. 335.

Рекомендуется Вам: