К вопросу правовой регламентации государственного администрирования

Автор: Воронов А.М.

 

"Наука администрирования будет искать способы

улучшения деятельности власти,

сделает ее работу менее трудоемкой,

приведет в порядок организацию управления".

В. Вильсон

 

В любых сферах жизнедеятельности нашего государства приоритетное значение имеют вопросы правовой регламентации. При этом любой институт как государства, так и гражданского общества будет легитимен, то есть будет обладать правовым статусом и определенным правовым положением только в том случае, когда они будут закреплены законодательно, иными словами, прописаны через букву закона. Изучая актуальные нормативные правовые акты, принятые за первую декаду наступившего 2018 года, автор который раз убеждается в правоте этих суждений. Аргументируем свои умозаключения.

Прежде всего обращает внимание Указ Президента Российской Федерации от 11 января 2018 года N 12 "Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года" (далее — Основы), в которых прописано, что государственная политика Российской Федерации в этой области является частью системы государственного управления в сфере национальной безопасности Российской Федерации и представляет собой совокупность мер, направленных на предупреждение или локализацию чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение угрозы жизни и здоровью граждан от поражающих факторов при чрезвычайных ситуациях и размеров ущерба от них[1].

При этом краткий экспресс-анализ содержания Основ дает основания говорить о том, что их ключевые положения посвящены именно правовой регламентации деятельности государственной администрации, совместно с другими органами и организациями, при этом раскрываются правовые основы, правовое положение и их правовой статус.

Применительно к заявленной проблематике уместно также отметить только что опубликованную монографию "Правовое администрирование в экономике" под редакцией Ю.А. Тихомирова[2]. В данной работе авторы предприняли попытку провести анализ практики и разработать выводы и рекомендации по совершенствованию именно административно-правового регулирования и администрирования в экономике.

В настоящее время термин "администрирование" прочно вошел в оборот теории и практики деятельности государственной администрации, при этом вопросы государственного администрирования в различных сферах жизнедеятельности имеют приоритетное значение[3].

На основе анализа приведенных и иных научных публикаций уместно отметить, что практически ни один ученый либо исследователь не дает трактовку базового понятия "администрирование", не раскрывает правовой природы данного вида деятельности, его отраслевой принадлежности, сущности и содержания, а также принципов, форм и методов государственного администрирования.

Изучение вышеназванной монографии Ю.А. Тихомирова, да и достаточно большого количества иных нормативных правовых, научных и иных источников убеждает автора в правоте его научных изысканий, направленных на развитие науки административного права.

Как справедливо отмечает профессор Ю.А. Тихомиров, "администрирование представляет собой процесс прямого воздействия публичных органов на деятельность организаций и граждан для достижения общих целей"[4]. Думается, ключевой момент в данном процессе заключается именно в обеспечении частных и публичных интересов, инструментом которого является поиск оптимального соотношения регуляторов публичного и частного права.

Уместно отметить, что после принятия Конституции Российской Федерации не все радикальные, коренные изменения правовой системы России получили должную теоретико-правовую оценку и реализацию. В настоящее время развитие административного права обусловлено необходимостью проведения новых исследований по модернизации и наполнению актуальным содержанием их концепций с учетом современных реалий развития российской государственности, а именно факторов построения правового, демократического государства, где личность, ее права и свободы являются приоритетными. При таком подходе построение сервисного социального государства задает нам новый импульс совершенствования и развития форм и методов государственного администрирования.

На наш взгляд, устаревшая, не отвечающая реалиям сегодняшнего дня доктрина административного права и процесса в настоящее время перестала соответствовать целям и задачам публичного администрирования (управления) и остро нуждается в современной концепции формирования своей системы административного и административно-процессуального законодательства.

Предположение о том, что цели и задачи публичного администрирования должны как минимум соответствовать целям и задачам демократического правового государства, неизбежно приводит к выводу о необходимости коренного реформирования не столько базисных институтов административного права, сколько в первую очередь общих институтов государства. В круг таких институтов включены новые современные социально-интегрированные институты: государственного администрирования, налогового администрирования, таможенного администрирования и им подобные. Данные социальные институты нуждаются в раскрытии не только их понятия и сущности, но и правовой природы.

Однако в теории и практике отсутствует легальное понятие, определяющее сущность и содержание, а также механизм реализации государственного администрирования. Для устранения данного пробела представляется целесообразным с позиций административного права статуирование данного правового института, что будет способствовать единому толкованию данной правовой категории, а также унификации и гармонизации отраслевых направлений государственного администрирования, позволят правоприменителю единообразно трактовать и реализовывать принципы, формы и методы такой деятельности, при этом значительно повысят ее эффективность.

Представляется целесообразным аргументировать авторскую трактовку базового понятия "государственное администрирование", уделив особое внимание организационно-правовому механизму его реализации. Именно эти положения станут основополагающими и универсальными для отраслевых видов государственного администрирования (налогового, таможенного, бюджетного и др.) в связи с тем, что все они имеют административно-правовую природу, являются идентичными по сущности, но различными по содержанию.

Также уместно отметить, что термин "государственное администрирование", не получивший до настоящего времени законодательного закрепления, используется практически во всех сферах жизнедеятельности общества, однако пока не имеет однозначного толкования. В научной литературе государственное администрирование отождествляют с государственным управлением, этот термин используют при характеристике контрольной либо надзорной деятельности государственной администрации, как правило, в контексте ее совершенствования и т.д.

Необходимо обратить внимание на трактовку государственного администрирования, данную А.М. Гоголевым: "Государственное администрирование в контексте административно-правового регулирования представляет собой интегрированную систему административно-правовых мер и организационных мероприятий, осуществляемых государственной администрацией по обслуживанию и удовлетворению интересов личности и гражданского общества, оказанию по инициативе граждан государственных услуг, восстановлению их незаконно нарушенных прав и свобод, а также по реализации управленческих функций государственного администрирования во всех сферах жизнедеятельности, в том числе охране общественного порядка и обеспечении безопасности гражданского общества"[5].

При таком подходе на основе анализа структурных элементов организационно-правового механизма государственного администрирования следует отграничить предметную область правоотношений в сфере государственного управления и государственного администрирования.

Как следует из вышеизложенного, оказание государственных услуг — одна из характерных предметных областей (функция) государственного администрирования, отграничивающая его от госуправления. Следующей предметной областью государственного администрирования, отграничивающей его от госуправления, является сфера публичного администрирования, которая уже давно не исчерпывается деятельностью только органов публичной власти.

Также характерной предметной областью государственного администрирования, отграничивающей его от госуправления, является восстановление незаконно нарушенных представителями государственных органов и их должностными лицами прав как юридических, так и физических лиц на основании Кодекса административного судопроизводства.

Таким образом, помимо управленческих функций государственного администрирования, таких как формирование социально-экономической политики и ее разработка на перспективу, сбор и анализ информации, мониторинг состояния дел, планирование и прогнозирование, контроль, надзор, мониторинг состояния дел и т.д., предметную область государственного администрирования составляет целый спектр правоотношений, присущих только ему.

При таком подходе именно сегодня административное право должно преодолеть управленческий догмат в определении своей сущности и пониматься как отрасль, которая генетически связана с практикой защиты прав человека юридическими средствами.

Административное право неизмеримо шире: оно нормативно определяет публичное администрирование во всех сферах жизнедеятельности, а именно социально-культурной, финансово-экономической, административно-политической и иных сферах, устанавливает административный порядок и соответствующий правовой режим, за нарушение которого и предусматривается ответственность, то есть оно исследует все, что происходит в сфере государственного администрирования. Административное право в определенных пределах и в конкретном объеме регламентирует в правовых установлениях порядок и процедуру администрирования.

Анализируя предмет науки современного административного права, под которым во многих источниках понимается совокупность общественных отношений, возникающих в сфере осуществления исполнительной власти, реализуемой посредством государственного управления, следует обратить внимание, что по-прежнему подавляющее большинство современных российских ученых-административистов полагают, что административное право регулирует только отношения, возникающие в ходе организации и осуществления государственного управления. Однако данные положения являются не вполне корректны.

К сожалению, многие исследователи да и ученые-административисты констатируют, что нет легального определения термина "государственное управление". А оно есть и закреплено в п. 2 ст. 3 Федерального закона Российской Федерации от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации"[6], а именно государственное управление — деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития РФ и обеспечения национальной безопасности государства. Даже экспресс-анализ его содержания позволяет утверждать, что это деятельность именно всех ветвей власти, а не прерогатива только исполнительной власти.

В современной России именно управление (социальное, государственное) в большей степени предопределяет сущность государственного администрирования. Сегодня приоритеты государственного администрирования смещаются в сторону сервисного управления, направленного на обслуживание интересов личности и гражданского общества. При этом управленческий аспект государственного администрирования является определяющим практически во всех ключевых сферах жизнедеятельности личности, общества и государства в целом, так как он регулирует властную деятельность государственной администрации в социально-культурной, финансово-экономической, административно-политической, обороны и иных сферах.

На наш взгляд, изучение форм и методов государственного администрирования следует проводить в контексте рассмотрения ключевых сущностных характеристик такой юридической категории, как государственное управление. Представляется, категория "государственное управление" является ныне межотраслевой. Ею оперируют не только науки административного и конституционного права, но и политические и социологические науки. При этом весьма странным является то, что данное понятие до сих пор не стало предметом ни одной специальности научных работников, хотя еще десять лет назад оно входило в специальность 12.00.02 "Конституционное право; административное право; государственное управление".

Здесь уместно обратить внимание на то, что как ни парадоксально, но большинство ученых-административистов, казалось бы, активно использующих в своих трудах категорию "управление", уклоняются от трактовки ее понятия. Поэтому для раскрытия сущностных характеристик данного феномена обратимся к работе, посвященной собственно теории государственного управления. Ее автор Г.В. Атаманчук полагает, что "государственное управление — это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей для ее упорядочения, сохранения и преобразования, опирающееся на его властную силу"[7].

Вопрос о сущности понятия правовой категории государственного управления и в настоящее время остается в известной мере дискуссионным. В ряде работ, в том числе и по юридической тематике, — учебниках, монографиях и научных статьях, — понятие "государственное управление" рассматривается прежде всего не с позиции права и юридической науки, а с точки зрения кибернетики, социологии, теории управления, менеджмента, политологии, экономики и ряда других наук. Наличие таких различных подходов привело к тому, что в юридической науке, законотворческой и правоприменительной деятельности значение терминов "государственное управление", "государственное администрирование", "управление", "исполнительная власть", "государственная администрация" понимается учеными и практическими юристами по-разному, а порой они подменяют друг друга.

Вместе с тем решение проблемы понятия и сущности государственного управления как юридической категории — вопрос принципиальный. Думается, каждый ученый и практический юрист для себя должен ее решить, а именно какая трактовка понятия термина "государственное управление" оказывает определяющее влияние на методологию юридического исследования данной проблемы, преподавания вопросов государственного управления в рамках юридических дисциплин, построения учебных программ и изложения этой проблематики в рамках научных исследований. Точное понимание категории "государственное управление", на наш взгляд, важно также для нормотворческой и правоприменительной деятельности, поскольку от этого зависит точность его употребления в нормативных правовых актах, их правильное понимание и применение.

Следует обратить внимание на существенный момент, который заключается в том, что в юридической науке деятельность государства по реализации своих функций рассматривается на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную соответственно, разделения форм государственной деятельности, осуществляемых государственными органами данной ветви власти. В качестве основных форм осуществления деятельности государства выделяются следующие: законодательная, исполнительная и судебная[8].

Законодательная деятельность (законотворчество) заключается в издании представительными органами законов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами. Содержание и сущность законодательной деятельности государства состоит в установлении таких общих юридических правил, которые обязаны исполнять не только граждане, но и все должностные лица и учреждения, не исключая самих законодательных органов.

Судебная деятельность (судопроизводство) охватывает реализацию функций государства путем осуществления правосудия звеньями судебной системы. Осуществляя правосудие, государство стремится лишь к тому, чтобы существующие законы всеми соблюдались и чтобы лица, виновные в нарушении их, подвергались установленным наказаниям.

Исполнительная деятельность представляет собой основанную на законах и подзаконных нормативных правовых актах непосредственную реализацию соответствующими органами власти функций государства в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и ряда других.

Таким образом, государственное управление является одной из форм государственной деятельности. От законодательной и судебной деятельности она отличается как своим содержанием, так и формами, в которых проявляется, и органами, от которых исходит. Каждая из указанных форм, в том числе и государственное управление, с учетом свойственных ей способов и средств служит целям реализации функций государства.

Также следует отметить, что административное право изучает правоотношения, возникающие в области администрирования, и в качестве главного объекта изучения имеет публичное администрирование и все отношения, связанные в том числе с управлением.

Сегодня резко изменившиеся взгляды на роль и значение административного права сопровождаются переоценкой его предмета. С учетом рассмотренных нами позиций, представляется, предмет административного права сегодня гораздо шире[9].

При таком подходе под государственным администрированием, на наш взгляд, следует понимать органически увязанную триаду, сущность которой заключается в деятельности государственной администрации по реализации задач и функций государства: во-первых, по обслуживанию и удовлетворению интересов личности и институтов гражданского общества; во-вторых, по реализации управленческих функций государственного администрирования, в-третьих, по охране общественного порядка, борьбе с преступлениями и административными правонарушениями, а также обеспечению безопасности личности, гражданского общества и государства.

На наш взгляд, здесь также следует отметить, что сфера публичного администрирования уже давно не исчерпывается деятельностью только органов публичной власти (государственной власти и местного самоуправления). Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях сформулировал позицию о том, что Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти[10]. В связи с этим был признан законным публично-правовой статус нотариальных палат, саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, призванных выполнять в соответствующей сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников.

Далее в развитие института публичного администрирования принимается Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации…"[11].

Развитие механизма государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) способствует решению приоритетных государственных проблем, а также реализации национальных проектов и программ. В России процесс формирования и использования механизма ГЧП как реального инструмента находится на начальном этапе. Такая ситуация не позволяет использовать все возможности ГЧП для общественно значимых программ или проектов в масштабе страны.

Проведенный анализ законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также сложившейся практики реализации проектов ГЧП показал, что в настоящее время отсутствует возможность реализации проектов ГЧП по формам сотрудничества, используемым в мировой практике. Нормы российского законодательства предусматривают использование ограниченного числа моделей преимущественно в рамках реализации концессионных соглашений, что существенно ограничивает возможности инвестора по привлечению заемного финансирования.

В отсутствие эффективного и достаточного регулирования договорных инструментов ГЧП на федеральном уровне некоторые субъекты Российской Федерации стали разрабатывать и принимать региональные законы о ГЧП. К настоящему времени региональные законы о ГЧП приняты более чем в 60 субъектах Российской Федерации. Главным образом целью разработки регионального закона о ГЧП являлось создание правового инструмента, который бы стал альтернативой концессионным соглашениям.

Одной из ключевых проблем регионального законодательства в сфере ГЧП является наличие рисков противоречия указанных законов и, соответственно, конкретных положений соглашений по проектам ГЧП, реализуемых в соответствии с такими законами, императивным нормам федерального законодательства. Важно отметить, что указанные риски объективны, они были вызваны отсутствием надлежащего регулирования отношений в рамках ГЧП на федеральном уровне и в целом не зависят от качества подготовки законов субъектов РФ.

Таким образом, относительно публичного администрирования как правовой категории, на наш взгляд, под ним следует понимать урегулированную нормами права деятельность публичной администрации (институтов публичной власти и публичной службы), а также институтов гражданского общества, которая направлена на реализацию законных прав и свобод человека и гражданина, удовлетворение потребностей общества.

Раскрывая содержание публичного администрирования, представляется целесообразным также обратиться к вопросам народной законодательной инициативы, которая, как справедливо отмечает Д.А. Афиногенов, "является одной из форм прямой (непосредственной) демократии, наряду с референдумом и др. В отличие от представительной демократии, при которой власть народа осуществляется через представляющие его государственные органы, прямая демократия предполагает принятие государственных решений самими гражданами.

Народная законодательная инициатива представляет собой право определенной группы избирателей предложить проект закона, который подлежит обязательному рассмотрению парламентом. При этом парламент, как правило, может принять любое решение: согласиться с проектом, внести в него поправки или отклонить его. Этим народная законодательная инициатива отличается как от референдума, решение которого имеет силу закона, так и от права на обращение в органы власти с предложениями (петициями), которые предполагают ответ, но не требуют обязательного рассмотрения на уровне законодательной власти.

Следует отметить, что, по мнению автора этих строк, публичное администрирование является высшей формой участия гражданского общества в делах государства. Аргументирую свою позицию.

Общеизвестно, что конец января — начало февраля 2018 года стал природным катаклизмом, то есть большая часть России подверглась обильным снежным заносам, которые повлекли за собой возникновение различных чрезвычайных обстоятельств. При этом уместно отметить, что в сложившейся экстремальной ситуации у государства не хватает сил и средств для обеспечения нормального функционирования инфраструктуры и, что самое главное, обеспечения защищенности населения от их последствий.

Однако, как повелось издревле на Руси, на помощь государству встают простые граждане — активные члены общества, чья жизненная позиция не может оставаться безучастной к проблемам и бедам окружающих. При этом граждане по велению сердца выходили на улицы, брали лопаты и очищали дороги и тротуары от снежных заносов, помогали выбираться из снежного плена общественному, да и личному транспорту, а также машинам скорой помощи, полиции, МЧС и прочих специальных средств. Граждане, не считаясь с личным временем, выходили на заснеженные улицы и помогали прохожим, пенсионерам, пожилым людям, да и всем гражданам, попавшим в беду.

Можно привести сколь угодно много фактов активной гражданской позиции россиян, так как эти факты, на наш взгляд, наглядно свидетельствуют о возрастании гражданской активности нашего российского общества, укреплении жизненной позиции каждого гражданина в целом. Таким образом, гражданское общество реагирует на угрозы и вызовы, создаваемые природой, при этом многие граждане — члены гражданского общества не оставались пассивными наблюдателями, а противостояли стихии, при этом предпринимали все меры и прилагали максимум усилий для ликвидации последствий разбушевавшейся стихии.

Следует с уверенностью констатировать, что в современной России рядовые граждане, институты гражданского общества занимают активную жизненную позицию в делах государства в качестве активных участников управления делами государства — публичного администрирования. Говоря об этих вопросах, думается, что уже сегодня не возникает вопросов по поводу употребления данного термина, а именно термина "публичное администрирование", который гораздо шире и охватывает своим содержанием термины "государственное управление", "государственное администрирование", "администрирование в различных отраслях жизнедеятельности" и т.д.

Суть вышеизложенного заключается именно в неординарных отношениях, когда инициатива исходит снизу от рядовых граждан, а также гражданского общества. Здесь уместно отметить, что в данном случае речь не идет о сервисных отношениях по оказанию гражданам государственных услуг. Именно здесь речь идет о более высокой материи, более важных отношениях — отношениях участия (милосердия, добропорядочности, отзывчивости и проч.) граждан к окружающим. Приведенная выше аргументация свидетельствует о том, что граждане не по чьему-либо управленческому велению либо решению сверху выходят на улицу и приходят на помощь нуждающимся, а по собственной инициативе, чувству гражданского долга объединяются и решают любые проблемы, стоящие перед ними. Приведенные факты лишний раз подтверждают, что о вопросах государственного управления здесь речь не идет.

По мнению автора, вышеизложенное и есть проявление высшей формы публичного администрирования, а именно участия институтов гражданского общества в реализации задач и функций государства во всех сферах жизнедеятельности.

При таком подходе представляется целесообразным в качестве приоритетного направления развития науки административного права аргументировать положения в пользу статуирования правового института "государственное администрирование" — нового, перспективного научного направления в теории административного права и практики государственного управления.

Резюмируя, уместно отметить, что все вышеизложенные аргументы свидетельствуют о целесообразности разработки и принятия ФЗ "О государственном администрировании". Принятие данного закона будет способствовать развитию гражданского общества, а также гармонизации и унификации действующего законодательства.

Литература

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2004. 301 с.

2. Афиногенов Д.А. Законодательная инициатива граждан и их объединений в РФ // Публичная политика — 2007: Сборник статей / Под ред. М.Б. Горного, А.Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2008. 220 с. URL: https://www.civisbook.ru/publ.html?id=562.

3. Винницкий А.В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2011. N 5. С. 81 — 90.

4. Воронов А.М. Государственное администрирование в системе идентичных правовых категорий // Проблемы теории и практики управления. 2015. N 10. С. 66 — 70.

5. Воронов А.М. К предмету административного права современной России // Административное право и процесс. 2017. N 8. С. 6 — 12.

6. Гоголев А.М. Государственное администрирование в области налогов и сборов: проблемы административно-правового регулирования: Монография. М.: Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, 2015. 164 с.

7. Гоголев А.М. К предмету административного права современной России // Финансы: теория и практика. 2017. Т. 21. N 1. С. 125 — 130.

8. Общая теория государства и права. Академический курс / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 1998. Т. 1. 416 с.

9. Правовое администрирование в экономике. Актуальные проблемы: Монография / Кол. авт.; под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Юстиция, 2018. 306 с.

10. Сандугей А.Н. К вопросу о сущности государственного администрирования в сфере миграции // Административное право и процесс. 2016. N 12. С. 29 — 33.

11. Сухарев А.С. Административно-правовые средства и методы противодействия коррупции в сфере государственного администрирования // Административное право и процесс. 2014. N 1. С. 50 — 54.

Рекомендуется Вам: