Аттестация работников: дефекты дифференцированного подхода

Аттестация работников как явление сферы труда имеет весьма слабо очерченные контуры. Отсутствие нормативного определения и единых стандартов проведения аттестации работников влечет проблемы узкого понимания ее сущности и предназначения. Анализ и сопоставление нормативных правовых актов, в том числе определяющих порядок проведения аттестации отдельных категорий работников, наглядно демонстрируют дефекты дифференцированного подхода и свидетельствуют о необходимости совершенствования правовых решений.

Автор: Парамонова С.В.

Аттестация работников — один из способов оценки персонала, для правового регулирования которого применен дифференцированный подход. Под дифференцированным подходом в данном случае подразумевается совокупность разнообразных правовых решений общего и частного плана по вопросам аттестации в сфере труда. Дифференцированный подход обуславливает необходимость рассмотрения аттестации работников как процесса определения возможности лица занимать ту или иную должность и (или) выполнять ту или иную работу, а также определения уровня его профессионального мастерства.

В сфере труда можно выделить аттестацию, предшествующую занятию должности (аттестация кандидата на должность), аттестацию для установления квалификационной категории (аттестация по уровню профессионального мастерства), аттестацию на соответствие должности (выполняемой работе) (аттестация работника по занимаемой должности (выполняемой работе)) и аттестацию как условие допуска к выполнению определенной работы (аттестация на право выполнения работы). Все обозначенные случаи аттестации предполагают в том или ином виде оценку квалификации, но не только и не столько и, по сути, подпадают под общее понятие "аттестация работников".

Вопросы аттестации, предшествующей занятию должности (аттестации кандидата на должность), не нашли своего отражения в Трудовом кодексе Российской Федерации (далее — ТК РФ). По смыслу ст. 16 ТК РФ сама по себе аттестация не является основанием возникновения трудовых отношений. Такая аттестация — явление нераспространенное, она регулируется специальными нормативными правовыми актами и является частью основной процедуры, например избрания или назначения на должность. Так, в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"¹ аттестация проводится в отношении кандидатов на должности руководителей государственных и муниципальных образовательных организаций.

В большинстве случаев на момент аттестации кандидат на должность состоит с образовательной организацией в трудовых отношениях. При этом по окончании всей процедуры, после избрания или назначения, он не переводится на другую работу, а с ним, как правило, заключается новый трудовой договор. Порядок и сроки аттестации кандидатов и уже руководителей государственных и муниципальных образовательных организаций устанавливаются учредителями этих образовательных организаций. Это обстоятельство неизбежно ведет к различиям не только в процедуре аттестации, но даже в определении цели аттестации.

В частности, в образовательных организациях, подведомственных Министерству науки и высшего образования Российской Федерации (далее — Минобрнауки России), аттестация кандидата на должность руководителя проводится в целях оценки его знаний и квалификации². Только знания оцениваются у кандидатов на соответствующие должности в Министерстве здравоохранения Российской Федерации³, просто всестороннее и объективно изучаются кандидаты в Министерстве юстиции Российской Федерации⁴. В Министерстве спорта Российской Федерации определяется соответствие уровня квалификации кандидатов требованиям, которые содержатся в соответствующих разделах квалификационного справочника⁵, а в Федеральном агентстве морского и речного транспорта проверяется соответствие кандидатов не только квалификационным требованиям, указанным в квалификационных справочниках, но профессиональным стандартам⁶.

Проведение аттестации кандидатов при отборе персонала на локальном уровне не предусмотрено действующим законодательством. По общему правилу кандидаты на трудоустройство оцениваются работодателем в ходе собеседования, в форме которого, кстати, и проводится в настоящее время аттестация кандидатов на должность руководителя образовательной организации. Следует отметить, что в общих положениях разделов квалификационного справочника такая аттестация рассматривается как возможность назначения на соответствующие должности лиц, не имеющих специальной подготовки и стажа работы (в ведомственных актах об аттестации эта мысль воспроизводится практически дословно)⁷. При этом мало кто обращает внимание на важную оговорку в справочнике о том, что лица эти должны качественно и в полном объеме выполнять (!) возложенные на них должностные обязанности. Думается, что оценить это можно только тогда, когда лицо, проходящее аттестацию, работает у данного работодателя.

Аттестация для установления квалификационной категории работнику предусмотрена по отдельным видам профессиональной деятельности, например для педагогических работников. В ТК РФ она также не обозначена. В соответствии с Порядком проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, утвержденным Приказом Минобрнауки России от 7 апреля 2014 г. N 276⁸, для данных работников предусмотрено два вида аттестации: аттестация на соответствие занимаемой должности и аттестация в целях установления квалификационной категории, которая проводится исключительно по желанию работника. По результатам последней педагогическим работникам устанавливается первая или высшая квалификационная категория.

В зависимости от подчиненности образовательной организации аттестация в целях установления квалификационной категории проводится аттестационной комиссией, созданной федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Смысл установления квалификационных категорий заключается в оценке профессионального мастерства работника, а не в оценке его профессиональной деятельности по конкретно занимаемой должности. Квалификационные категории устанавливаются лицам, занимающим соответствующие должности, но при этом они сохраняются до окончания срока их действия даже при прекращении трудовых отношений.

Аттестация на соответствие должности (выполняемой работе) проводится работодателем и традиционно так и называется на практике и в научной литературе — аттестация работников. Не без участия законодателя на практике процедура расцениваться больше как один из инструментов избавления от неугодных работников или как формальность, нежели реально действенный и систематически применяемый механизм оценки персонала в процессе труда. О возможности применения такого механизма оценки указано в ст. 81 ТК РФ, где почему-то законодатель посчитал уместным оговорить, как определяется порядок проведения аттестации.

Согласно ст. 81 ТК РФ порядок проведения аттестации устанавливается трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников. Примечательно, что акты в статье перечислены через запятую, здесь она заменяет союз "и". Представляется, что это предполагает последовательное многоуровневое регулирование, где каждый следующий уровень гармонично сочетается с предыдущим. На самом деле регулирование носит фрагментарный и бессистемный характер. В ТК РФ, в частности, говорится только про аттестацию научных работников и педагогических работников, относящихся к профессорско-преподавательскому составу.

Не лучшим образом дело обстоит с правовым регулированием аттестации других категорий работников, где в ряде случаев присутствует регулирование на уровне отдельного федерального закона и на уровне специального подзаконного акта. В тех случаях, когда в отношении работников одного работодателя действуют несколько специальных нормативных правовых актов, перед ним встает задача унифицировать процедуру, насколько возможно, не создавая рисков необоснованной дифференциации. Иногда различия в нормативных положениях принципиальны и существенны, нивелировать их на локальном уровне практически невозможно.

В качестве наглядного примера можно рассмотреть образовательную организацию высшего образования, где, помимо, разумеется, руководителя, можно выделить такие категории работников, как научные работники, педагогические работники, работники библиотеки. Для сопоставления предлагается взять ранее указанные по тексту акты, а также проанализировать следующие: Положение о порядке проведения аттестации работников, занимающих должности педагогических работников, относящихся к профессорско-преподавательскому составу, утвержденное Приказом Минобрнауки России от 30 марта 2015 г. N 293⁹; Порядок проведения аттестации работников, занимающих должности научных работников, утвержденный Приказом Минобрнауки России от 27 мая 2015 г. N 538¹⁰; Порядок проведения периодической аттестации работников библиотек, утвержденный Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 24 июня 2016 г. N 1435¹¹.

Аттестация педагогических работников, профессорско-преподавательского состава и работников библиотеки проводится один раз в пять лет. Сроки проведения аттестации научных работников определяются локальным нормативным актом организации, но при этом аттестация должна проводиться не чаще одного раза в два года и не реже одного раза в пять лет. Несколько иным способом, но нижняя граница срока аттестации имеется и у других указанных категорий работников, она обозначена в пределах от одного до двух лет.

Научные работники и профессорско-преподавательский состав, с которыми заключены трудовые договоры на определенный срок, аттестации не подлежат. От аттестации освобождены педагогические работники, имеющие квалификационную категорию. Для руководителя образовательной организации предусмотрен вариант заявительной аттестации, периодичность же аттестации как таковая не установлена, она должна проводиться не менее одного раза в период срока действия трудового договора.

Не обсуждая обоснованность выделенных различий, в какой-то мере это, безусловно, оправдано, и нюансы соблюдения требований юридической техники, имеет смысл заметить, что из этих различий достаточно не сложно вывести общее правило, которое нашло бы свое место, впрочем, как и многие другие общие правила, в ТК РФ. Так, претендуют на систему общих гарантий правила, определяющие круг работников, которые не подлежат аттестации, на что в литературе указывалось неоднократно¹². В анализируемых актах круг таких работников определен практически одинаково, но есть и заслуживающие внимания моменты.

Так, аттестацию в целях подтверждения соответствия занимаемой должности не проходят педагогические работники, отсутствовавшие на рабочем месте более четырех месяцев подряд в связи с заболеванием. Данное правило после некоторой корректировки было бы справедливо не только для работников образования, в частности, имеющих право на длительный отпуск. Правило о сдвиге сроков аттестации в связи с повышением квалификации или профессиональной переподготовкой, применяемое для работников библиотек, вполне допустимо трансформировать в правило, учитывающее факт прохождения независимой оценки квалификации.

Хотя и имеют в принципе одну основу, но тем не менее расходятся в анализируемых актах положения о том, как оценивается работник в ходе аттестации. Оцениваются, прежде всего, профессиональная деятельность работника, результаты его труда по конкретной работе. У научных работников также оценивается результативность работы возглавляемого подразделения (научной группы), если работа предусматривает руководство коллективом. Профессиональные и деловые качества, наряду с профессиональной деятельностью, оцениваются у педагогических работников и работников библиотек.

Представляет интерес новая для сферы труда технология проведения аттестации у научных работников. Оценке подвергается их работа на основе заранее доведенных до работника количественных показателей результативности труда и критериев качества результатов. Такое положение вещей видится не очень правильным, создает неопределенность в общем понимании того, что в итоге должно подвергаться оценке: квалификация работника или его труд. Смысл аттестации по занимаемой должности — оценить труд работника с позиции достижения "показателей или характеристик работы, которые определяют успешность профессиональной деятельности"¹³? Аттестация действительно есть не что иное, как "инструмент оценки эффективности труда работников"¹⁴?

Сдержанное и одновременно полярное отношение присутствует в вопросе привлечения к работе аттестационной комиссии в качестве экспертов специалистов соответствующего профиля "со стороны". При аттестации работников библиотек у работодателя есть право привлечь независимых экспертов, а при аттестации научных работников обязанность привлечь некоммерческие организации, являющиеся получателями и (или) заинтересованными в результатах (продукции) организации, а также ведущих ученых, приглашенных из других организаций, осуществляющих деятельность сходного профиля.

Важно выделить еще одно обстоятельство, выявленное в ходе сравнительного анализа. По каким-то причинам не нашел своего решения на уровне специальных норм и с момента утраты силы Положения о порядке проведения аттестации руководящих, инженерно-технических работников и других специалистов предприятий и организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи, утвержденного Постановлением ГКНТ СССР N 470, Госкомтруда СССР N 267 от 5 октября 1973 г.¹⁵, в принципе остался без ответа вопрос порядка и сроков применения работодателем результатов аттестации. Следует признать, что это является не менее критичным, чем отсутствие дефиниции понятия "аттестация работников", упущением¹⁶.

Аттестация на право выполнения определенного вида работ — особая форма аттестации работников. В ТК РФ она выделена в отношении работ по специальной оценке условий труда, в сфере электроэнергетики и теплоснабжения, в области промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений. На самом деле перечень работ, требующих прохождения данной аттестации, шире. Аттестация на право выполнения работ состоит в оценке достаточно узких, специальных знаний, умений и навыков (например, в сфере транспортной безопасности еще и личностных (психофизиологических) качеств, и уровня физической подготовки), может проходить в форме тестирования, имеет разную периодичность, в большинстве случаев исключено ее проведение в самой организации.

Установление права выполнения работ посредством аттестации производится как до момента поступления на работу, так и в процессе труда. Такая аттестация направлена на исключение рисков и создание условий по обеспечению безопасности деятельности, охраны окружающей среды, сохранности жизни и здоровья людей, в том числе в процессе труда. Ее отличительными особенностями являются строгая регламентация, контроль и надзор со стороны государства. Отсутствие у работника соответствующего права, подтвержденного результатами аттестации, может частично или полностью, краткосрочно или в течение длительного периода времени исключать возможность работы, причем не всегда по вине самого работника.

Отсутствие аттестации или ее отрицательный результат подразумевают разные трудоправовые последствия: отстранение от работы на основании ст. 76 ТК РФ или прекращение трудовых отношений в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 83 ТК РФ. Пожалуй, это тот единственный случай аттестации работника, когда процедуры аттестации в отношении него могут осуществляться не последовательно, а параллельно (например, параллельно с процедурой аттестации по занимаемой должности).

Таким образом, обращение к отдельным правовым решениям по вопросам аттестации работников, попытка их систематизации и сопоставления, а также высвечивания отдельных заслуживающих внимания моментов выявили дефекты и показали слабость дифференцированного подхода. Слабой стороной видится то, что по-прежнему, несмотря на многочисленные научные исследования и множество высказанных точек зрения, которые заслуживают внимания, сохраняется высокая степень неопределенности в вопросе понимания, что есть аттестация работников в сфере труда, в чем ее сущность и предназначение.

При сохранении дифференциации в правовом регулировании аттестации к принятию соответствующих решений все-таки лучше подойти максимально комплексно. Безусловно, необходимо учесть все неоднократно высказанные на протяжении последних десятилетий предложения о легальном определении понятия "аттестация работников" и соображения об объективной потребности централизованного урегулирования принципиальных вопросов¹⁷. В вопросе закрепления на уровне ТК РФ базовых правил, которые подходили бы для любых случаев аттестации работников, а главное, гарантий для лиц, проходящих аттестацию, нельзя упускать из виду их разнообразие и самодостаточность.

Литература

1. Богомолова О.Ю. Оценка эффективности труда работника как средство управления персоналом / О.Ю. Богомолова // Трудовое право в России и за рубежом. 2018. N 1. С. 52 — 55.

2. Егошина Л.А. Аттестация как способ определения квалификации работников: проблемы правового регулирования и практика применения: диссертация … кандидата юридических наук / Л.А. Егошина. Москва, 2017. 145 с.

3. Егошина Л.А. Правовые вопросы аттестации работников / Л.А. Егошина // Журнал российского права. 2017. N 2. С. 91 — 97.

4. Маталин А.С. Аттестация служащих в трудовом праве: диссертация … кандидата юридических наук / А.С. Маталин. Москва, 2004. 172 с.

5. Минкина Н.И. Проблема правового регулирования аттестации работников / Н.И. Минкина // Алтайский юридический вестник. 2019. N 2 (26). С. 139 — 144.

6. Татаринов А. Аттестация: правовые основы и практика реализации выводов аттестационной комиссии / А. Татаринов // Вопросы трудового права. 2011. N 2. С. 25 — 34.

7. Чочуа Г.Г. Правовые проблемы аттестации работников в условиях рынка труда: диссертация … кандидата юридических наук / Г.Г. Чочуа. Москва, 2010. 180 с.

---

1 СЗ РФ. 2012. N 53 (часть 1). Ст. 7598.

2 Приказ Министерства науки и высшего образования Российской Федерации от 30 августа 2018 г. N 35н "Порядок и сроки проведения аттестации кандидатов на должность руководителя и руководителя образовательной организации, подведомственной Министерству науки и высшего образования Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 31.08.2018.

3 Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 22 августа 2014 г. N 470н "Порядок и сроки проведения аттестации кандидатов на должность руководителя и руководителя образовательной организации, находящейся в ведении Министерства здравоохранения Российской Федерации" // Российская газета. 2014. 24 октября. (Опубликование первоначальной редакции документа.)

4 Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 24 декабря 2013 г. N 261 "Порядок проведения аттестации кандидатов на должность руководителя и руководителя образовательной организации Министерства юстиции Российской Федерации" // Российская газета. 2014. 28 февраля.

5 Приказ Министерства спорта Российской Федерации от 16 августа 2013 г. N 642 "Порядок и сроки проведения аттестации кандидатов на должность руководителя и руководителя образовательной организации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2014. N 7.

6 Приказ Росморречфлота от 14 января 2014 г. N 1 "Порядок проведения аттестации кандидатов на должность руководителя и руководителя федеральной государственной образовательной организации высшего образования, находящейся в ведении Федерального агентства морского и речного транспорта" // Российская газета. 2014. 18 апреля.

7 Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих (утв. Постановлением Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 21.08.1998 N 37) // СПС "КонсультантПлюс".

8 Российская газета. 2014. 4 июня.

9 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 28.04.2015.

10 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru, 01.09.2015 (Утрачивает силу с 01.03.2022).

11 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 19.08.2016.

12 См., напр.: Минкина Н.И. Проблема правового регулирования аттестации работников // Алтайский юридический вестник. 2019. N 2 (26). С. 143.

13 Татаринов А. Аттестация: правовые основы и практика реализации выводов аттестационной комиссии // Вопросы трудового права. 2011. N 2.

14 Богомолова О.Ю. Оценка эффективности труда работника как средство управления персоналом // Трудовое право в России и за рубежом. 2018. N 1.

15 Бюллетень Госкомтруда. 1974. N 10.

16 Егошина Л.А. Правовые вопросы аттестации работников // Журнал российского права. 2017. N 2. С. 92 — 93.

17 Маталин А.С. Аттестация служащих в трудовом праве: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004; Чочуа Г.Г. Правовые проблемы аттестации работников в условиях рынка труда: дис. … канд. юрид. наук. М., 2010; Егошина Л.А. Аттестация как способ определения квалификации работников: проблемы правового регулирования и практика применения: дис. … канд. юрид. наук. М., 2017; и др.

Рекомендуется Вам: