О некоторых вопросах правового регулирования оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти

Автор: Шатров А.Е.

Оценка эффективности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, их руководителей, а также глав субъектов Российской Федерации является важнейшим направлением государственного управления в современном Российском государстве. Оценка эффективности оказывает стимулирующее воздействие на руководителей органов исполнительной власти, давая им необходимый ориентир в достижении поставленных целей и задач вышестоящими органами исполнительной власти и их руководителями. В целом оценка эффективности позволяет добиться более качественного государственного управления, направленного на достижение таких показателей, которые бы удовлетворяли население.

При этом, как отмечается экспертами, "в условиях смены принципа формирования корпуса высших должностных лиц субъектов РФ объективная оценка их деятельности приобретает дополнительную значимость. Доступность и объективность информации — существенная часть концепции открытого правительства и демократического управления в целом"[1].

В теории административного права уделяется внимание научным подходам к определению эффективности деятельности органов исполнительной власти[2], однако это носит эпизодический характер. Наибольшее число в этой области проводится представителями экономической науки.

Между тем имеет важное значение правовое закрепление методов и критериев оценки эффективности органов исполнительной власти и их руководителей.

В настоящее время можно констатировать, что в законодательстве Российской Федерации развиваются как минимум три основных направления по правовому закреплению критериев оценки эффективности органов исполнительной власти.

1. Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"[3] в Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"[4] была внесена новая статья, посвященная оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В ней было определено, что перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации (ч. 1 ст. 26.3.2), а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предоставляет Президенту Российской Федерации доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей, установленных в специальном нормативном правовом акте, которым также регламентируются порядок и срок предоставления указанных докладов (ч. 2 ст. 26.3.2).

При этом в качестве меры поощрения установлена возможность выделения за счет средств федерального бюджета грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению или поощрения достижения наилучших значений показателей (ч. 3 ст. 26.3.2).

Во исполнение положений Федерального закона был принят Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ"[5]. Им были утверждены перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (48 показателей).

При этом Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия предписывалось разработать перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе показателей эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, форму доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 года N 322 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"[6] были утверждены: 1) перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 2) методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 3) форма доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период.

На смену вышеназванному нормативному правовому акту был издан Указ Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года N 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"[7], который предусматривал уже 12 показателей (вместо 48) для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Этим же Указом предписывалось Правительству Российской Федерации разработать методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом перечень индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должен был иметь более общий характер и дополнительно использоваться при проведении оценки эффективности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Кроме этого, Правительство Российской Федерации должно было разработать порядок предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению или поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 года N 1142 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года N 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ"[8] соответственно были утверждены Правила предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению или поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, перечень индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2017 года N 548 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"[9] были введены новые критерии оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данным нормативным правовым актом, во-первых, был утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (24 показателя); во-вторых, установлена обязанность высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации ежегодно до 1 октября года, следующего за отчетным, представлять в Правительство Российской Федерации доклады о фактически достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их планируемых значениях на 4-летний период; в-третьих, Правительству Российской Федерации предписывалось утвердить методики расчета различных показателей для оценки эффективности, указанные в Приложении к Указу Президента Российской Федерации (до 1 июля 2018 года и до 1 декабря 2018 года), а также в 3-месячный срок утвердить: методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по повышению уровня социально-экономического развития; методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению высоких темпов наращивания экономического (налогового) потенциала территорий; правила представления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению или поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению высоких темпов наращивания экономического (налогового) потенциала территорий.

Некоторыми учеными высказываются обоснованные сомнения в целесообразности использования большого числа показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации[10].

Вместе с тем правовое регулирование в данной сфере позволило обеспечить решение таких важнейших задач:

1) наличие полной и достоверной информации о качестве государственного управления в субъектах Российской Федерации;

2) оценить результативность деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по решению задач, поставленных на федеральном уровне;

3) осуществлять необходимые преобразования в руководстве субъектов Российской Федерации путем смены неэффективных руководителей регионов;

4) обеспечить надлежащее взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти;

5) скорректировать деятельность органов исполнительной власти по улучшению социально-экономической ситуации в субъекте Российской Федерации;

6) осуществлять финансовую поддержку (за счет грантов) только тех регионов, которые имеют положительные и высокие результаты по выполнению показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

2. Указом Президента Российской Федерации от 10 сентября 2012 года N 1276 "Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности"[11] была обозначена новая сфера правового регулирования оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и их руководителей.

Данным нормативным правовым актом были утверждены:

— во-первых, перечень направлений для оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности;

— во-вторых, перечень направлений для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности.

Кроме этого, Правительству Российской Федерации было поручено совместно с АНО "Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов" и ведущими предпринимательскими объединениями разработать:

— перечень показателей для оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года), определив при этом федеральные органы исполнительной власти, на руководителей которых возлагается ответственность за достижение целевых значений таких показателей[12];

— перечень показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года)[13];

— методику определения целевых значений показателей для оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности[14];

— методику определения целевых значений показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности и проведения сравнительной рейтинговой оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации[15].

В настоящее время правовое регулирование в этой сфере осуществляется "единым" Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2017 года "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"[16]. При этом в новом Указе Президента Российской Федерации отсутствует перечень показателей для оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти.

На наш взгляд, исключение из сферы правового регулирования критериев для оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности является не совсем обоснованным. Задача по созданию федеральными органами исполнительной власти благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности является приоритетной для современного государственного управления. В этой области существует множество проблем, которые негативным образом влияют на рост и развитие экономики и предпринимательской активности.

3. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления"[17] выделено новое направление по установлению критериев и порядка оценки гражданами, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий, эффективности деятельности руководителей: территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений; органов местного самоуправления; унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, а также акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Тем самым Президентом Российской Федерации в одном из майских указов был заложен курс на закрепление в законодательстве Российской Федерации четких и понятных критериев оценки эффективности деятельности различных субъектов государственного и публичного управления со стороны населения.

При этом устанавливалось, что результаты указанной оценки должны применяться в качестве основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных полномочий.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 года N 1284 "Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей"[18] утверждены, во-первых, Правила оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также применения результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей; во-вторых, перечень государственных услуг, в отношении которых проводится оценка гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений).

Как отмечается О.Ю. Ереминой, "комплексный анализ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ показал, что общими критериями для государственных услуг являются точность и своевременность исполнения, затраты на их реализацию, наличие обоснованных жалоб. Все показатели доступности и качества предоставления государственных услуг можно разделить на две группы: количественные и качественные"[19].

Основным субъектом по сбору информации о качестве оказываемых государственных услуг стало Министерство экономического развития Российской Федерации. На него возложены функции оператора автоматизированной информационной системы "Информационно-аналитическая система мониторинга качества государственных услуг" (ИАС МКГУ). Ее основными функциями являются:

а) обобщение и анализ мнений граждан о качестве предоставления государственных услуг;

б) обеспечение возможности граждан оценить качество предоставления государственных услуг посредством опросного модуля ИАС МКГУ;

в) ежеквартальное формирование сводной оценки по каждому территориальному органу федерального органа исполнительной власти (его структурному подразделению) и направление указанных сводных оценок в соответствующие федеральные органы исполнительной власти и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (в части сводных оценок территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений), действующих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации)[20].

Еще одним важным нормативным актом стал Приказ Минэкономразвития России от 20 апреля 2015 года N 245 "Об утверждении Методических рекомендаций по организации работы федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов с отзывами граждан по оценке качества государственных услуг, размещенными в электронном виде на специализированном сайте ("Ваш контроль") в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"[21].

Кроме этого, Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации стало оператором автоматизированной информационной системы "Федеральный телефонный центр сбора мнений граждан о качестве государственных услуг".

Подводя итог анализу правового регулирования в этой сфере, следует констатировать, что создана необходимая правовая основа для реализации мероприятий, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 601.

Однако остается неохваченной другая не менее проблемная область, связанная с исполнением государственных функций по контролю и надзору[22]. Поэтому оценка населением эффективности исполнения федеральными и региональными органами исполнительной власти функции по контролю и надзору должна иметь не меньшее значение и подлежать соответствующему правовому регулированию.

Литература

1. Аврутин Ю.Е. Место института административного судопроизводства в правовой системе современной России в контексте обеспечения надлежащего государственного управления // Административное право и процесс. 2015. N 11. С. 4 — 15.

2. Барциц И.Н. Критерии эффективности государственного управления и глобальное управленческое пространство // Государство и право. 2009. N 3. С. 12 — 20.

3. Еремина О.Ю. Качество и доступность государственных услуг в социальной сфере как показатель эффективности деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2014. N 1. С. 67 — 77.

4. Мартынов А.В. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора как необходимое условие снижения давления на бизнес // Юрист. 2016. N 18. С. 22 — 27.

5. Противодействие коррупции: конституционно-правовые подходы: Коллективная монография / С.А. Авакьян, И.П. Кененова, А.С. Ковлер и др.; отв. ред. и рук. авт. кол. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2016. 512 с.

6. Южаков В.Н. Концепция Федерального закона об основах государственного управления в Российской Федерации / В.Н. Южаков, Э.В. Талапина, О.В. Александров, Ю.А. Тихомиров и др. // Государственное управление: в поисках результативности: Сборник научных статей / Отв. ред. О.А. Макарова. М.: Издательский дом "Дело"; РАНХиГС, 2016. 270 с.

Рекомендуется Вам: