Государственно-частное партнерство в сфере внешней трудовой миграции: проблемы и пути совершенствования

Авторы: Сальников В.П., Дроздов А.Г., Малышев Е.А.

Государственно-частное партнерство является одной из наиболее эффективных форм взаимодействия государства и бизнеса в достижении общих целей социально-экономического развития страны. В сфере регулирования международных трудовых потоков оно ориентировано преимущественно на привлечение и использование иностранных трудовых ресурсов в России, но не получило должного развития в сфере трудоустройства российских граждан за рубежом.

Правоотношения государственно-частного партнерства позволяют публичному партнеру использовать деятельность субъекта частного права в целях реализации государственных функций и предоставления государственных услуг¹.

Приоритеты государственной политики России в сфере внешней трудовой миграции должны исходить из того, что упорядоченные и должным образом управляемые международные трудовые потоки являются выгодными как для государства, так и для субъектов внешней трудовой миграции².

Привлечение государством частного партнера, участвующего в осуществлении полномочий по предоставлению ряда государственных услуг, является одной из форм повышения эффективности публичного управления в сфере внешней трудовой миграции. Создание миграционных центров, центров правовой поддержки, миграционных бирж, цифровых миграционных сервисов, организация обучения мигрантов востребованным профессиям, языковое обучение, проведение медицинского обследования и другое сервисное сопровождение трудящихся-мигрантов на базе государственно-частного партнерства позволяют добиться общественно значимого и полезного результата.

В научной литературе описано множество различных форм взаимодействия государства и структур частного предпринимательства, а проблемами государственно-частного партнерства в сфере миграции занимались представители различных общественных наук³.

Впервые законодательное закрепление понятия государственно-частного партнерства появилось в Законе Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах"⁴. Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ⁵ были сняты существующие ограничения и расширены возможные формы реализации проектов государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства. Однако среди объектов соглашения о государственно-частном партнерстве, закрепленных в ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ, отсутствуют объекты, предоставляющие услуги в сфере миграции населения.

На первом этапе реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года⁶ планировалось создание инфраструктуры для проживания трудовых мигрантов на основе государственно-частного партнерства, в этот же период (2012 — 2015 гг.) планировалось и создание центров содействия иммиграции в России, медицинского освидетельствования мигрантов, в том числе за рубежом. Распоряжение Правительства РФ от 21 августа 2012 г. N 1502-р⁷ не содержало мероприятий по осуществлению данных форм взаимодействия публичных и частных партнеров в сфере трудовой иммиграции.

В настоящее время имеет место реализация следующих форм государственно-частного партнерства в сфере внешней трудовой миграции.

1. Многофункциональные миграционные центры.

В январе 2010 г. в Санкт-Петербурге открыт Центр трудовой миграции⁸ в структуре Единого центра документов (многофункциональный комплекс), в котором федеральные и городские организации на независимой основе соседствуют с частными. В Центре реализован принцип доступности оказания государственных услуг в сфере трудовой иммиграции в Россию⁹.

В Республике Башкортостан действует многофункциональный миграционный центр — частная коммерческая организация, оказывающая услуги на основе договора с филиалом ФГУП "Паспортно-визовый сервис" МВД России в Республике Башкортостан (уполномоченная организация, участвующая в осуществлении полномочий по оформлению и выдаче патентов иностранным работникам)¹⁰. Субъектом, оказывающим необходимые медицинские услуги трудящимся-мигрантам, является ООО "ЦТМ-Медицина".

Достигнуто соглашение и с Государственным агентством по внешней трудовой миграции Республики Узбекистан о размещении представительства на территории данного центра¹¹.

2. Организованный набор.

Международная организация по миграции (МОМ) рекомендует адаптировать существующий механизм организованного набора рабочей силы к потребностям как трудящихся-мигрантов, так и работодателей и обеспечить его реализацию с помощью механизма государственно-частного партнерства.

Правительствам России, Узбекистана, Таджикистана и Кыргызстана, государственным и частным агентствам занятости, центрам профессиональной подготовки в государствах выезда, работодателям необходимо способствовать созданию условий для организации прохождения тестирования, сертификации трудящихся-мигрантов на соответствие заявленным профессионально-квалификационным требованиям в странах Центральной Азии.

Реализация мероприятий по подбору иностранных работников требуемой квалификации и направление их в субъекты РФ происходит непосредственно в стране проживания иностранных работников, ее осуществляют компетентные органы исполнительной власти государства постоянного проживания трудящегося-мигранта, центры информирования, центры содействия иммиграции и т.д.

Примером учреждения, осуществляющего мероприятия по организованному набору трудящихся-мигрантов, является Центр предвыездной подготовки трудовых мигрантов в Российскую Федерацию, который создан в г. Самарканде на условиях государственно-частного партнерства¹².

3. Миграционная биржа.

Одной из форм государственно-частного взаимодействия является создание миграционных бирж.

С 2002 по 2016 г. в России в рамках негосударственной поддержки трудящихся-мигрантов функционировала ОАО "Российская миграционная трудовая биржа"¹³. Ее основными задачами являлось обеспечение прав иностранных работников и согласование их интересов с интересами российских работодателей и органами государственной власти, осуществляющих административно-публичную деятельность в сфере трудовой иммиграции в Россию.

В Республике Дагестан осуществляет свою деятельность ООО "Международная миграционная биржа труда", оказывающая услуги работодателям и иностранным гражданам. Трудящемуся-мигранту предоставляется возможность оформления документов по системе "одного окна". Биржа взаимодействует с органами исполнительной власти, уполномоченными в сфере миграции и занятости населения¹⁴.

4. Частные агентства занятости.

Понятие "частное агентство занятости", его правовой статус и меры ответственности устанавливаются Конвенцией МОТ N 181 о частных агентствах занятости¹⁵.

Частные агентства занятости могут выступать альтернативой государственной системы посредничества на рынке труда мигрантов. Их деятельность осуществляется только на основании лицензии, за работой таких хозяйствующих субъектов устанавливается федеральный государственный контроль (надзор). Правовой статус негосударственного агентства в России определяется национальным законодательством.

В соответствии со ст. 18 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 (ред. от 19.11.2021) "О занятости населения в Российской Федерации"¹⁶ деятельность, связанная с трудоустройством граждан РФ за рубежом, осуществляется частными организациями (российские юридические лица) на основании лицензии, предоставляемой МВД России¹⁷. Трудоустройство за границей включает оказание услуг как гражданам РФ, так и российским морякам (гражданам РФ).

В России не создана система как государственных кадровых агентств, так и частных агентств занятости по трудоустройству российских граждан за границей.

По мнению Д.С. Белоусовой, посредническую деятельность по трудоустройству российских моряков должны осуществлять государственные службы занятости в составе Роструда¹⁸. С формированием международного рынка труда моряков перед государством должны стоять задачи упорядочения трудовой эмиграции и защиты прав российских граждан за рубежом. Полагаем, что такая деятельность может носить совместный характер на основе государственно-частного партнерства, не исключая возможности трудоустройства российских моряков хозяйствующими субъектами.

В соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 18.1 Закона "О занятости населения в Российской Федерации" деятельность по временному предоставлению труда работников (персонала) могут осуществлять частные агентства занятости, зарегистрированные на территории Российской Федерации и прошедшие аккредитацию в Роструде¹⁹.

В Санкт-Петербурге услуги в сфере трудовой иммиграции оказывает частное агентство занятости Consult Partner Group of Companies. В рамках сотрудничества с частными лицами и корпоративными клиентами оно предоставляет полное сопровождение по аутсортингу и аутстаффингу, лизингу сотрудников на взаимовыгодных условиях и др.²⁰

МОМ подготовлены рекомендации для России по совершенствованию механизма реализации организованного набора иностранной рабочей силы, предложено внести в миграционное законодательство институт лицензирования деятельности российских коммерческих организаций, осуществляющих деятельность по привлечению в российскую экономику иностранной рабочей силы. Считаем, что такую лицензию должен выдавать Роструд.

В сфере международных стандартов и норм Россия ратифицировала 74 конвенции МОТ, включая восемь основополагающих, но не ратифицировала Конвенцию МОТ N 181, и в настоящее время частные агентства занятости не отвечают ее требованиям. В этом случае такие агентства не могут рассматриваться как органы трудоустройства, выполняющие посреднические функции, согласно требованиям, установленным МОТ. Законодатель, не предоставил им право на осуществление деятельности по трудоустройству российских граждан за пределами Российской Федерации и привлечению в Российскую Федерацию иностранной рабочей силы.

В этой связи Л.В. Зайцева предлагает "изменить статус частной службы занятости, ограниченный сферой определения, предусмотренного ст. 18.1 Закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации", привести его в соответствие с конвенционными требованиями, отражающими мировой опыт функционирования подобных органов"²¹.

Для развития государственно-частного партнерства в сфере внешней трудовой миграции следует законодательно закрепить понятие "частное агентство занятости", определив его правовой статус и порядок взаимодействия с органами публичной власти.

5. Цифровые миграционные сервисы.

В условиях цифровой трансформации международная мобильность трудовых ресурсов становится областью общественных отношений, где активно применяются и развиваются проекты государственно-частного партнерства. В странах ЕАЭС с 1 июля 2021 г. действует унифицированная система поиска "Работа без границ". Цифровой сервис разрабатывается при участии Евразийского банка развития. Проект направлен на обеспечение взаимодействия рынков труда в рамках ЕАЭС, расширение функционала национальных информационных систем.

Минцифры России совместно с МВД России с 2020 г. проводится работа по созданию цифрового профиля иностранного гражданина²². Кроме того, создаются три электронных реестра:

1) работодателей;

2) иностранных работников;

3) недобросовестных работодателей.

Между тем до сих пор не обсуждается вопрос о создании реестра граждан РФ, осуществляющих трудовую деятельность за границей. Настала решительная необходимость создания полноценного межведомственного реестра данных в сфере внешней трудовой миграции, единой цифровой платформы, содержащей информацию о выездных и въездных трудовых потоках, что позволит иметь достоверную миграционную статистику, планировать развитие национального рынка труда и всего народно-хозяйственного комплекса.

Необходимость создания эффективной организационно-правовой основы и совершенствования механизма реализации различных форм государственно-частного партнерства в целях урегулирования выездных и въездных трудовых потоков внешней трудовой миграции вполне очевидна.

Для упорядочения процессов внешней трудовой миграции следует выработать современную концепцию взаимодействия публичных органов и негосударственных структур, использовать такие формы государственно-частного партнерства, как многофункциональные миграционные центры, организованный набор, миграционные биржи, частные агентства занятости, цифровые миграционные сервисы и иные формы.

В этом случае требуется расширить перечень объектов соглашения о государственно-частном партнерстве, установленных в ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", закрепив в пункте 23 объекты, предоставляющие услуги в сфере миграции населения.

Авторы полагают, что это позволит повысить эффективность публичного управления и качество предоставляемых государственных услуг в сфере внешней трудовой миграции.

Литература

1. Абатуров А.И. Ресоциализация и постпенитенциарный контроль осужденных-мигрантов как один из аспектов миграционной безопасности России / А.И. Абатуров, Е.А. Брылева, В.П. Сальников // Миграционное право. 2019. N 3. С. 34 — 38.

2. Артамонов О.В. Единый рынок труда в рамках Евразийского экономического союза. Тезисы выступления на Третьем Санкт-Петербургском Международном форуме труда (28 февраля — 1 марта 2019 г.) / О.В. Артамонов // Мир политики и социологии. 2019. N 5. С. 100 — 102.

3. Белоусова Д.С. Лицензирование деятельности, связанной с оказанием услуг по трудоустройству моряков за пределами территории Российской Федерации / Д.С. Белоусова // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2016. N 3 (53). С. 123 — 129.

4. Государственный контроль за миграционными процессами: учебное пособие / С.А. Акимова, С.Н. Байжуминов, Н.Г. Максименко [и др.]; под общей редакцией В.П. Сальникова. Санкт-Петербург: Университет, 2012. 143 с.

5. Дзьоник Д.В. Контроль за миграцией: проблемы и решения: монография / Д.В. Дзьоник; под общей редакцией В.П. Сальникова. Санкт-Петербург: Университет, 2016. 198 с.

6. Зайцева Л.В. Развитие посредничества в сфере трудоустройства в России / Л.В. Зайцева // Российский юридический журнал. 2016. N 4. С. 181 — 192.

7. Золотарев Л.Л. Нелегальная миграция в современной России: некоторые актуальные проблемы / Л.Л. Золотарев // Правовое поле современной экономики. 2013. N 10. С. 64 — 68.

8. Зуева А.С. Современная российская государственность в условиях реформирования миграционной политики / А.С. Зуева, А.Г. Хабибулин // Юридическая наука: история и современность. 2016. N 5. С. 31 — 36.

9. Исмагилов Р.Ф. Иностранная миграция в Россию как элемент гибридной войны / Р.Ф. Исмагилов, Н.Д. Литвинов, М.В. Сальников // Миграционное право. 2022. N 3. С. 7 — 16.

10. Казарян К.В. Государственно-частное партнерство в сфере трудовой миграции: теоретико-правовой и практический анализ / К.В. Казарян // Ученые записки Орловского государственного университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2015. N 2 (65). С. 211 — 214.

11. Козырева Л.Д. Частно-государственное партнерство в сфере миграционной политики / Л.Д. Козырева // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. N 1. С. 136 — 144.

12. Курдюмов Н.В. Частно-государственное партнерство в сфере организованной трудовой миграции / Н.В. Курдюмов // Миграционное право. 2019. N 2. С. 32 — 36.

13. Лосев В.В. Понятие государственно-частного партнерства и отграничение его от смежных явлений / В.В. Лосев // Юрист. 2016. N 13. С. 14 — 18.

14. Никитенко Е.Г. Приоритетные направления государственной политики в сфере управления кризисно-конфликтными ситуациями, обусловленными миграционными процессами / Е.Г. Никитенко, И.М. Синицын // Юридическая наука: история и современность. 2012. N 10. С. 36 — 44.

15. Правовое регулирование социально-трудовых отношений с иностранными гражданами: междисциплинарный подход: монография / И.В. Войтковская, А.В. Гребенщиков, Е.Н. Доброхотова [и др.]; под общей редакцией Е.Б. Хохлова, Е.В. Сыченко. Москва: Юстицинформ, 2019. 320 с.

16. Сальников В.П. Критерии "правильной миграционной политики": отечественный и зарубежный опыт / В.П. Сальников, Е.А. Брылева // Миграционное право. 2018. N 3. С. 25 — 28.

17. Сальников В.П. Правовое регулирование миграционных процессов в России / В.П. Сальников, В.А. Силантьева // Миграционное право. 2017. N 3. С. 13 — 17.

18. Степанов А.М. Транснациональные практики и проблема интеграции трудовых мигрантов из республик Средней Азии в России / А.М. Степанов // Мир политики и социологии. 2019. N 5. С. 106 — 112.

19. Тишина Ю. Мигранты выйдут на платформу / Ю. Тишина // Коммерсантъ. 2020. 21 августа.

---

1Лосев В.В. Понятие государственно-частного партнерства и отграничение его от смежных явлений // Юрист. 2016. N 13. С. 16.

2Государственный контроль за миграционными процессами: учеб. пособие / С.А. Акимова, С.Н. Байжуминов, Н.Г. Максименко, Н.А. Нигметов, Т.А. Прудникова; под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Фонд "Университет", 2012. 143 с.; Дзьоник Д.В. Контроль за миграцией: проблемы и решения: монография / под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Фонд "Университет", 2016. 198 с.; Степанов А.М. Транснациональные практики и проблема интеграции трудовых мигрантов из республик Средней Азии в России // Мир политики и социологии. 2019. N 5. С. 106 — 112; Сальников В.П., Силантьева В.А. Правовое регулирование миграционных процессов в России // Миграционное право. 2017. N 3. С. 13 — 17; Сальников В.П., Брылева Е.А. Критерии "правильной миграционной политики": отечественный и зарубежный опыт // Миграционное право. 2018. N 3. С. 25 — 28; Исмагилов Р.Ф., Литвинов Н.Д., Сальников М.В. Иностранная миграция в Россию как элемент гибридной войны // Миграционное право. 2022. N 3. С. 7 — 16; Абатуров А.И., Брылева Е.А., Сальников В.П. Ресоциализация и постпенитенциарный контроль осужденных-мигрантов как один из аспектов миграционной безопасности России // Миграционное право. 2019. N 3. С. 34 — 38; Никитенко Е.Г., Синицын И.М. Приоритетные направления государственной политики в сфере управления кризисно-конфликтными ситуациями, обусловленными миграционными процессами // Юридическая наука: история и современность. 2012. N 10. С. 36 — 44; Зуева А.С., Хабибулин А.Г. Современная российская государственность в условиях реформирования миграционной политики // Юридическая наука: история и современность. 2016. N 5. С. 31 — 36; Золотарев Л.Л. Нелегальная миграция в современной России: некоторые актуальные проблемы // Правовое поле современной экономики. 2013. N 10. С. 64 — 68; Артамонов О.В. Единый рынок труда в рамках Евразийского экономического союза. Тезисы выступления на Третьем Санкт-Петербургском Международном форуме труда (28 февраля — 1 марта 2019 г.) // Мир политики и социологии. 2019. N 5. С. 100 — 102.

3Казарян К.В. Государственно-частное партнерство в сфере трудовой миграции: теоретико-правовой и практический анализ // Ученые записки Орловского государственного университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2015. N 2 (65). С. 211 — 214; Козырева Л.Д. Частно-государственное партнерство в сфере миграционной политики // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. N 1. С. 136 — 144; Курдюмов Н.В. Частно-государственное партнерство в сфере организованной трудовой миграции // Миграционное право. 2019. N 2. С. 32 — 36.

4Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. N 627-100 (ред. от 26.10.2021) "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" // Санкт-Петербургские ведомости. 2006. 28 декабря.

5Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ (ред. от 11.06.2022) "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. I). Ст. 4350.

6Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года (утв. Президентом РФ от 13 июня 2012 г.) // СПС "Гарант".

7Распоряжение Правительства РФ от 21 августа 2012 г. N 1502-р "Об утверждении плана мероприятий по реализации в 2012 — 2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года" // СЗ РФ. 2012. N 35. Ст. 4858.

8Российская миграция. 2010. N 4 — 5 (43 — 44).

9Единый центр документов. URL: https://www.7771000.ru/ (дата обращения: 14.09.2022).

10Постановление Правительства Республики Башкортостан от 31 августа 2019 г. N 536 "Об определении уполномоченной организации, участвующей в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых решений Правительства Республики Башкортостан" // Ведомости Государственного Собрания — Курултая, Главы и Правительства Республики Башкортостан. 2019. N 30 (648). Ст. 1548.

11Многофункциональный миграционный центр. URL: https://mmc02.ru/o-tsentre/ (дата обращения: 14.09.2022).

12Правовое регулирование социально-трудовых отношений с иностранными гражданами: междисциплинарный подход: монография / И.В. Войтковская, А.В. Гребенщиков, Е.Н. Доброхотова и др.; под общ. ред. Е.Б. Хохлова, Е.В. Сыченко. М.: Юстицинформ, 2019. С. 229.

13Законодательное обеспечение миграционной политики Российской Федерации. URL: http://iam.duma.gov.ru/node/8/4595/16129 (дата обращения: 19.09.2022).

14ООО "Международная миграционная биржа труда". URL: https://labourmigration.ru (дата обращения: 19.09.2022).

15Конвенция N 181 Международной организации труда "О частных агентствах занятости" (заключена в г. Женеве 19.06.1997) // СПС "Гарант".

16СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915.

17Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2021 г. N 2535 (ред. от 09.03.2022) "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с оказанием услуг по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2022. N 1 (ч. IV). Ст. 229.

18Белоусова Д.С. Лицензирование деятельности, связанной с оказанием услуг по трудоустройству моряков за пределами территории Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2016. N 3. С. 128.

19Постановление Правительства РФ от 22 сентября 2018 г. N 1129 (ред. от 10.07.2020) "Об утверждении Правил аккредитации частных агентств занятости на право осуществления деятельности по предоставлению труда работников (персонала) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2018. N 40. Ст. 6133.

20Частное агентство занятости "Consult Partner Group of Companies". URL: https://immigrationservice24.ru (дата обращения: 19.09.2022).

21Зайцева Л.В. Развитие посредничества в сфере трудоустройства в России // Российский юридический журнал. 2016. N 4. С. 190.

22Тишина Ю. Мигранты выйдут на платформу // Коммерсантъ. 21.08.2020. URL: https://www.kommersant.ru/doc/4459973 (дата обращения: 27.09.2022).

Рекомендуется Вам: