Некоторые проблемы исчисления сроков в праве

Автор: Носов С.И.

Вопросы сроков в праве, порядка их исчисления применительно к различным сферам юридической деятельности, различным отраслям права являются достаточно разработанными в юридической науке и получили надлежащее закрепление в законодательстве.

Так, институт срока получил обстоятельное закрепление в нормах многих федеральных конституционных и федеральных законов, включая прежде всего отраслевые кодексы (Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ и другие), процессуальные кодексы, определяющие различные виды судопроизводства (ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ, УПК РФ, КоАП РФ), подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов государственной власти), решения высших судебных инстанций (Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ).

В юридической литературе указанной проблематике также уделено большое внимание. К числу авторов, уделявших внимание в своих научных трудах проблеме сроков в различных отраслях права, следует отнести С.Н. Братуся, В.П. Грибанова, М.А. Гурвича, В.В. Витрянского, О.С. Иоффе, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова и многих других.

Вместе с тем на практике возникают проблемы, связанные с исчислением сроков, указанных в некоторых федеральных законах. Проблемы возникают, в частности, с необходимостью правильного исчисления срока рассмотрения обращения граждан в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации".

В чем суть проблемы? Проблема состоит в том, что на практике не сложилось единого понимания начала течения срока рассмотрения обращения, установленного этим Федеральным законом. Согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения[1]. В вопросе о том, каким образом должен исчисляться указанный срок, среди правоведов нет единства мнений, о чем свидетельствует в том числе наличие большого числа судебных решений.

Так, многие юристы полагают, что в данном случае следует руководствоваться правилами исчисления сроков, установленными отраслевыми законами. Обоснованием тому является, по их мнению, ст. 3 Федерального закона, согласно которой "правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами"[2]. Из этого формулируется вывод о возможности применения к правоотношениям, возникающим при рассмотрении письменных обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления, норм гражданского и иных отраслей права, в частности положений Гражданского кодекса РФ, процессуальных кодексов (ГПК РФ, АПК РФ). Речь идет о положениях Гражданского кодекса РФ, согласно которым установленный законом, иными правовыми актами, сделкой или назначаемый судом срок определяется календарной датой или истечением периода времени, который исчисляется годами, месяцами, неделями, днями или часами (ч. 1 ст. 190 ГК РФ). Течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало (ст. 191 ГК РФ). Если последний день срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день (ст. 193 ГК РФ)[3].

Аналогичные нормы установлены в других федеральных законах: Арбитражном процессуальном кодексе РФ (ч. 4 ст. 113, ч. 4 ст. 114), Гражданском процессуальном кодексе РФ (ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108), Уголовно-процессуальном кодексе РФ (ч. 1 ст. 128), Кодексе административного судопроизводства РФ (ч. 3 ст. 92, ч. ч. 2, 4, 5 ст. 93), Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 4.8).

Соответствующие разъяснения арбитражным судам о порядке применения положений Арбитражного процессуального кодекса РФ (ст. ст. 113, 114) также содержатся в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2013 г. N 99 "О процессуальных сроках".

Исходя из вышеуказанных законодательных и правоприменительных положений формулируется вывод о том, что указанный в ч. 1 ст. 12 Закона день регистрации письменного обращения является календарной датой (событием), которой определено начало срока, но не датой (!), когда начинается его течение. По мнению сторонников указанной позиции, вышеназванные нормы гражданского и процессуального права являются достаточным правовым основанием для вывода о том, что течение тридцатидневного срока, установленного законом для направления мотивированного ответа заявителю, начинает исчисляться на следующий день после дня регистрации письменного обращения.

В подтверждение высказанной позиции по вопросу исчисления срока рассмотрения обращения граждан применительно к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации" приводятся многочисленные примеры сложившейся судебной практики арбитражных судов и судов общей юрисдикции. К их числу могут быть отнесены решение Суздальского районного суда Владимирской области от 24 февраля 2012 г. по делу N 12-20/2012, решение Вилегодского районного суда Архангельской области от 17 мая 2012 г. по делу N 12-33/2012, Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 29 августа 2013 г. по делу N 33-5235/2013, Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 9 апреля 2015 г. по делу N А35-2391/2014, Постановление Кировского областного суда от 10 февраля 2016 г. по делу N 4А-23/2016.

Так, согласно решению Суздальского районного суда Владимирской области от 24 февраля 2012 г. по делу N 12-20/2012 в соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. "Поскольку в соответствии с положениями ч. 1 ст. 4.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях течение срока, определенного периодом, начинается на следующий день после наступления календарной даты или наступления события, которым определено начало срока, исчисление срока в рассматриваемом случае надлежит исчислять со следующего дня после регистрации обращения"[4].

Характерным отражением позиции судов по данному вопросу является Постановление Кировского областного суда от 10 февраля 2016 г. по делу N 4А-23/2016, вынесенное по протесту первого заместителя прокурора Кировской области, в котором ставился вопрос об отмене принятых судебных решений в связи с тем, что выводы суда об исчислении тридцатидневного срока рассмотрения обращения со следующего дня после регистрации письменного обращения гражданина являются ошибочными, поскольку начало течения срока разрешения письменного обращения гражданина определено в специальном законодательстве — ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации". Кировский областной суд не нашел оснований для удовлетворения протеста. В обоснование принятого решения суд сослался на ч. 3 ст. 107 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой течение процессуального срока, исчисляемого годами, месяцами или днями, начинается на следующий день после даты или наступления события, которыми определено его начало. Отмечается, что аналогичные положения исчисления сроков закреплены в уголовно-процессуальном законодательстве Российской Федерации (ч. 1 ст. 356 УПК РФ). В итоге судом был сформулирован следующий вывод: "…исходя из системного толкования вышеприведенных норм права, течение тридцатидневного срока, установленного Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации" для направления мотивированного ответа заявителю, начинает исчисляться со следующего дня после регистрации письменного обращения гражданина" [5]

На аналогичный порядок исчисления предусмотренного указанным Федеральным законом срока рассмотрения обращений ориентирует суды Свердловской области президиум Свердловского областного суда[6].

Приведенные аргументы и сложившаяся судебная практика, казалось бы, не дают оснований для сомнений в части правильности определения порядка исчисления срока рассмотрения обращения граждан применительно к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации".

Вместе с тем при всей внешней убедительности приводимых доводов возникают вопросы как об отраслевой принадлежности отношений, регулируемых этим Федеральным законом, так и, и это основной вопрос, о необходимости использования применительно к данному случаю правил исчисления срока, установленных гражданским и процессуальным законодательством. Представляется, что ответ на первый вопрос дает Конституция Российской Федерации, ст. 33 которой закрепляет право граждан Российской Федерации на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

Как неоднократно отмечалось Конституционным Судом Российской Федерации, законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, образует Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации", который определяет права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан[7]. Таким образом, речь в данном случае идет о конституционно-правовых отношениях. Закрепляя принцип свободной и добровольной реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение, названный Федеральный закон содержит требования, направленные на охрану общественных отношений в сфере рассмотрения обращений граждан. Положения Федерального закона имеют своим предназначением обеспечение объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения обращений органами публичной власти и их должностными лицами[8].

Частью 1 ст. 3 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ предусмотрено, что правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами. Указанные положения явились основанием для вывода о том, что при решении не урегулированных в Федеральном законе вопросов должен быть применен системный подход с применением норм гражданского и других отраслей права. На практике это привело к тому, что, как было показано выше, некоторые правоприменители (государственные органы, должностные лица, органы местного самоуправления), а также судебные органы в своих решениях исходят из того, что нормы гражданского и процессуального права являются достаточным правовым основанием для вывода о том, что течение тридцатидневного срока, установленного законом для направления мотивированного ответа заявителю, начинает исчисляться на следующий день после дня регистрации письменного обращения.

Возникает вопрос: насколько указанная позиция имеет под собой достаточные теоретические и практические обоснования?

Анализ соответствующих положений Гражданского (ч. 1 ст. 190, ст. 191) и процессуальных кодексов (ч. 4 ст. 113, ч. 4 ст. 114 Арбитражного процессуального кодекса РФ, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108 Гражданского процессуального кодекса РФ, ч. 1 ст. 128 Уголовно-процессуального кодекса РФ, ч. 3 ст. 92, ч. ч. 2, 4, 5 ст. 93 Кодекса административного судопроизводства РФ, ст. 4.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) показывает очевидную направленность указанных норм, касающихся установления сроков, прежде всего — на обеспечение прав участников процесса.

Применение же положений Гражданского и процессуальных кодексов к порядку исчисления сроков рассмотрения обращений, предусмотренному ч. 1 ст. 12 Федерального закона, т.е. применительно к конституционным правоотношениям, на практике приводит к прямо противоположным результатам, а именно — к нарушению права граждан на своевременное рассмотрение обращений органами публичной власти. Срок рассмотрения обращений при этом увеличивается с 30 дней до 31 дня.

Различная отраслевая принадлежность правоотношений предполагает особенности обеспечения прав их участников. Так, если в гражданском законодательстве положения, касающиеся "начала течения срока со следующего дня", направлены прежде всего на обеспечение прав участников процесса, то в отношении конституционного права граждан на обращение применение указанного принципа начала течения срока со следующего дня после регистрации обращения, очевидно, приведет к ущемлению прав заявителя на своевременное рассмотрение обращения. Между тем характер и правовая природа права гражданина на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления предполагают его направленность на своевременное рассмотрение обращения и никаких дополнительных интерпретаций в части срока рассмотрения письменных обращений не требуют.

Диспозиция ч. 1 ст. 12 Федерального закона в части начала течения срока рассмотрения обращения: "в течение тридцати дней со дня регистрации письменного обращения", как представляется, изложена достаточно четко и не содержит неопределенностей, требующих дополнительного истолкования, и применение в данном случае положений Гражданского кодекса РФ, равно как и положений других федеральных законов, касающихся начала течения сроков, представляется неуместным и необоснованным.

При рассмотрении данной проблемы необходимо также учитывать следующее. Отраслевая принадлежность правоотношений, возникающих в связи с обращением граждан в государственные органы и органы местного самоуправления, как уже отмечалось выше, сомнений не вызывает — речь идет о конституционных правоотношениях. При этом следует иметь в виду то, что институт срока в конституционном праве Российской Федерации получил обстоятельную регламентацию. В конституционном праве имеется целая группа норм, касающаяся сроков, которые классифицируются по различным критериям. Так, в зависимости от сферы правового регулирования выделяют: а) сроки, закрепленные в нормах, относящихся к институту конституционных основ правового положения человека и гражданина (например, 48-часовой срок досудебного задержания); б) сроки в избирательном и референдумном праве; в) сроки, установленные в различных конституционно-правовых институтах: институте президентства, парламентском праве и законодательном процессе, организации и деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; конституционно-правовых основах организации судебной власти, конституционно-правовых основах местного самоуправления.

Конституционно-правовые сроки классифицируются на различные виды также по источнику установления, по способу исчисления и по другим основаниям.

В частности, по способу исчисления конституционно-правовые сроки подразделяются на: а) сроки, продолжительность которых исчисляется часами (например, в случае временной передачи полномочий Президента Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации); б) сроки, исчисляемые сутками (днями) (например, сроки избирательных и референдумных компаний); сроки, исчисляемые месяцами и годами (сроки полномочий государственных органов); г) процессуальные сроки-моменты, не требующие исчисления[9].

При этом, как отмечается в юридической литературе, по общему правилу конституционные сроки не могут быть продлены. Одним из редких исключений из этого правила в части продления конституционно-правового срока является возможность продления срока, установленная в ст. 12 рассматриваемого Федерального закона — "в исключительных случаях, а также в случае запроса, предусмотренного Федеральным законом"[10].

В текстах законодательных актов по-разному определяются моменты начала течения срока, законодателем используются при этом различные терминологические и смысловые конструкции. Так, согласно ст. 6 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Вместе с тем согласно ст. 12 этот Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования[11]. При этом у правоприменителей не возникает сомнений в том, что речь в данном случае идет именно о дне опубликования, а не следующем (за днем опубликования) дне.

Изложенное выше свидетельствует о том, что конституционно-правовые вопросы, связанные с установлением сроков, в частности применительно к ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ, получили достаточную степень регламентации и необходимость использования норм Гражданского кодекса Российской Федерации и других федеральных законов (процессуальных кодексов) отсутствует.

По этой причине ссылки правоприменителей и судов в обоснование принимаемых решений на гражданское и процессуальное законодательство не являются обоснованными.

В условиях сложившейся правоприменительной и судебной практики представляется, что окончательную точку в этом вопросе мог бы поставить Конституционный Суд Российской Федерации.

Литература

1. Карташов А.А. Конституционно-правовые сроки: понятие, сущность, классификация / А.А. Карташов // ФПА. 01.11.2011. URL: http:fpa.su/biblioteka/izdaniya/problem-realizatsii-konstitutsionnogo-zakonodatels/konstitutsionno-pravovye-sroki-ponyatie-suschnost-klassifikatsiya-a-a-kartashov/ (дата обращения: 10.01.2018).

2. Карташов А.А. Сроки в конституционном праве Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / А.А. Карташов. М., 2008. 24 с.

Рекомендуется Вам: