Научная дискуссия о стадиях производства по делам об административных правонарушениях

Автор: Ширеева Е.В.

Научный интерес к стадиям производства по делам об административных правонарушениях в настоящее время не теряет своей актуальности. Это обусловлено содержанием правовой регламентации стадий в действующем Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), проблемами процессуального оформления стадий, а также пониманием их сущности. Из анализа современных трудов ученых в области административного права[1] следует, что одними из дискуссионных аспектов являются вопросы, связанные с критериями выделения стадий, их понятием, признаками и системой. Ставя своей целью рассмотрение данных вопросов, обратимся в первую очередь к понятию стадии производства по делам об административных правонарушениях.

Под стадией производства по делам об административных правонарушениях понимают:

— "определенный комплекс последовательных и взаимосвязанных административно-исполнительских действий, необходимых и достаточных для принятия по делу об административном правонарушении юридически значимого акта (решения)"[2];

— "относительно самостоятельную часть производства, которая, наряду с его общими задачами, характеризуется свойственными только ей задачами, документами и другими особенностями"[3];

— "самостоятельную часть производства, имеющую свои собственные специфические задачи, особый круг участников и совокупность процессуальных действий, которые осуществляются в определенной логической последовательности и завершаются принятием соответствующего юридического решения"[4].

Исходя из выше приведенных определений, полагаем, что существует необходимость его уточнения путем систематизации уже имеющихся знаний. Стадия представляет собой элемент производства по делам об административных правонарушениях. Она складывается из совокупности процессуальных действий, совершение которых должно быть достаточным для достижения целей и реализации задач конкретной стадии. Соответственно, каждая стадия обладает признаком самостоятельности. Однако данная самостоятельность является относительной в связи с тем, что стадии в целом составляют систему — совокупность взаимосвязанных между собой элементов, образующих единство (производство по делам об административных правонарушениях). Таким образом, считаем, что стадией производства по делам об административных правонарушениях является относительно самостоятельная часть производства, которая представляет собой совокупность последовательно совершаемых процессуальных действий, необходимых для реализации ее целей и задач и принятия завершающего процессуального акта, а также достижения общих задач производства по делам об административных правонарушениях.

Признаками стадии производства являются характерные черты и особенности, отражающие ее сущность. В теории административного права существует множество позиций относительно данного вопроса. Так, например, Д.Н. Бахрах относит к ним: наличие собственных целей и задач, особый круг участников и специфичность их правового статуса, динамичность в процессе, специфичность характера совершаемых действий и порождаемых ими юридических последствий, особый круг юридических фактов, особенности получаемых материально-правовых результатов и их процессуального закрепления[5]. О.М. Соловьева среди признаков стадии выделяет порядок осуществления процессуальных действий, свой круг участников, установленные законом временные границы, собственные принципы стадии, завершение стадии принятием процессуального акта[6]. О.А. Шевченко считает, что признаками стадии являются: наличие общих и специальных для стадий задач; закрепление процессуальных действий, направленных на решение конкретных задач производства, образующих специфическое направление деятельности; наличие круга субъектов, реализующих эту деятельность; наличие специфических проявлений процессуальных принципов; требование к оформлению в документах принимаемых процессуальных решений и, как следствие, наступление определенных процессуальных последствий; обособленность процессуально-правовой регламентации[7]. Некоторые из приведенных положений видятся спорными.

Во-первых, наличие собственных принципов стадии. Как уже отмечалось, стадии в своей совокупности представляют систему. Единство системы формируется в том числе на основании общих начал, которыми относительно производства по делам об административных правонарушениях выступают его принципы. Соответственно, система не будет считаться таковой, если каждый ее элемент будет базироваться на множестве собственных руководящих правил.

Во-вторых, признак обособленности процессуально-правовой регламентации стадии. В теории административного права на современном этапе развития получает широкое распространение и научное признание позиция группы исследователей[8], согласно которой административное расследование обладает сущностной предпосылкой обособления в качестве стадии производства по делам об административных правонарушениях. Соответственно, данный признак в скором времени может оказаться неприменимым, так как административное расследование обособленной процессуально-правовой регламентацией не обладает, и в КоАП РФ ему посвящена единственная статья 28.7.

Таким образом, среди признаков стадии производства по делам об административных правонарушениях предлагаем выделять:

1) относительную самостоятельность;

2) специальные цели и задачи, которые играют ключевую роль в определении назначения стадии;

3) наличие определенного круга участников;

4) строгий процессуальный порядок действий, регламентированный КоАП РФ;

5) наличие процессуальных актов, завершающих стадию;

6) установленный законом процессуальный срок реализации стадии.

Еще одним дискуссионным вопросом при характеристике стадий выступают критерии выделения стадий производства по делам об административных правонарушениях. Первые разработки критериев в административной науке связаны с такими учеными, как В.Д. Сорокин, И.Я. Дюрягин и И.А. Галаган.

В.Д. Сорокин к критериям выделения стадий предлагал применять их фактическую и юридическую сущность[9].

И.Я. Дюрягин критерии выделения стадий видел в их логической последовательности и функциональном характере[10].

И.А. Галаган к критериям выделения стадий относил характер и форму процессуальной деятельности, цели и задачи, присущие стадии, круг субъектов, осуществляющих стадию, процессуальные последствия реализации стадии[11].

На современном этапе крупных научных исследований, посвященных критериям выделения стадий производства, практически не проводится. Некоторые из ученых предлагают признавать в качестве критериев выделения стадий "целевой, субъектный, формальный, документарный и временной критерии"[12], либо "совокупность правовых, информационных, управленческих и иных критериев"[13]. Однако все большее распространение получает позиция, согласно которой признаки стадии производства одновременно являются и критериями ее выделения. На наш взгляд, смешение данных дефиниций является не совсем верным, а складывающаяся тенденция не влияет положительным образом на развитие науки административного права и ее отдельных институтов.

На основании указанных критериев выделяется система стадий производства по делам об административных правонарушениях. Согласно общей позиции в производстве по делам об административных правонарушениях выделяют такие стадии, как возбуждение дела, рассмотрение дела, пересмотр дела, исполнение решения по делу. Однако в научной литературе встречаются также иные суждения.

Так, например, И.А. Скляров в качестве первой стадии производства выделяет возбуждение дела и административное расследование[14]. Ф.П. Васильев к стадиям производства относит установление факта административного правонарушения, виновности и личности правонарушителя; составление протокола об административном правонарушении (второстепенная стадия); стадия рассмотрения протокола (дела); вынесение постановления; кассационное производство; исполнение постановления (решения) и стадия пересмотра дела в порядке надзора[15]. Н.Г. Салищева и А.Ю. Якимов с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 2 декабря 2008 года N 240-ФЗ[16] в главу 30 КоАП РФ, предлагают разделить стадию пересмотра дела на две — рассмотрение жалобы или протеста на не вступившие в законную силу решение по существу дела и рассмотрение жалобы или протеста на вступившие в законную силу решение по существу дела[17]. Вызывает интерес мнение группы ученых[18], которые считают, что исполнение постановления по делу об административном правонарушении не является самостоятельной стадией, а образует самостоятельный вид административно-юрисдикционного производства.

В свою очередь, хотелось бы отметить необходимость выделения подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении в качестве стадии производства по делам об административных правонарушениях. Данное предложение объясняется как фактической, так и юридической сущностью подготовки к рассмотрению дела. Кроме того, подготовка к рассмотрению дела обладает признаками стадий.

Так, целью подготовки к рассмотрению дела является создание всех необходимых условий для правильного и своевременного рассмотрения и разрешения дела по существу. Широкий круг задач, ставящихся на стадии подготовки, позволяет их классифицировать в зависимости от функций и в зависимости от реализации общих задач производства по делам об административных правонарушениях. В зависимости от функций задачи стадии подготовки к рассмотрению дела подразделяются на проверочные и распорядительные. В зависимости от реализации общих задач производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1 КоАП РФ) можно выделить задачи:

1) способствующие разрешению дела в соответствии с законом;

2) способствующие объективному выяснению обстоятельств каждого дела;

3) способствующие полному выяснению обстоятельств каждого дела.

Участниками подготовки к рассмотрению дела являются судья, орган, должностное лицо, лицо, в отношении которого ведется производство по делу, законный представитель юридического лица, потерпевший, законный представитель физического лица, свидетель, защитник, представитель потерпевшего, понятой, специалист, эксперт, переводчик и др. Процессуальный порядок действий подготовки к рассмотрению дела представляет собой совокупность процессуальных действий, выполняемых в определенной последовательности, которые указаны в статьях 29.1 — 29.4 КоАП РФ. В качестве процессуальных актов, завершающих стадию подготовки, выступают определения и постановления. Большинство решений на стадии подготовки принимаются в форме определений. В качестве примера можно привести решения: о назначении времени и места рассмотрения дела (п. 1 ч. 1 ст. 29.4); о назначении экспертизы (п. 2 ч. 1 ст. 29.4); о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол (п. 4 ч. 1 ст. 29.4), и др. В форме постановления выносится только решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении (ч. 2 ст. 29.4).

Таким образом, на основании вышеизложенного предлагаем следующую систему стадий производства по делам об административных правонарушениях:

1) возбуждение дела;

2) административное расследование;

3) подготовка к рассмотрению дела;

4) рассмотрение дела по существу;

5) рассмотрение жалобы или протеста на не вступившие в законную силу решение по существу дела;

6) рассмотрение жалобы или протеста на вступившие в законную силу решение по существу дела;

7) исполнение решения по делу.

Подводя итог, сформулируем некоторые выводы. Во-первых, стадией производства по делам об административных правонарушениях является относительно самостоятельная часть производства, которая представляет собой совокупность последовательно совершаемых процессуальных действий, необходимых для реализации ее целей и задач и принятия завершающего процессуального акта, а также достижения общих задач производства по делам об административных правонарушениях. Во-вторых, к ее признакам относятся: 1) специальные цели и задачи, которые играют ключевую роль в определении назначения стадии; 2) наличие определенного круга участников; 3) строгий процессуальный порядок действий, регламентированный КоАП РФ; 4) наличие процессуальных актов, завершающих стадию; 5) установленный законом процессуальный срок реализации стадии. В-третьих, систему стадий производства образуют: 1) возбуждение дела; 2) административное расследование; 3) подготовка к рассмотрению дела; 4) рассмотрение дела по существу; 5) рассмотрение жалобы или протеста на не вступившие в законную силу решение по существу дела; 6) рассмотрение жалобы или протеста на вступившие в законную силу решение по существу дела; 7) исполнение решения по делу.

Литература

1. Арзуманян А.А. Административное расследование: Дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2010. 208 с.

2. Булгаков А.Н. Административное расследование правонарушений в области обеспечения безопасности дорожного движения: Дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2017. 187 с.

3. Валеев Д.Х. Исполнительное производство в системе права России // Правоведение. 2001. N 5. С. 169 — 178.

4. Васильев Ф.П. Процессуальность в административной ответственности: Монография. М.: Юнити-Дана, 2001. 805 с.

5. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1976. 198 с.

6. Дюрягин И.Я. Применение норм советского права. М.: Юридическая литература, 1973. 248 с.

7. Зуев Б.Р. Возбуждение дела об административном правонарушении: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. 187 с.

8. Канати А.Ю. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных при осуществлении предпринимательской деятельности: Дис. … канд. юрид. наук. Киров, 2010. 191 с.

9. Клоков Е.А. Административное расследование в органах внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2005. 188 с.

10. Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов: Саратовская государственная академия права, 2001. 352 с.

11. Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. 45 с.

12. Производство по административным правонарушениям: Учебное пособие / Под ред. Д.Н. Бахраха. Свердловск: Свердловский юридический институт им. Р.А. Руденко, 1986. 80 с.

13. Пятикова Е.А. Административное расследование по делам о нарушениях таможенных правил: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. 220 с.

14. Салищева Н.Г. Структура производства по делам об административных правонарушениях (стадии возбуждения дела и рассмотрения дела) / Н.Г. Салищева, А.Ю. Якимов // Административное право и процесс. 2016. N 5. С. 73 — 78.

15. Скляров И.А. Административная ответственность граждан по законодательству Нижегородской области: Монография / И.А. Скляров, М.В. Никифоров. Нижний Новгород: Издательство ННГУ, 2000. 192 с.

16. Соловьева О.М. Производство по делам об административных правонарушениях: опыт системного изучения: Дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. 193 с.

17. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М.: Юридическая литература, 1972. 240 с.

18. Цуканов Н.Н. Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел: Дис. … д-ра юрид. наук. Омск, 2011. 380 с.

19. Шевченко О.А. Возбуждение и административное расследование дел об административных правонарушениях в области дорожного движения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. 25 с.

Рекомендуется Вам: