ЮрФак: изучение права онлайн

Профилактика нарушений обязательных требований как важнейшее направление деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих функции контроля и надзора

Автор: Смирнова Е.Н.

С начала второго десятилетия двухтысячных годов перед государством встает дилемма, как снизить со стороны государственных контрольных и надзорных органов давление на бизнес и одновременно не ослабить деятельность государства по обеспечению общественной и национальной безопасности[1]. В Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"[2] было внесено более 70 изменений, которые были направлены на снижение административного воздействий контрольно-надзорных органов на субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность. В том числе эти изменения касались вопросов профилактики нарушений обязательных требований. Существенные изменения были внесены Федеральным законом от 3 июля 2016 года N 277-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон "О Стратегическом планировании в Российской Федерации"[3], который, кроме прочих изменений, дополнил главу 1 ФЗ N 294 новыми статьями 8.2 и 8.3, более подробно о которых будет написано далее.

В своих выступлениях Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин неоднократно начиная с 2001 года высказывался по вопросу реформирования контрольно-надзорной деятельности и обращал внимание на то, что деятельность контрольно-надзорных органов должна носить не только карательный характер, но и выполнять профилактические функции. Так, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 1 декабря 2016 года В.В. Путин высказался по данному вопросу следующим образом: "…Обращаю внимание Правительства: в работе контрольно-надзорных органов нужно ускорить внедрение подхода, основанного на оценке рисков, которые позволят существенно снизить число проверок, но повысят их результативность. Добавлю, что надзорные органы должны заниматься не только выявлением нарушений, но и профилактикой не формально, а содержательно и (это очень важно!) оказывать консультативную помощь предпринимателям, особенно тем, кто только начинает свое дело"[4].

В последние годы была проведена масштабная работа, направленная на реформирование контрольно-надзорной деятельности. Приоритетная программа "Реформа контрольной и надзорной деятельности"[5] утверждена 21 декабря 2016 года, реализуется на площадке Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Важное место в административной реформе уделено вопросу профилактики нарушений обязательных требований.

В свою очередь, профилактика нарушений обязательных требований является важным направлением деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих функции контроля и надзора, заслуживает особого внимания. Говоря о профилактике нарушений обязательных требований, мы не можем не сказать о тесной взаимосвязи с профилактикой правонарушений. Основополагающим законом в данной сфере является Федеральный закон от 23 июня 2016 года N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации"[6].

Хотелось бы отметить, что институт профилактики не является новым для административного законодательства. В советское время профилактическая работа была наиболее эффективна, ей уделялось большое внимание ученых. Вопросам профилактики в той или иной области посвящены работы Д.Н. Бахраха[7], Н.И. Ветрова[8], А.П. Шергина[9] и др.

В своей статье Т.К. Зарубицкая, И.А. Скляров отмечают, что применялись разнообразные меры предупреждения правонарушений. "Однако все они сводятся к двум основным направлениям:

— выявление и устранение конкретных причин, способствующих правонарушениям, и создание условий, централизующих действие негативных факторов;

— предупредительная работа с лицами, поведение которых в прошлом или в настоящее время дает основание опасаться совершения ими посягательств на социалистическую собственность.

Для профилактической работы в рассматриваемой сфере иных государственных органов характерно отсутствие властных полномочий"[10].

Меры, реализуемые органами исполнительной власти в рамках контрольно-надзорной деятельности, направлены на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, допускаемых юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, а также нейтрализацию вреда, причинно связанного с нарушением обязательных требований, и восстановление нарушенного правового положения.

Согласно информации, размещенной на портале государственной автоматизированной системы "Управление"[11], в 2011 году федеральными органами исполнительной власти в рамках контрольно-надзорной деятельности было проведено 2 440 413 проверок, однако в последующие годы была замечена тенденция к снижению количества проводимых плановых проверок. Так, в 2012 году количество проверок сократилось на 224 513, а в 2013 году контрольно-надзорными органами было проведено 1 950 477 проверок. В последующие годы тенденция сохранилась, и в 2016 году количество проверок сократилось на 51,65% (проведено 1 179 767 проверок). Данная статистика подтверждает тот факт, что результативность контрольно-надзорной деятельности перестает оцениваться по "палочной системе" и из оценки по количественному показателю переходит к оценке по качественному показателю.

В данном контексте, как отмечает А.И. Стахов, нарушение обязательных требований, совершаемое юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, предлагается понимать как выявляемый в ходе контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти самостоятельный вид неправомерного поведения юридического лица или индивидуального предпринимателя в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательных требований (установленных федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ ограничений, запретов, дозволений), причиняющего обратимый (устранимый активными действиями проверяемого лица) вред и поэтому влекущего применение комплекса специальных (пресекательно-восстановительных) мер административного принуждения[12].

Профилактическое мероприятие[13] — мероприятие, проводимое контрольно-надзорным органом в целях предупреждения возможного нарушения подконтрольными субъектами (и (или) неопределенным кругом лиц) обязательных требований, направленное на снижение рисков причинения ущерба охраняемым законом ценностям и отвечающее следующим признакам:

— реализация самими контрольно-надзорными органами в отношении неопределенного круга лиц или в отношении конкретных подконтрольных субъектов (объектов);

— отсутствие принуждения и рекомендательный характер для подконтрольных субъектов;

— отсутствие неблагоприятных последствий (взыскание ущерба, выдача предписаний, привлечение к ответственности) для подконтрольных субъектов, в отношении которых они реализуются;

— направленность на выявление конкретных причин и факторов несоблюдения обязательных требований;

— отсутствие организационной связи с контрольно-надзорными мероприятиями.

Нельзя не согласиться с признаками, которыми должно обладать профилактическое мероприятие, однако считаю необходимым дополнить его одним признаком. Профилактическое мероприятие должно быть образовательным, то есть у подконтрольного субъекта должны быть не только выявлены причины несоблюдения обязательных требований, но и предоставлена информация о действующих обязательных требованиях в той области, в которой возникли проблемы у подконтрольного субъекта, и разъяснены неоднозначные положения законодательства, если такие есть на момент проведения профилактического мероприятия.

Согласно ст. 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ в целях профилактики нарушений обязательных требований органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля проводят следующие мероприятия:

1) обеспечивают размещение на официальных сайтах в сети Интернет для каждого вида государственного контроля (надзора), муниципального контроля перечней нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования.

Абсолютное большинство органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, своевременно отреагировали на требование, указанное в п. 1 ст. 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ, к сожалению, в судебной практике есть случаи, когда должностное лицо, ответственное за размещение на официальном сайте перечней нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, не выполнило свои обязанности надлежащим образом и не разместило данную информацию, чем нарушило права субъектов предпринимательской деятельности. Так, согласно Постановлению по делу N 5-66/17 мировым судьей судебного участка Южского судебного района Ивановской области должностное лицо привлечено к ответственности в связи с совершением правонарушения, предусмотренного частью 2 ст. 13.27 КоАП РФ, и наложено наказание в виде штрафа в размере 3 000 руб.[14];

2) осуществляют информирование юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по вопросам соблюдения обязательных требований, в том числе посредством разработки и опубликования руководств по соблюдению обязательных требований, проведения семинаров и конференций, разъяснительной работы в средствах массовой информации и иными способами;

3) обеспечивают регулярное (не реже одного раза в год) обобщение практики осуществления в соответствующей сфере деятельности государственного контроля (надзора), муниципального контроля и размещение на официальных сайтах в сети Интернет соответствующих обобщений, в том числе с указанием наиболее часто встречающихся случаев нарушений обязательных требований с рекомендациями в отношении мер, которые должны приниматься юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в целях недопущения таких нарушений;

4) выдают предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.

На данный момент судебная практика[15] придерживается позиции, что предостережение является превентивной мерой применительно к правилам статьи 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и направлено на предостережение от совершения правонарушения. Однако предостережение не обладает признаками ненормативного правового акта, не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие права и обязанности субъекта предпринимательской деятельности, не определяет меру ответственности; документ лишь фиксирует факт выявленных нарушений и указывает на недопустимость их совершения в дальнейшем.

При анализе происходящей реформы административно-надзорной деятельности становится очевидно, что государство стремится достичь баланса интересов субъектов бизнеса и государства в лице органов, осуществляющих функции по контролю и надзору. С одной стороны, необходимо избавляться от излишнего давления на субъекты предпринимательской деятельности, с другой стороны, обязательные требования, как правило, связаны с различными видами опасных производств, и снижение вмешательства в деятельность таких объектов контрольных и надзорных органов недопустимо.

В заключение хотелось бы сказать, что реформа контрольно-надзорной деятельности, стартовавшая в виде приоритетной программы в конце 2016 года, уже принесла ряд положительных итогов. Внедрение комплексной профилактики нарушений обязательных требований является одним из 8 направлений реформы контрольной и надзорной деятельности. По результатам года все органы, осуществляющие функции по контролю и надзору, разместили чек-листы, информацию об обязательных требованиях, проверяемых данными органами в ходе проверок. Проведены ежеквартальные публичные мероприятия с анализом правоприменительной практики, с размещением их результатов в сети Интернет. Активная профилактическая работа приводит к тому, что постепенно снижается чрезмерная нагрузка на бизнес, а также происходит снижение материальных затрат как со стороны проверяемых, так и со стороны проверяющих.

Литература

1. Бахрах Д.Н. Виды административного принуждения // Ученые записки: Проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности: Ученые записки ВНИИСЗ. 1965. N 5. С. 91 — 98.

2. Ветров Н.И. Профилактика правонарушений среди молодежи. М.: Юридическая литература, 1980. 184 с.

3. Зарубицкая Т.К. Некоторые вопросы административно-правовой деятельности органов внутренних дел по предупреждению посягательств на социалистическую собственность / Т.К. Зарубицкая, И.А. Скляров // Материалы Всесоюзной научной конференции "Экономико-криминалистические средства борьбы с преступностью в сфере социалистической экономики". Горький: ГВШ МВД СССР, 1983. С. 108 — 117.

4. Мартынов А.В. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора как необходимое условие снижения давления на бизнес // Юрист. 2016. N 18. С. 22 — 27.

5. Стахов А.И. О классификации и кодификации административно-принудительных мер, применяемых в сфере государственного контроля и надзора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей // Административное право и процесс. 2016. N 4. С. 4 — 8.

6. Шергин А.П. Научное обеспечение борьбы с административными правонарушениями. М.: Институты административного права России, 1999. 315 с.

 


[1] См.: Мартынов А.В. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора как необходимое условие снижения давления на бизнес // Юрист. 2016. N 18. С. 22 — 27.

[2] См.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

[3] См.: Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон "О Стратегическом планировании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 27 (ч. I). Ст. 4210.

[4] См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 1 декабря 2016 г. // Официальный сайт Президента РФ. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/53379 (дата обращения: 10.12.2017).

[5] См.: Паспорт приоритетной программы "Реформа контрольной и надзорной деятельности" (приложение к протоколу президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 21 декабря 2016 г. N 12) // URL: http://контроль-надзор.рф/ (дата обращения: 14.01.2018).

[6] См.: Федеральный закон от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" // Российская газета. 2016. 28 июня. N 139.

[7] См.: Бахрах Д.Н. Виды административного принуждения // Ученые записки: Проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности: Ученые записки ВНИИСЗ. 1965. N 5. С. 91 — 98.

[8] См.: Ветров Н.И. Профилактика правонарушений среди молодежи. М.: Юридическая литература, 1980. 184 с.

[9] См.: Шергин А.П. Научное обеспечение борьбы с административными правонарушениями // Институты административного права России. М., 1999. С. 253 — 255.

[10] См.: Зарубицкая Т.К., Скляров И.А. Некоторые вопросы административно-правовой деятельности органов внутренних дел по предупреждению посягательств на социалистическую собственность // Материалы Всесоюзной научной конференции "Экономико-криминалистические средства борьбы с преступностью в сфере социалистической экономики". Горький: ГВШ МВД СССР, 1983. С. 108 — 117.

[11] См.: Государственная автоматизированная система "Управление" // URL: http://gasu.gov.ru/ (дата обращения: 15.01.2018).

[12] См.: Стахов А.И. О классификации и кодификации административно-принудительных мер, применяемых в сфере государственного контроля и надзора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей // Административное право и процесс. 2016. N 4. С. 4 — 8.

[13] См.: Методические рекомендации по подготовке и проведению профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований (приложение 2 к протоколу заседания подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 20.01.2017 N 1) // Администратор образования. 2017. N 22.

[14] См.: Постановление по делу N 5-66/17 мирового судьи судебного участка Южского судебного района Ивановской области // URL: https://rospravosudie.com/court-sudebnyj-uchastok-6-yuzhskogo-rajona-s/act-237755048/ (дата обращения: 15.01.2018).

[15] См.: Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 ноября 2017 г. N 13АП-27716/2017 // СПС "Гарант". URL: http://base.garant.ru/62246608/ (дата обращения: 15.01.2018).


Рекомендуется Вам: