Развитие института делегирования контрольно-надзорных полномочий в современной России

Авторы: Балдин А.К., Ляпин И.Ф.

Современная система государственного контроля, государственного надзора и разрешительных функций основывается на внедрении риск-ориентированной модели контрольно-надзорной деятельности в России.

О необходимости применения риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора) декларируется в ст. 8.1 Федерального закона N 294-ФЗ[1], которая определяет указанный подход как метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Отражена система управления рисками и в проекте Федерального закона "Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации"[2], подготовленного в рамках исполнения поручений Президента Российской Федерации.

Успешное внедрение такой модели предполагает определение порядка взаимодействия между субъектами Российской Федерации и федеральными органами государственной власти при реализации передачи (делегирования) контрольно-надзорных функций и полномочий, а также разработки требований и критериев к оценке качества реализации переданных (делегированных) на уровень субъектов Российской Федерации контрольно-надзорных функций и полномочий.

Сам институт делегирования государственных полномочий не является новым для российской управленческой системы, его возникновение и развитие предопределено установленной Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством моделью федеративного устройства государства. Передача (делегирование) контрольно-надзорных полномочий от федеральных органов государственной власти органам власти субъектов Российской Федерации обусловлена принципами федеративного устройства России, в частности, принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Несмотря на то что Конституция Российской Федерации не содержит специальных статей, посвященных регламентации порядка разграничения контрольно-надзорных полномочий между органами публичной власти различных уровней, институт делегирования полномочий имеет конституционную основу, в качестве которой выступают статьи 71, 72, 73, устанавливающие предметы исключительного ведения России, предметы совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также вопросы, которые самостоятельно решают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с установленной Конституцией Российской Федерации формой государственного устройства России контрольно-надзорные полномочия субъекта Российской Федерации можно подразделить на федеральные полномочия, осуществление которых передано субъектам Российской Федерации (делегированные), и собственные полномочия субъектов Российской Федерации.

Современное российское законодательство, наряду с термином "делегирование" властных полномочий, использует схожие по юридическому смыслу понятия "наделение", "передача", "возложение", "предоставление". Несмотря на отсутствие в научном сообществе единого понимания соотношения данных понятий, семантика каждого из них достаточно подробно исследована. По результатам проведения лингвистического анализа упомянутых терминов исследователи пришли к выводу о том, что делегирование представляет собой наиболее широкое понятие, предполагающее передачу обширного круга полномочий по сравнению с наделением отдельными государственными полномочиями[3].

Несмотря на активные попытки различных специалистов в сферах государственного управления, юриспруденции решить проблему передачи контрольно-надзорных полномочий, следует констатировать, что до настоящего времени понятного, четкого и прозрачного механизма делегирования таких полномочий, в котором бы были сбалансированы интересы органов власти различного уровня, так и не было создано. Предполагается, что в целях решения указанной задачи необходимо сформулировать определения субъектов, участвующих в передаче полномочий, объекта передачи, способа передачи, а также установить правила реализации государственного полномочия, формы контроля и ответственности, в том числе в случае нарушения прав граждан[4].

Современный правовой механизм делегирования контрольно-надзорных полномочий включает в себя процедуры реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных федеральными органами соответствующих полномочий, их ответственность за нарушения порядка реализации и контрольные мероприятия государства, поскольку при передаче полномочий федеральные контрольно-надзорные органы не исключают их из сферы своей компетенции. При реализации переданных полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации руководствуются административными процедурами, установленными для федеральных органов исполнительной власти[5].

При наделении контрольно-надзорными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны соблюдаться отдельные условия: передача полномочия на основе федерального закона, делегирование соответствующих финансовых ресурсов, подконтрольность государству (контроль за исполнением делегированных полномочий).

Таким образом, в отношении контрольно-надзорных полномочий, переданных для осуществления органам власти субъектов Российской Федерации, как и в отношении любых делегированных полномочий, наиболее существенными являются вопросы:

— нормативно-правового регулирования порядка осуществления контроля;

— определения структуры органов субъектов Российской Федерации, осуществляющих исполнение переданных полномочий, назначение руководителей данных органов;

— финансового обеспечения;

— осуществления контроля за исполнением переданных полномочий;

— привлечения к юридической ответственности за ненадлежащее исполнение делегированных контрольно-надзорных функций.

Относительно нормативно-правового регулирования порядка осуществления контрольно-надзорной деятельности федеральный уровень обладает законодательным приоритетом. В основном порядок контроля и надзора регламентируется законодательными актами, в дальнейшем детализируется в подзаконных нормативных правовых актах.

Полномочия Российской Федерации по осуществлению государственного контроля (надзора), переданные для осуществления органами власти субъектов Федерации, включают в себя как полномочия, установленные Федеральным законом N 294-ФЗ, так и иными нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней. На основании п. 2.1 ч. 2 ст. 5 Закона организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению которого переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению которого переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор).

Таким образом, Федеральный закон подтверждает наличие правовой возможности делегирования контрольно-надзорных полномочий между органами государственной власти различного уровня.

На основе и во исполнение федеральных документов субъекты Российской Федерации принимают собственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления контроля (надзора).

В качестве примера делегированного контроля можно привести функцию по государственному контролю и надзору в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта РФ, предусмотренную п. 1 ч. 1 ст. 7 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"[6]. В большинстве субъектов РФ приняты административные регламенты исполнения данной функции, включающие в себя как содержательные, так и процедурные вопросы.

Структура органов власти субъектов РФ, осуществляющих исполнение делегированных контрольно-надзорных полномочий, периодически изменяется, что обусловлено стремлением государства усилить децентрализацию своей контрольно-надзорной функции.

Делегирование властных полномочий в любой сфере затрагивает прежде всего финансово-правовые аспекты, поскольку полномочия передаются, делегируются только вместе с соответствующими финансовыми ресурсами. Если на федеральном уровне принимаются решения о передаче каких-либо функций государства органам власти субъекта Российской Федерации (органам местного самоуправления), соответствующий нормативный правовой акт должен содержать в обязательном порядке методику расчетов целевых субвенций из федерального бюджета, которые выделяются субъектам Российской Федерации (муниципальным образованиям) на выполнение этой функции[7].

Применительно к вопросу финансирования в соответствии с ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"[8] финансовое обеспечение осуществления отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. В случаях, предусмотренных Федеральным законом, финансовое обеспечение осуществления полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ, может осуществляться за счет субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Следует отметить, что процедура контроля за осуществлением делегированных контрольно-надзорных полномочий не регламентируется Федеральным законом N 294-ФЗ, поскольку является контролем за государственными органами, в то время как в сферу регулирования Закона отнесены отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).

Не предусмотрен детальный механизм делегированного контроля и в проекте Федерального закона "Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации". Тем не менее законопроект содержит нормы, предусматривающие возможность полной или частичной передачи полномочий органов государственной власти Российской Федерации по осуществлению отдельных видов федерального государственного контроля (надзора) для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами.

В целях совершенствования нормативно-правового регулирования процедуры контроля за осуществлением делегированных контрольно-надзорных полномочий представляется целесообразным дополнить ст. 5 законопроекта положением следующего содержания: "Контроль за исполнением переданных полномочий органов государственной власти Российской Федерации по осуществлению отдельных видов федерального государственного контроля (надзора) осуществляется надзорными органами в пределах их компетенции в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность, путем проверки законности, полноты и качества осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления переданных полномочий".

Существенным элементом, обеспечивающим и гарантирующим стабильность системы правоотношений в области передачи (делегирования) контрольно-надзорных полномочий органам власти субъектов Российской Федерации, представляется юридическая ответственность должностных лиц за несоблюдение требований законодательства о государственном контроле (надзоре).

Традиционно институт юридической ответственности должностных лиц государственных органов предназначен для поддержания государственной дисциплины, без которой не могут быть эффективно решены административно-политические задачи. Государственная дисциплина рассматривается учеными "неотъемлемой частью законности, проявляющейся в обязательном, точном и своевременном выполнении на основе закона органами управления договорных обязательств, государственных заказов"[9].

Согласно ч. 1 ст. 19 Федерального закона N 294-ФЗ органы государственного контроля (надзора) и их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения своих функций и служебных обязанностей при проведении мероприятий по контролю, совершения противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. В частности, ответственность органов государственного контроля (надзора), их должностных лиц при проведении проверки устанавливается статьей 19.6.1 КоАП РФ.

Анализ судебной практики по применению ст. 19 Федерального закона N 294-ФЗ позволяет выделить типовые нарушения, которые допускают органы государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации контрольно-надзорных полномочий. К таковым относятся: вынесение и составление процессуальных документов, фиксирующих результаты проверок, в нарушение требований законодательства; принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации административных регламентов по исполнению государственных функций по ведомственному контролю и иных подзаконных нормативных правовых актов с превышением полномочий в нарушение требований федерального законодательства; нарушение процедуры проведения проверки, несвоевременное проведение контрольно-надзорных мероприятий.

В целом четкое правовое регулирование вышеизложенных вопросов, возникающих при осуществлении передачи (делегировании) контрольно-надзорных полномочий органам власти субъектов Российской Федерации, является наиважнейшей юридической гарантией успешной реализации соответствующего публично-правового института.

В заключение следует отметить, что, несмотря на сложившуюся практику делегирования контрольно-надзорных полномочий субъектам Российской Федерации, в настоящее время в системе государственного управления не сформирована целостная концепция, определяющая общие условия и правила такого перераспределения компетенции. На практике проявляется нечеткость предписаний федерального законодательства о разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, что порождает противоречивые ситуации при разрешении вопросов о делегировании контрольно-надзорных полномочий между уровнями власти. Отчасти это связано с недостатками конституционно-правового регулирования механизма делегирования контрольно-надзорных полномочий. Отсутствие закрепления института делегирования контрольно-надзорных полномочий на конституционном уровне свидетельствует об объективной недооценке важности данного института для государственного аппарата, поэтому государственная власть не рассматривает отношения в сфере наделения органов государственной власти субъектов РФ контрольно-надзорными полномочиями как объект конституционного регулирования.

Литература

1. Васильева С. Передача государственных полномочий организациям: правовой механизм // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. N 5 (108). С. 28 — 37.

2. Васянина Е.Л. Проблемы передачи властных полномочий в бюджетном праве // Финансовое право. 2010. N 12. С. 20 — 29.

3. Загидуллин Р.И. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: проблемы понятийного аппарата // Российский юридический журнал. 2010. N 5 (74). С. 125 — 131.

4. Зарубицкая Т.К. Правовое положение органов, обеспечивающих законность в государственном управлении / Т.К. Зарубицкая, И.А. Скляров. Н. Новгород: Нижегородская высшая школа МВД России, 1993. 112 с.

Рекомендуется Вам: