ЮрФак: изучение права онлайн

Федерализм и цифровое развитие регионов в механизме государственного управления

Современный путь развития государства с преобладанием информационных цифровых подходов в своей сущности обязан основываться на формах, методах и принципах российского федерализма. Индивидуальность и исключительность каждого субъекта РФ, его особенности порождают ряд проблемных моментов по активному внедрению на территории региона государственных программ. Проблемы финансирования субъектов РФ остаются краеугольной точкой, неразрешенной до сих пор, в том числе и последними изменениями Основного Закона. Поиск модели государственного управления, переориентированной на опережающий эффект информационного развития, обязан строиться на балансе интересов не только государства, но и субъектов РФ, с четкой составляющей фундаментальных прав человека в цифровом пространстве.

Автор: Затулина Т.Н.

Формирование государства и развитие общества предполагало однополярные категории, взаимно дополняющие друг друга в конце XX в. в России, где доминантой закладывались незыблемые устои российской конституционной доктрины с центральной ролью в решении вопросов и управлении государством человеком, четко определенные в ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации1.

Начало XXI в. можно обозначить бурным потоком активного внедрения информационной составляющей в жизнедеятельность общества, регулированием делами государства с помощью интернет-технологий, электронных платформ, внедрения экспериментальных правовых режимов, что в целом привело к искажению смысловой сущности понимания государства, к формированию новой идеи в управлении государства, заложенной переходом правовой действительности последнего десятилетия к форме оказания услуг со стороны органов публичной власти народу.

Переформирование российской правовой системы в фундамент оказания услуги продиктовано целью качественного улучшения сближения государства и бизнеса на уровне Business Process Management System (BPMS), а следовательно, превалирования в экономической функции государства новой национальной идеи — переходу к пути модернизационных информационных цифровых процессов развития рыночной экономики.

Сформировалась модель государственности, в которой, согласно действующему законодательству2, практически все управление делами государства передается в руки органов публичной власти. Оставшиеся возможные механизмы регулирования правовыми процессами со стороны граждан претерпевают изменения в формате электронной инклюзивности с попыткой участия их в облачной системе управления государственными услугами3.

Поглощающая модель переориентирования рыночного подхода государственности оставляет за завесой возможность формирования собственной модели взаимодействия регионов с центром, уводя устои российского федерализма в догму централизации государственной власти, что в свете последних изменений Основного Закона государства становится новой точкой отсчета конституционным реалиям бытия.

Многие субъекты РФ лихорадочно переходят на цифровой постулат государства, определяемый федеральным проектом "Цифровой регион"4, обозначая при этом новый подход законодателя п. "и", "м" ст. 71 Конституции РФ, в большей степени указывая на исключительность предмета ведения государства вопросами "обеспечения безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных"5, что формирует иную точку отсчета конституционным положениям с учетом цифровых трансформационных процессов, до этого не вводимых в государстве в базовый фундаментальный постулат государства. При этом давая старт проблематике понятийного аппарата цифровых трансформационных информационных процессов, представляющих собой конгломерат с устойчивой междисциплинарной направленностью.

Переход к цифровому измерению субъектов РФ достаточно сложный процесс, требующий особой проработки по внедрению на местах при учете недостаточно четкой регламентации цифрового регулирования в системе государственной публичной власти, несмотря на кардинальный подход в опубличивании власти в субъектах РФ6.

Система взаимодействия регионов с центром в условиях оказания государственных и муниципальных услуг, обременяемая рядом проблем ст. 71 и 72 Основного Закона, имеющих фискальные полномочия, весьма ценные для каждого из 85 субъектов РФ в последних конституционных изменениях, так и не коснувшихся сферы формирования доходов бюджетов регионов, а следовательно, пределов осуществления субъектами РФ своих полномочий, переориентируются на информационный цифровой формат экономики, при условии проблем, неразрешенных доныне, о чем неоднократно указывалось в научном мире.

Вместе с тем определенная децентрализация полномочий в федеративном государстве требует финансовой обеспеченности полномочий, переданных субъектам Федерации на основе принципа федерализма7. Проиллюстрируем лишь некоторые из них.

Учитывая, что в ст. 71 в качестве самостоятельного предмета ведения отдельно от финансового регулирования указан федеральный бюджет, данная позиция создает некоторую неопределенность. В то же время можно сказать, что конституционный законодатель не отождествляет финансовое регулирование и бюджетную систему как предметы ведения. Отражение в Конституции РФ основных положений о бюджетной системе и разграничении фискальных полномочий помогло бы преодолеть данное противоречие. Наличие у субъектов РФ собственных бюджетов подразумевается исходя из наличия у них собственных предметов ведения (ст. 73), а также полномочий в рамках предметов совместного ведения (ст. 72)8.

В то же время отсутствие в Конституции РФ упоминания о бюджетах субъектов РФ, а также о пределах их фискальных полномочий приводит к ряду перекосов в законодательстве, когда определение основ формирования доходов, их распределение могут быть отнесены исключительно к полномочиям федеральных органов власти на основании федерального закона.

Субъекты РФ должны иметь право на получение дополнительных доходов за счет федерального бюджета с целью финансового обеспечения полномочий, переданных органам субъектов РФ федеральными органами власти по предметам ведения Федерации или в рамках полномочий федеральных органов власти по предметам совместного ведения.

Система жизнедеятельности субъектов РФ последнего десятилетия в проекции управленческого подхода, поиска новой идеи улучшения экономического потенциала российской комбинации федеративного устройства привела лишь отчасти к положительным результатам GG-management на уровне государственности.

Комбинаторность западного пути государственного управления в целом не смогла создать необходимые новые экономические условия для субъектов РФ. Поиск пути эффективного менеджмента на местах обозначился отчасти системой административных мер, носящих рекомендательный характер, выстроенных за эти годы от системы децентрализации власти к обратному пути, с устойчивым централизованным вектором контроля на местах9.

С одной стороны, эта модель государственности использовалась еще в XX в. в России, с другой стороны, с помощью именно централизации власти на местах можно со стороны топ-менеджмента добиться персональной ответственности высших должностных лиц за недостижение запланированных результатов социально-экономического развития субъектов, включая установленные государственными программами показатели эффективности, строящиеся на системе мониторинга. Рассматривая только по этому критерию, можно проиллюстрировать общую подготовленность регионов к цифровому пути развития.

На 29 июня 2022 г. обозначено 10 субъектов РФ, лидирующих по цифровой трансформации: Республика Татарстан, Республика Удмуртия, Ямало-Ненецкий АО, Ханты-Мансийский АО, Московская, Челябинская, Тамбовская, Тульская, Тюменская, Калужская области10.

Исходя из исследуемой государственной программы основная ставка в развитии цифрового трансформационного процесса в субъектах РФ делается на концепт государства, бизнес-сообщества и IT-компаний местного и регионального уровня. Расходная часть бюджетов регионов выглядит следующим образом.

Запланированные суммарные ИКТ-расходы российских регионов в 2021 г. составили 181,2 млрд руб. — это на 19,5% меньше, чем фактические расходы в 2020 г., и на 12,3% больше, чем запланированные в 2019 г.

Расходы на цифровизацию пяти субъектов РФ составляют 62% от расходов на все субъекты РФ, а именно Москва (76,9 млрд руб.), Санкт-Петербург (22,3 млрд руб.), Московская область (5,9 млрд руб.), Пермский (3,9 млрд руб.) и Краснодарский края (3,6 млрд руб.)11.

Обращает на себя внимание факт, послуживший выстроенной системе перехода к цифровой трансформации регионов, — система мер поддержки IT-проектов у бизнес-сообщества, одной из которых становятся последние изменения в налоговом законодательстве12 с условиями пониженной ставки 0% налога на прибыль на период 2022 — 2024 годов, тем самым обозначая со стороны государства доминанту национальной идеи развития государства на среднесрочный период.

Все это характеризуется одним из признаков федерализма — построением модели сильной центральной власти и в то же время искажением принципа самостоятельности власти субъекта РФ в решении отдельных вопросов. Несомненным фактом является неизбежность перехода России к четвертой промышленной революции и активному внедрению цифрового пространства, но государственный независимый институт субъекта РФ строится не только на политической основе, но и на экономической, имеющей сегодня провалы в бюджетировании социально значимых отраслей экономики.

Отток денежных средств на формирование информационной составляющей региона без должного регулирования социально значимых институтов, где первичен подход о правах человека, а следовательно о реализации принципов федерализма, правового государства, может привести к формированию двоякого понимания смысла государства нового цифрового типа, в котором, с одной стороны, централизация власти приведет к пути информационного развития нового поколения "Индустрия 4.0", при которой высока рамка использования гражданами IT-технологий, а с другой стороны, нет возможности воспользоваться ими как таковыми вследствие финансовой невозможности, неграмотности, возрастного ценза, отсутствия Интернета.

Социальное неравенство предстает в новой информационной форме и имеет два вида: knowledge gap — расслоение по уровню знания, образования — и digital divide — разрыв в уровне возможностей доступа к информационно-коммуникационным технологиям (ИКТ)13. Ключевой проблемой реализации принципа федерализма в исследуемом процессе является разноскоростная интеграция российских регионов в информационное общество.

Современная система документов стратегического планирования формирует сегодня концептуальные подходы к переходно-новым проектам, идущим от "Умного города" к "Цифровому региону". При этом сообщество разделилось во мнениях, где, с одной стороны, встает вопрос о том, стоит видеть цифровой формат развития регионов только в переходном варианте или же в индивидуальном цифровом, работающем отдельно по иной концепции, взятой за основу от "Умного города".

В то же время необходимо избежать противоречащих принципу федерализма последствий неравномерной информатизации: усиления контроля и централизации власти в регионах; поддержания информационной зависимости менее развитых регионов; нивелирования региональных особенностей в унифицированном коммуникационном пространстве; информационной изоляции отдаленных регионов; информационных угроз целостности и безопасности федеративного государства; обострения межрегиональной конкуренции.

По мнению М.И. Шадаева14, система оказания государственных услуг с помощью внедренных МФЦ15 в регионах готовится к изменениям при условии персонализации ответственности исполнителя, в условиях всесторонней работы электронной услуги в субъектах РФ и на уровне местного самоуправления.

Наряду с бюджетным неравенством региональное цифровое неравенство порождает реальную опасность расшатывания основ федеративного устройства, политического и экономического единства страны.

Персонализация ответственности исполнителя на местах в формате оптимизации, при которой расширяется круг обязанностей путем сокращения рабочих мест, расширения зоны ответственности исполнителя услуги, восприниматься может только к обезличиванию прав и свобод работника, выполняющего услугу. В этом случае можно судить о необходимости активного пересмотра концепции прав человека в условиях использования искусственного интеллекта.

Учитывая вышестоящий вариант развития событий, позволим себе согласиться с мнением отдельных исследователей, занимающихся проблематикой моделей управления: "Необходимо учитывать и ситуационный контекст, в котором происходит внедрение управленческой модели, — каков расклад политических и общественных сил, поддерживающих реформы либо препятствующих им; достаточно ли финансовых, организационных, временных ресурсов, политической воли руководства страны для преодоления возможного сопротивления государственного аппарата, отдельных сегментов бизнеса, населения в целом; существует ли четко спланированная, взаимосвязанная программа реформ в области государственного управления, способная обеспечить поддержку новых институтов, минимизировать издержки по их внедрению"16.

При любых вариантах развития событий проблемой, требующей своей законодательной концепции, остается вопрос финансово-организационного управления, интегрирующийся в федерализме. Видится, что субъектам РФ необходима модель финансово-экономического цифрового развития в условиях новых подходов в государственном управлении.

Такие изменения должны строиться на основе принципов российского федерализма, самостоятельности субъектов в решении этих вопросов, единства экономического пространства и суверенной целостности государства, заложенных в конституционной концепции незыблемости прав человека с помощью административного реформирования ее отдельных элементов.

Литература

1. Белова Л.Г. Информационное общество: трансформация экономических отношений в мировой экономике: Монография / Л.Г. Белова, А.А. Стриженко. Москва: МГУ; Барнаул: Азбука, 2007. 391 с.

2. Красильников Д.Г. Современные западные управленческие модели: синтез New Public Management Good Governance / Д.Г. Красильников, О.В. Сивинцева, Е.А. Троицкая // ARS ADMINISTRANDI. Искусство управления. 2014. N 2. С. 45 — 62.

3. Мирзаев Р.М. К вопросу об уточнении положений Конституции Российской Федерации о фискальных полномочиях / Р.М. Мирзаев // Право и государство: теория и практика. 2020. N 3(183). С. 130 — 133.

4. Шугаев А.А. Бюджетно-налоговый федерализм в России и в США: сравнительно-правовой аспект / А.А. Шугаев. Москва: РИЦ ИСПИ РАН, 2008. 237 с.


1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС "КонсультантПлюс".

2 Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" // СЗ РФ. 2020. N 11. Ст. 1416.

3 Распоряжение Правительства РФ от 22 октября 2021 г. N 2998-р "Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации государственного управления" // СЗ РФ. 2021. N 44 (ч. III). Ст. 7467.

4 Паспорт национального проекта "Национальная программа "Цифровая экономика Российской Федерации" (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 04.06.2019 N 7) // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

5 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС "КонсультантПлюс".

6 Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" // СЗ РФ. 2021. N 52 (ч. I). Ст. 8973.

7 Шугаев А.А. Бюджетно-налоговый федерализм в России и в США: сравнительно-правовой аспект. М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2008. 237 с.

8 Мирзаев Р.М. К вопросу об уточнении положений Конституции РФ о фискальных полномочиях // Право и государство: теория и практика. 2020. N 3(183). С. 130.

9 Указ Президента РФ от 4 февраля 2021 г. N 68 "Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2021. N 6. Ст. 966.

10 Информатизация регионов. Официальный сайт Tadviser: Государство. Бизнес. Технологии. URL: https://www.tadviser.ru (дата обращения: 19.08.2022).

11 Официальный сайт. Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. URL: https://digital.gov.ru/ru/ (дата обращения: 19.08.2022).

12 Федеральный закон от 14 июля 2022 г. N 321-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2022. N 29 (часть III). Ст. 5288.

13 Белова Л.Г., Стриженко А.А. Информационное общество: трансформация экономических отношений в мировой экономике. М.: МГУ, 2007. С. 141.

14 "Мы находимся на новом этапе развития цифровых услуг". Выступление М.И. Шадаева на форуме "Цифровая эволюция" 19 августа 2022 г., Калуга. URL: https://kgvinfo.ru/novosti.

15 Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

16 Красильников Д.Г., Сивинцева О.В., Троицкая Е.А. Современные западные управленческие модели: синтез New Public Management Good Governance // ARS ADMINISTRANDI. 2014. N 2. С. 45.


Рекомендуется Вам: