О соотношении регистрационного учета и права на жилье

Автор: Бобров Е.А.

Несмотря на замену разрешительной прописки уведомительным регистрационным учетом еще в 1993 г., до настоящего времени остается актуальной проблема зависимости права пользования жилым помещением государственного или муниципального жилищного фонда от наличия в нем регистрации.

Основной причиной такого положения является концептуальная спорность смешения жилищных и административных отношений, когда государственный адресный и статистический учеты населения поставлены в зависимость от субъективных жилищных отношений, волеизъявления проживающих лиц, наличия и правильности оформления документов о вселении и др.

В соответствии с ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый законно находящийся на территории России вправе свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства как место постоянного или преимущественного проживания (ст. 20 ГК РФ).

Для обеспечения условий реализации прав и свобод граждан введен регистрационный учет, и на граждан возложена обязанность регистрироваться при смене места постоянного или временного проживания соответственно по месту жительства или пребывания¹.

Для целей регистрационного учета предусмотрено другое понятие места жительства. Таковым признается жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает на предусмотренном Законом основании и где он зарегистрирован по месту жительства².

Обязанность по регистрации реализуется путем обращения с заявлением установленной формы и предъявлением двух документов: удостоверяющего личность и являющегося основанием для вселения. После подтверждения должностными лицами, ответственными за регистрацию, законности вселения (проставлении отметки в заявлении) орган регистрационного учета оформляет гражданину регистрацию.

По распространенному на практике стереотипу место жительства определяется исключительно фиксацией его полномочным госорганом — органом регистрационного учета. И тем самым регистрация используется в качестве основного способа учета места проживания граждан.

Реализация права пользования нанимателем занимаемым (ранее законно предоставленным) жилым помещением по давней советской традиции связана с наличием в нем регистрации.

Под предусмотренным ст. 54 ЖК РСФСР "установленным порядком вселения" других лиц нанимателем жилого помещения по договору социального найма рассматривалось оформление прописки.

После замены института прописки на регистрационный учет вышеназванная зависимость была признана неконституционной³, так как регистрация является лишь одним из подтверждений соглашения наймодателя и нанимателя об условиях вселения и проживания.

Несмотря на это, отсутствие регистрации по месту жительства в жилом помещении специализированного жилищного фонда продолжает рассматриваться судами в качестве одного из подтверждений непредоставления его в установленном порядке и, как следствие, неприобретения нанимателем права пользования им.

Нередко встречаются случаи несоблюдения наймодателями ведомственных (рабочих) общежитий требований законодательства к надлежащему оформлению документов о вселении (отсутствие ордеров и договоров найма)⁴.

В этой ситуации наличие регистрации именно по месту жительства является определяющим критерием для заключения с нанимателями жилых помещений в бывших общежитиях договоров социального найма в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации".

Незарегистрированные наниматели могут рассчитывать на благоприятную судебную перспективу лишь в случае удовлетворения судом требования о регистрации по месту жительства.

В неопределенном положении находятся и наниматели теневого рынка наемного жилья, которых никто из наймодателей, разумеется, не регистрирует. Возникает справедливый вопрос об их месте жительства или пребывания и какими документами оно подтверждается. Не говоря уже о достоверности сведений системы государственного регистрационного учета, в которой эта информация отсутствует.

Несовершенство института регистрационного учета, когда отдельные категории населения не удовлетворяют критериям регистрации, существенно затрудняет ведение достоверного адресного и статистического учетов населения. Общеизвестной проблеме невозможности оформления регистрации при отсутствии надлежащих документов о вселении посвящен ряд научных исследований⁵.

Поскольку к моменту оформления регистрации место жительства уже существует, то, учитывая несовпадение гражданско-правового понятия места жительства и административно-правового — регистрации в нем, отказ в регистрации не подтверждает отсутствие там места жительства.

Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ неоднократно подчеркивали предусмотренную Законом⁶ недопустимость использования института регистрации в качестве основания ограничения или условия реализации прав граждан, включая право на жилье⁷.

Вопреки указанным разъяснениям, судебная практика продолжает придавать регистрационному учету правообразующее значение⁸.

Для выявления соотношения регистрационного учета с правом на жилое помещение рассмотрим реализующее каждое из явлений правоотношение, их характер, последовательность осуществления, основания возникновения и прекращения, после чего сделаем выводы.

Право на жилье реализуется в правообразующем гражданском и (или) жилищном правоотношении.

Основания возникновения жилищных прав и обязанностей перечислены в ст. 10 ЖК РФ. Право пользования жилым помещением порождает предусмотренный гражданским и (или) жилищным законодательством юридический факт (сделка, решение суда, вступление в жилищный кооператив и др.). Право пользования жилым помещением возникает до обращения за оформлением регистрации в нем.

Регистрационный учет представляет собой административное правоотношение по удостоверению административного акта смены места жительства или пребывания после вселения, а снятие с регистрационного учета — после утраты права пользования жилым помещением, включая выселение⁹. Будучи лишь обязанностью гражданина, регистрация никаких прав не порождает.

Основание возникновения правоотношения по регистрации — документ, являющийся основанием вселения в жилое помещение, который вместе с заявлением вселенного лица подается должностным лицам, ответственным за регистрацию, после приобретения права пользования жилым помещением.

Основания прекращения правоотношения по регистрации регламентированы ст. 7 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". В общем виде это снятие с регистрационного учета в связи с регистрацией по другому месту жительства или пребывания, фиктивностью регистрации либо по решению суда.

Подводя итоги, сделаем следующие выводы:

1. Взаимосвязь регистрационного учета с правом на жилье проявляется в оформлении регистрации после вселения, когда право пользования жилым помещением уже возникло, и при подтверждении законности вселения. Прекращение права пользования жилым помещением будет предпосылкой снятия гражданина с регистрационного учета по данному адресу.

2. Наличие регистрации по месту жительства или пребывания является одним из подтверждений законности вселения и характера проживания. При отсутствии регистрации место жительства или пребывания в конкретном жилом помещении может быть подтверждено и другими доказательствами.

3. Наличие или отсутствие регистрации (включая необращение за ее оформлением и отказ в регистрации) не влияет на право пользования жилым помещением, поскольку регистрация как удостоверяющий административный акт:

— не может изменять содержание права на жилье как правообразующего юридического факта;

— не отнесена федеральным законом к основаниям возникновения, изменения или прекращения права пользования жилым помещением как гражданского и жилищного правоотношения;

— не может быть основанием ограничения или условием реализации прав граждан.

Литература

1. Бобров Е.А. О жилищных правах нанимателей спецжилфонда при вселении их без ордера и отсутствии регистрации по месту жительства / Е.А. Бобров // Семейное и жилищное право. 2016. N 6. С. 28 — 30.

2. Бобров Е.А. О соотношении места жительства детей-сирот и места их жилищного обеспечения / Е.А. Бобров // Семейное и жилищное право. 2017. N 5. С. 34 — 37.

3. Бобров Е.А. Подтверждение места жительства для реализации социальных прав / Е.А. Бобров // Трудовое право. 2009. N 9. С. 67 — 71.

4. Бобров Е.А. Реализация права на страховую пенсию (вопросы теории и практики): диссертация кандидата юридических наук / Е.А. Бобров. Москва, 2016. 191 с.

5. Островская А.С. Регистрационный учет по месту пребывания и месту жительства в Российской Федерации: поиск путей реформирования / А.С. Островская // Административное и муниципальное право. 2018. N 4. С. 1 — 7.

6. Прасолов Б.В. Конституционное право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства: историко-правовой аспект / Б.В. Прасолов // Семейное и жилищное право. 2018. N 5. С. 28 — 31.

---

1 Статьи 1, 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс". (Далее — Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".)

2 Там же.

3 Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой" // СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 170.

4 См. подр.: Бобров Е.А. О жилищных правах нанимателей спецжилфонда при вселении их без ордера и отсутствии регистрации по месту жительства // Семейное и жилищное право. 2016. N 6. С. 28 — 30.

5 Островская А.С. Регистрационный учет по месту пребывания и месту жительства в Российской Федерации: поиск путей реформирования // Административное и муниципальное право. 2018. N 4. С. 3 — 5; Прасолов Б.В. Конституционное право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства: историко-правовой аспект // Семейное и жилищное право. 2018. N 5. С. 30; Бобров Е.А. Реализация права на страховую пенсию (вопросы теории и практики): дис. … канд. юрид. наук. М., 2016, С. 77 — 79; Он же: Подтверждение места жительства для реализации социальных прав // Жилищное право. 2009. N 9. С. 49.

6 Статья 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".

7 Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713" // СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 783; Пункт 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" // Российская газета. 2009. 8 июля.

8 Бобров Е.А. О соотношении места жительства детей-сирот и места их жилищного обеспечения // Семейное и жилищное право. 2017. N 5. С. 34 — 37.

9 Статьи 2, 6, 7 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".

Рекомендуется Вам: