ЮрФак: изучение права онлайн

Финансово-правовое регулирование организации обращения цифровых валют

Автор: Яковлева В.В.

В настоящее время использование цифровой валюты и цифровых финансовых активов в России регулируется Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 259-ФЗ "О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее — Закон о цифровой валюте). В соответствии с п. 1 ст. 1 данного Закона предметом его регулирования является ряд отношений, связанных с цифровыми финансовыми активами (далее — ЦФА), в частности: отношения, возникающие при их выпуске, учете и обращении, при деятельности операторов информационных систем, в которой осуществляется выпуск цифровых финансовых активов, и операторов обмена цифровых финансовых активов, а также отношения, возникающие при обороте цифровой валюты (далее — ЦВ).

Из указанного четко следует, какие аспекты использования цифровых финансовых аспектов регулируются законом; сам документ уделяет достаточно внимания инфраструктуре обращения ЦФА. В отношении цифровой валюты в статье о предмете регулирования подробные формулировки не применяются, имеется указание только на "оборот" ЦВ, при этом сам данный термин в законе не раскрыт.

В единственной статье Закона о цифровой валюте, полностью посвященной регулированию именно ЦВ (ст. 14), среди прочего дается определение "обращение цифровой валюты": под ним понимается "деятельность по оказанию услуг, направленных на обеспечение совершения гражданско-правовых сделок и (или) операций, влекущих за собой переход цифровой валюты от одного обладателя к другому, с использованием объектов российской информационной инфраструктуры".

При этом указано, что такое обращение регулируется в соответствии с законами России, без указания на конкретные нормативно-правовые акты. В своих письмах Министерство финансов неоднократно подтверждало, что вопросы обращения ЦВ будут регулироваться федеральными законами, которые в настоящее время только разрабатываются1. То есть можно говорить об отсутствии текущего регулирования обращения ЦВ и наличии неясности в отношении правового статуса его субъектов.

Для более детального понимания круга субъектов, на которых может распространяться регулирование обращения цифровых валют, обратимся к терминологии Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), сформулировавшей в 2018 г. определение "поставщик услуг виртуальных активов"2 (ФАТФ придерживается данного определения и в последних своих документах, посвященных виртуальным активам)3. Таким поставщиком могут считаться физические и юридические лица, осуществляющие в рамках своей предпринимательской деятельности для или от имени других лиц операции по обмену между а) виртуальными активами и фиатными валютами или б) различными видами виртуальных активов; осуществляющие передачу, хранение или управление данными активами, а также участвующие в предоставлении или непосредственно предоставляющие услуги, связанные с предложением виртуальных активов.

В отношении цифровых валют такие операции могут совершаться специализированными криптобиржами, криптообменниками, криптофондами и провайдерами криптокошельков; однако в соответствии с выбранным конкретными юрисдикциями подходом к регулированию доступ к подобным операциям может быть предоставлен и более традиционным участникам рынка, оказывающим, помимо услуг с цифровыми активами, и иные финансовые услуги.

В связи с этим очевидно, что регулирование обращения цифровых валют повлечет за собой трансформацию ряда правовых институтов и изменение регулирования субъектов финансово-правовых отношений; в первую очередь — субъектов финансового рынка, а также, как отмечает С.В. Рыбакова, участников публичных банковских отношений4.

Несмотря на имеющиеся пробелы в нормативно-правовом регулировании цифровой валюты и запрет на ее использование в качестве средства платежа5, россияне активно используют данные инструменты. Владение цифровыми валютами на настоящий момент не запрещено, специальные ограничения предусмотрены только для отдельных категорий лиц, занимающих должности, связанные с государственными органами6.

По данным Банка России, наша страна входит в число стран-лидеров по количеству посещений ее гражданами крупнейших мировых криптовалютных бирж, общий объем сделок российских граждан с цифровой валютой примерно равен 5 млрд долл. США в год, а сама цифровая валюта находится на втором месте (после акций) по частоте выбора в качестве инвестиционного инструмента у начинающих инвесторов7. В соответствии с выпущенной Конференцией ООН по торговле и развитию аналитической запиской об использовании криптовалют Россия за 2021 г. заняла второе место в мире по проценту населения, владеющего данным видом актива8.

Такая популярность цифровых валют может быть связана с характеристиками данного инструмента, которые во многом нивелируют недостатки фиатных национальных валют. По словам И.И. Кучерова, само по себе возникновение новых платежных средств может быть "следствием неразвитости официального денежного обращения, которое не удовлетворяло в полной мере потребности гражданского оборота"9.

К числу таких характеристик цифровой валюты можно отнести децентрализованность, анонимность (конфиденциальность) и трансграничность10.

В существовавших до появления криптовалюты национальных платежных системах перевод средств всегда был связан с привлечением к транзакциям финансовых посредников — в основном банков, участие которых ставило под вопрос конфиденциальность информации об осуществляемых переводах и создавало возможность для приостановки или отмены транзакций. В результате подобные системы становились слишком "зависимыми от фигуры посредника, уязвимой для злоупотреблений"11. Криптовалютные системы, наоборот, являются децентрализованными, не имеют администраторов и позволяют анонимно совершать трансграничные переводы с минимальными издержками, без возможности их коррекции или отмены12. Переводы в криптовалютных системах поддерживаются не определенными операторами, а в автоматическом режиме самими экосистемами цифровых валют13.

К ряду недостатков национальных валют можно также причислить территориальную ограниченность их использования, которая влечет за собой угрозу ограничения перевода средств в связи с введением финансовых санкций или каких-либо валютных ограничений. При использовании криптовалют данные недостатки минимизируются (однако их наличие все равно сильно зависит от применимого в конкретных странах регулирования).

Удивительным образом именно данные характеристики ЦВ, привлекающие к ним пользователей, видятся регуляторам ключевыми источниками угроз данных инструментов. Так, анонимность цифровых валют и отсутствие требований по обязательной идентификации участников транзакций создает условия для мошеннических действий14, делает данные валюты "потенциально уязвимыми с точки зрения незаконного использования в целях отмывания денег и финансирования терроризма"15 и существенно затрудняет установление круга лиц, причастных к совершению преступлений16.

Сильная волатильность цифровых валют несет угрозу для безопасности пользователей, которые могут не осознавать всех рисков данного инструмента, кроме того, "существует проблема защищенности" криптовалютных средств17. Уход пользователей из национальных платежных систем в криптовалютные представляется возможной причиной снижения финансовой устойчивости банков, курса национальной валюты и в целом ослабления национальных экономик18.

Во многих странах, где деятельность по обращению цифровых валют официально не запрещена, полноценное регулирование все еще отсутствует, однако можно выявить общий тренд на его ужесточение. Так, наличие указанных выше рисков обусловило "необходимость распространения антиотмывочного законодательства на отношения, связанные с использованием криптовалют"19, и, если страны разрешают работу криптовалютных бирж, они зачастую ужесточают к ним требования в части ПОД/ФТ и т.д.

ФАТФ в своем обновленном руководстве по регулированию виртуальных активов говорит о необходимости обязательной регистрации или лицензирования поставщиков услуг виртуальных активов в государствах, где они были созданы, а также возможной регистрации или лицензировании в тех юрисдикциях, где данные поставщики осуществляют свою деятельность20. Кроме того, ФАТФ предписывает самим поставщикам услуг осуществлять обязательную идентификацию пользователей и текущий мониторинг их транзакций.

Органы Европейского союза в июне 2022 г. после долгих дискуссий подготовили проект нормативного документа, посвященного регулированию рынка криптовалют21. Документ должен заложить основу общей регуляторной рамки, позволяющей унифицировать требования отдельных европейских стран к "поставщикам услуг в отношении криптоактивов", что позволит последним беспрепятственно развивать свой бизнес по всей территории ЕС. По мнению разработчиков документа, эти требования должны в том числе включать в себя необходимость получения поставщиками разрешения на осуществление услуг в отношении криптоактивов, которое может быть выдано только при соответствии компаний определенным требованиям и раскрытии информации о своих внутренних процедурах контроля и работы с клиентами.

В США операции по обмену криптовалют на фиатные деньги осуществляются по правилам валютных обменников при условии получения лицензии. Криптовалютные биржи подпадают под действие Закона о банковской тайне22, регулирующего деятельность финансовых учреждений и отправителей платежей, для соответствия требованиям которого они должны также внедрять меры ПОД/ФТ и осуществлять идентификацию своих клиентов.

Кроме того, криптобиржи должны сообщать о подозрительных транзакциях, хранить информацию о денежных переводах, а с 2023 г. должны будут предоставлять отчеты по сделкам на сумму свыше 10 тыс. долл. в Налоговое управление США23. В отдельных штатах могут вводиться дополнительные требования по лицензированию.

В Китае, делающем ставку на национальный цифровой юань, использование частных цифровых валют и оказание услуг по их обращению как китайским компаниям, так и китайским гражданам запрещено24.

В России новый активный виток дискуссии о возможных вариантах регулирования обращения ЦВ был начат Банком России, выпустившим в начале 2022 г. доклад "Криптовалюты: тренды, риски, меры" (далее — Доклад). В Докладе были изложены ключевые опасения Банка России относительно распространения криптовалют25 и высказаны предложения, направленные на ограничение их распространения в России, в том числе путем введения запрета на организацию обращения и обмена криптовалюты на территории Российской Федерации и установления ответственности за нарушение данного запрета, а также запрета на использование российских финансовых посредников и российской инфраструктуры финансового рынка для осуществления или способствования осуществлению любых операций с криптовалютой.

Публикация Доклада и предлагаемые запреты вызвали активную дискуссию в профессиональном сообществе. Ключевое предложение рынка можно сформулировать следующим образом: необходимы не запреты, а регулирование, позволяющее минимизировать возможные риски. При этом полный запрет на использование криптовалют сам по себе может повлечь новые риски (например, создание серого рынка, отток кадров и инвестиций и др.).

Подход к созданию "легального рынка криптовалют с установлением правил оборота и круга субъектов", что в том числе приведет к "появлению новых участников экономической деятельности", был поддержан и Министерством финансов РФ, подготовившим Концепцию законодательного регламентирования механизмов организации оборота цифровых валют (далее — Концепция), в дальнейшем утвержденную Правительством РФ26.

В качестве ключевых предложений, выдвинутых в Концепции, можно указать следующие:

— четкое определение круга субъектов, осуществляющих деятельность с цифровыми валютами, требований к их деятельности и механизма контроля за соблюдением этих требований;

— дополнительный контроль за путем клиентов — покупателей цифровых валют, предусматривающий применение требований ПОД/ФТ и ограничение допуска ряда пользователей к цифровой валюте путем использования института квалифицированного инвестора.

Таким образом, даже при разрешении обращения цифровых валют планируется вводить определенные ограничения и требования для деятельности поставщиков услуг.

Стоит отметить, что при определении таких требований законодатели, можно сказать, находятся между двух огней: с одной стороны, важно не допустить реализации основных рисков, связанных с цифровыми валютами, с другой (если действительно есть желание создать работающую и привлекательную для пользователей инфраструктуру) — разработать регулирование, не нивелирующее ключевые характеристики цифровых валют, указанные ранее.

В частности, применение требований ПОД/ФТ и реализуемая в рамках него идентификация клиентов сами по себе не стыкуются с анонимностью цифровых валют27, а при злоупотреблении могут негативно сказаться на их пользователях. Так, санкции западных стран уже начали касаться возможностей российских граждан вкладывать средства в цифровые валюты: в рамках пятого пакета санкций Европейский союз запретил своим биржам оказывать криптовалютные сервисы в России, а российским гражданам открывать депозиты в криптовалютных кошельках28 европейских бирж; по итогу часть криптобирж заявила о невозможности обслуживания российских граждан и заморозке их кошельков. Подобные ограничения могут быть реализованы только в том случае, если биржи обладают детальной информацией о своих пользователях и имеют возможность заморозки их средств.

В России к настоящему моменту так и не удалось выработать единой позиции по регулированию обращения цифровых валют; как Банк России, так и Министерство финансов РФ разрабатывали собственные версии законопроектов по данному вопросу (на настоящий момент документы не находятся в публичном доступе). Очевидно, что обращение цифровых валют не может существовать без какого-либо регулирования и "вне какого бы то ни было контроля"29. В связи с этим представляется необходимым:

— ускорить процесс унификации позиций ключевых финансовых органов, с тем чтобы вывести рынок обращения цифровых валют из "серой" зоны;

— для избежания дальнейших разногласий четко определить30 сами органы регулирования и контроля за обращением цифровых валют;

— определить круг и финансово-правовой статус субъектов обращения цифровых валют;

— определить статус самих операций по переводу цифровых валют (являются они платежными или иными услугами).

Литература

1. Голубитченко М.А. Особенности правового статуса цифровых финансовых активов / М.А. Голубитченко, Н.Б. Островская // Российский юридический журнал. 2022. N 1. С. 130 — 137.

2. Егорова М.А. Место криптовалюты в системе объектов гражданских прав / М.А. Егорова, О.В. Кожевина // Актуальные проблемы российского права. 2020. N 1. С. 81 — 91.

3. Кучеров И.И. Законные платежные средства: теоретико-правовое исследование: Монография / И.И. Кучеров. Москва: ИЗиСП, 2016. 391 с.

4. Кучеров И.И. К вопросу о методике расследования преступлений, совершенных с использованием криптовалюты / И.И. Кучеров // Российский следователь. 2018. N 12. С. 17 — 21.

5. Кучеров И.И. Криптовалюта: идеи правовой идентификации и легитимации альтернативных платежных средств: Монография / И.И. Кучеров. Москва: Центр ЮрИнфоР, 2018. 203 с.

6. Кучеров И.И. Отдельные вопросы финансово-правового регулирования цифровой экономики: цифровая валюта / И.И. Кучеров // Финансовое право. 2021. N 4. С. 3 — 8.

7. Рыбакова С.В. Правовая легитимация цифровой валюты (криптовалюты) в аспекте правообразующего условия трансформации правосубъектности кредитных организаций / С.В. Рыбакова // Финансовое право. 2022. N 2. С. 9 — 13.

8. Ситник А.А. Цифровые валюты: проблемы правового регулирования / А.А. Ситник // Актуальные проблемы российского права. 2020. N 11. С. 103 — 113.


1Письмо Минфина России от 8 декабря 2021 г. N 03-11-11/99619, письмо Минфина России от 2 декабря 2020 г. N 05-06-11/105854.

2Regulation of virtual assets (19.10.2021) // Официальный сайт ФАТФ. URL: https://www.fatf-gafi.org/.

3Updated Guidance for a Risk-Based Approach to Virtual Assets and Virtual Asset Service Providers (28.10.2021) // Официальный сайт ФАТФ. URL: https://www.fatf-gafi.org/.

4Рыбакова С.В. Правовая легитимация цифровой валюты (криптовалюты) в аспекте правообразующего условия трансформации правосубъектности кредитных организаций // Финансовое право. 2022. N 2. С. 9 — 13.

5Статья 14 Закона о цифровой валюте.

6Статья 1 Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

7Доклад Банка России для общественных консультаций "Криптовалюты: тренды, риски, меры" (20.01.2022) // Официальный сайт Банка России. URL: https://www.cbr.ru/press/event/?id=12623.

8All that glitters is not gold: The high cost of leaving cryptocurrencies unregulated — UNCTAD Policy Brief No. 100 (13.06.2022) // Официальный сайт ЮНКТАД. URL: https://unctad.org/.

9Кучеров И.И. Законные платежные средства: теоретико-правовое исследование: Монография. М.: ИЗиСП, 2016. С. 123.

10Егорова М.А., Кожевина О.В. Место криптовалюты в системе объектов гражданских прав // Актуальные проблемы российского права. 2020. N 1. С. 81 — 91.

11Тарасов Д., Попов А. От золота до биткойна. М., 2018. С. 44 — 45.

12Кучеров И.И. Отдельные вопросы финансово-правового регулирования цифровой экономики: цифровая валюта // Финансовое право. 2021. N 4. С. 3 — 8.

13Кучеров И.И. Криптовалюта: идеи правовой идентификации и легитимации альтернативных платежных средств: Монография. М., 2018. С. 128.

14Голубитченко М.А., Островская Н.Б. Особенности правового статуса цифровых финансовых активов // Российский юридический журнал. 2022. N 1. С. 130 — 137.

15FATF: Virtual Currencies Key Definitions and Potential AML/CFT Risks (июнь 2014) // Официальный сайт ФАТФ. URL: https://www.fatf-gafi.org/.

16Кучеров И.И. К вопросу о методике расследования преступлений, совершенных с использованием криптовалюты // Российский следователь. 2018. N 12. С. 17 — 21.

17Кучеров И.И. Криптовалюта: идеи правовой идентификации и легитимации альтернативных платежных средств: Монография. М., 2018. С. 191.

18Доклад Банка России для общественных консультаций "Криптовалюты: тренды, риски, меры" (20.01.2022) // Официальный сайт Банка России. URL: https://www.cbr.ru/press/event/?id=12623.

19Кучеров И.И. Криптовалюта: идеи правовой идентификации и легитимации альтернативных платежных средств: Монография. М., 2018. С. 192.

20Updated guidance for a risk-based approach virtual assets and virtual asset service providers (2021) // Официальный сайт ФАТФ. URL: https://www.fatf-gafi.org/.

21Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Markets in Crypto-assets, and amending Directive (EU) 2019/1937 (24.09.2020) // Официальный сайт публичных документов ЕС EUR-Lex. URL: https://eur-lex.europa.eu/.

22Application of FinCEN's Regulations to Persons Administering, Exchanging, or Using Virtual Currencies. (18.03.2013) // Официальный сайт Агентства по борьбе с финансовыми преступлениями США. URL: https://www.fincen.gov/.

23Infrastructure Investment and Jobs Act. Public Law No: 117-58 (15.11.2021) // Официальный сайт Конгресса США. URL: https://www.congress.gov/.

24Запрет криптовалют в Китае вводился различными документами в рамках ряда фаз. Среди последних документов: People's Bank of China, Circular on Further Preventing and Disposing of Speculative Risks in Virtual Currency Trading (15.09.2021) // Официальный сайт Народного банка Китая. URL: http://www.pbc.gov.cn/.

25Стоит отметить, что в рамках своего доклада Банк России использует термин "криптовалюты" (относя к ним как необеспеченные валюты, так и стейблкоины), хотя в российском законодательстве закреплено понятие "цифровые валюты". Учитывая используемую Банком России терминологию, говоря о докладе, автор применяет именно термин "криптовалюта".

26Концепция законодательного регулирования оборота цифровых валют (08.02.2022) // Сайт Правительства РФ. URL: http://government.ru/news/44519/.

27Кучеров И.И. Криптовалюта: идеи правовой идентификации и легитимации альтернативных платежных средств: Монография. М., 2018. С. 200.

28ЕС принял пятый пакет санкций против России в связи с военной агрессией против Украины (08.03.2022) // Пресс-релиз Совета Европы. URL: https://clck.ru/eozih.

29Кучеров И.И. Криптовалюта: идеи правовой идентификации и легитимации альтернативных платежных средств: Монография. М., 2018. С. 195.

30Ситник А.А. Цифровые валюты: проблемы правового регулирования // Актуальные проблемы российского права. 2020. N 11. С. 103 — 113.


Рекомендуется Вам: