Генезис правовых основ отечественной туристической деятельности

Дальнейшее эффективное совершенствование правовых основ отечественной туристической сферы необходимо реализовывать с учетом знаний по истории ее становления. Для этих целей автором рассмотрен генезис правового регулирования туризма в России. В процессе исследования автор приходит к выводу о том, что анализ становления и развития правовых основ туристической отрасли в России позволяет утверждать, что данные процессы шли неравномерно. В период царствования Петра I российской туристической сфере удалось сделать серьезные шаги по своему развитию, но в дальнейшем еще долгие годы она не обладала нормативной базой и четко сформулированной системой развития. В Советском Союзе отсутствовал единый законодательный акт в рассматриваемой сфере и правовое регулирование туристической деятельности осуществлялось на основе разрозненных подзаконных актов. Специфической тенденцией в развитии отечественных правовых норм о туризме России постсоветского периода стало методичное совершенствование государственного регулирования туристической отрасли.

Автор: Кобец П.Н.

В начале двадцатых годов XXI столетия сфера туристской отрасли Российской Федерации (далее — РФ, Россия) выходит на качественно новые уровни. В сложившихся условиях "трудно переоценить роль правовых механизмов регулирования многообразных отношений субъектов туристского рынка как внутри страны, так и за ее пределами"¹. Современные ученые спорят, какой именно период считать началом возникновения правового регулирования туризма в России. При этом большинство из них сходятся во мнении относительно того, что еще во времена царствования Петра I по его октябрьскому Указу 1696 г. молодые дворяне направлялись за рубеж, чтобы изучать морское дело, навигацию и др. Первая партия состояла из 122 человек, и с каждым годом их количество только росло².

Организованное по инициативе Петра I заграничное обучение россиян во многом соответствует популярным в настоящее время образовательным турам, которые устраивают туристические фирмы, специализирующиеся на оказании услуг по зарубежному обучению. В этой связи логично предположить, что начало правовых основ образовательного туризма в России было положено в конце 1696 г. Российский лечебный, курортный и оздоровительный туризм также неразрывно связан с Петром I. Согласно монаршему Указу от 10 мая 1720 г. "О действии Марциальных вод в Олонце" было организовано лечение на целебных водах, найденных недалеко от г. Петрозаводска. В первом официально утвержденном российском курорте были построены жилые корпуса для медперсонала и гостиница для посетителей³. Несмотря на это, российская туристическая сфера, сделав стремительные шаги в своем развитии, в дальнейшем еще долгие годы не обладала соответствующей нормативной базой и четко сформулированной системой развития.

Активное развитие туристических отношений в Российской империи в современном его представлении, а также понимании данного процесса начинается на исходе XIX столетия, причем именно с момента возникновения разнообразных клубов и обществ, родом деятельности которых становится организация всевозможных туров, экскурсий и путешествий. Примером может служить образованный в 1895 г. Русский туринг-клуб (состоящий из любителей велосипедного туризма, который в 1901 г. трансформировался в Русское общество туристов, а в 1928 г. стал Обществом пролетарского туризма). Подобные туринговые структуры начали возникать в дореволюционной России исключительно для того, чтобы устраивать экскурсионные и туристические путешествия членам собственных товариществ, клубов и иных организаций подобного рода. И на тот момент они еще не были ориентированы на то, чтобы начинать развивать общероссийские туристические структуры. Также следует отметить, что правовых основ по регулированию такого рода деятельности на тот момент не имелось.

После октябрьских революционных событий, произошедших в 1917 г., и возникновения нового Советского государства ситуация в сфере нормативного правового регулирования туризма существенно изменилась. Правовые основы зарубежного туризма того времени тесным образом увязывались с государственной монополией на внешнюю торговлю и регламентировались Декретами СНК РСФСР 1918 и 1922 гг. Первый в РСФСР туристический центр — Объединенное экскурсионное бюро — был создан в 1926 г. Также важно отметить, что образованным в то же время акционерным обществом "Советский турист" с туристического рынка были выдавлены все частные компании, что, в свою очередь, привело к организации Всесоюзного акционерного общества "Интурист", созданного с целью работы в сфере предоставления услуг туристам из-за рубежа. Для этого "Интуристом" были открыты представительства не только в Советском Союзе, но и в иностранных государствах, причем с заграничными железнодорожными и пароходными компаниями сразу же были заключены договоры на перевозку ими туристов.

В 1929 г. принимается Постановление "по организации Государственного акционерного общества по иностранному туризму"⁴, вследствие которого возникла первая советская туристическая администрация в области зарубежного туризма и произошло разделение туризма на внутренний и зарубежный. С 1930-х годов нормативные акты в данной сфере рассматривают туристическую деятельность и как оздоровительную составляющую населения страны. В 1930 г. по Постановлению ЦИК СССР организовано Всесоюзное добровольное общество пролетарского туризма и экскурсий, которое проводило туристско-экскурсионную работу⁵. Данную структуру ликвидировали Постановлением ЦИК СССР в 1936 г. В этом же году принимается Постановление ЦИК СССР "О развитии туризма и экскурсий в стране", в результате которого при министерствах культуры РСФСР и союзных республик были созданы экскурсионные организации⁶.

К концу 1930-х годов туризм развивался "по двум самостоятельным направлениям — туристско-экскурсионному и самодеятельному⁷. Тогда же начали создаваться секции туризма. В это время в СССР функционировали тысячи секций по туризму, по всей стране активно работали 165 турбаз и лагерей. Работа большинства туристических организаций была прервана во время войны, и, чтобы приблизиться к достижениям в области туризма, которые были достигнуты в довоенном периоде, стране понадобились годы. В этот период происходит выделение дополнительных средств для восстановления туристических баз, создаются туристические клубы.

В 1969 г. принимается Постановление ЦК КПСС "О мерах по дальнейшему развитию туризма и экскурсий в стране"⁸, указывавшее на неудовлетворительный спрос на туристическое и экскурсионное обеспечение в стране. Особый акцент в данном документе делался на необходимость принятия мер, направленных на строительство туристических и экскурсионных учреждений, а также развития транспортной инфраструктуры. В нем также говорилось о необходимости превращения туристической и экскурсионной сферы в крупнейшую народнохозяйственную обслуживающую отрасль. По этой причине, в связи с Постановлением Совмина РСФСР и ВЦСПС 1972 г., каждому туристическому центру вменялись обязанности по ежегодной разработке программных документов, направленных на организацию массовых туристических мероприятий⁹.

В 1975 г. Высшие курсы управления по иностранному туризму реорганизованы в Институт повышения квалификации Госкоминтуриста. В 1977 г. принимается Постановление "О мерах по развитию местного туризма и экскурсий среди трудящихся"¹⁰. Шестнадцатого декабря 1980 г. принимается Постановление "О дальнейшем развитии туристско-экскурсионного дела в стране"¹¹. В нем говорилось о необходимости обеспечения усиления туристической и экскурсионной работы среди членов трудовых коллективов, учащихся школ и ПТУ. Следовало обеспечить принятие мер, направленных на расширение сети клубов, секций и кружков, которые бы улучшали данную деятельность.

В постсоветский период развитие правовой базы отечественного туризма последовало с принятием 25 апреля 1994 г. соответствующего Указа Президента РФ¹². Данный законодательный акт предусматривал всемерную поддержку развития туризма в нашей стране. Первым законодательным актом, регулирующим гражданско-правовые отношения между субъектами, исполняющими и потребляющими туристические услуги, стал Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"¹³ (далее — Федеральный закон N 132-ФЗ). С его принятием туристическая сфера приобрела совершенно новое значение, поскольку в первой его статье говорится, что туризм представляет собой временные выезды населения с постоянных мест его проживания для различных целей. С введением данного определения туризма кардинально меняется представление о нем, поскольку до этого туристические мероприятия проходили не в рабочее время, а после. Кроме того, под такими мероприятиями стали пониматься различные туристические выезды с постоянного места жительства граждан с целью лечения, связанные с профессиональной деятельностью, для получения доходов, физкультурных и спортивных мероприятий и др. Соответственно, с данного момента туризм превратился во внутренний, въездной, курортный, лечебный, экскурсионный, научный, событийный, паломнический, деловой, образовательный, спортивный, учебный, пляжный, горнолыжный, рыболовный и др.

В 2007 г. в данный законодательный акт были внесены изменения, в результате которых "договоры между туристами и туроператорами стали называться договорами о реализации туристических продуктов"¹⁴. А стороны таких договоров законодателем определялись как туристические агенты, либо туроператоры и туристы, либо иные заказчики услуг туристической сферы. Следующим этапом по совершенствованию правового регламентирования туристической отрасли стало очередное существенное внесение изменений в 2012 г. в Федеральный закон N 132-ФЗ. В дальнейшем в него также был внесен еще ряд изменений.

В заключение хотелось бы отметить, что анализ становления и развития правовых основ туристической отрасли в России свидетельствует о том, что данные процессы не отличались плавным характером. Кроме того, в СССР отсутствовал единый законодательный акт в рассматриваемой сфере, и правовое регулирование туристической деятельности осуществлялось на основе разрозненных подзаконных актов. Как правило, это были постановления ЦИК СССР, позднее Совмина СССР, Президиума ВЦСПС, комсомольских и профсоюзных организаций. Такой подход способствовал тому, что в сфере туризма стало существовать множество различных норм, которые иногда противоречили друг другу.

К тому же в Советском Союзе правовые основы по регулированию туристической отрасли носили публично-правовой характер, поскольку нормативными актами в рассматриваемой сфере определялись ее государственная политика и меры дальнейшего развития. В то же время указанные нормы не затрагивали частноправовых отношений, которые возникали между потребителями услуг туристической сферы и их исполнителей. Гражданские кодексы РСФСР 1922 и 1964 годов не имели норм, которые бы были посвящены договорным отношениям в сфере оказания услуг, поэтому гражданско-правовое регулирование оказания туристических услуг в правовых нормах советского периода отсутствовало. Специфической тенденцией в развитии отечественных правовых норм о туризме в постсоветский период стало методичное совершенствование государственного регулирования в данной сфере. И сегодня законодательное регулирование туристической деятельности в нашей стране регулируется на основе норм правовых актов, которые были приняты на федеральном и региональном уровнях.

Литература

1. Батырова Э.В. Развитие туристической деятельности в России / Э.В. Батырова // Право и государство: теория и практика. 2017. N 12(156). С. 81 — 85.

2. Егоров В.Е. Развитие права и реформы правового регулирования туризма в советский период (1917 — 1936 гг.) / В.Е. Егоров // Туризм: право и экономика. 2015. N 4. С. 23 — 28.

3. Кобец П.Н. Обеспечение безопасности туризма — важнейшее условие развития туристической индустрии Российской Федерации / П.Н. Кобец // Туризм: право и экономика. 2022. N 2. С. 7 — 9. DOI: 10.18572/1813-1212-2022-2-7-9.

4. Павленко Н.И. Петр Великий / Н.И. Павленко. Москва: Мысль, 1990. 591 с.

---

1 См.: Кобец П.Н. Обеспечение безопасности туризма — важнейшее условие развития туристической индустрии Российской Федерации // Туризм: право и экономика. 2022. N 2. С. 7 — 9. DOI: 10.18572/1813-1212-2022-2-7-9.

2 См.: Павленко Н.И. Петр Великий. М.: Мысль, 1990. С. 89.

3 См.: Батырова Э.В. Развитие туристической деятельности в России // Право и государство: теория и практика. 2017. N 12(156). С. 82.

4 См.: История российского туризма // Вестник Национальной академии туризма. 2009. N 1(9). С. 75.

5 См.: Постановление ЦИК СССР от 17 апреля 1936 г. "О ликвидации Всесоюзного общества пролетарского туризма и экскурсий" // СПС "КонсультантПлюс".

6 См.: Егоров В.Е. Развитие права и реформы правового регулирования туризма в советский период (1917 — 1936 гг.) // Туризм: право и экономика. 2015. N 4. С. 25.

7 См.: История развития спортивного туризма. URL: http://sdushortambov.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=123&Itemid (дата обращения: 18.08.2022).

8 См.: Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР, ВЦСПС от 30 мая 1969 г. N 411 (с изм. от 29.09.1981) "О мерах по дальнейшему развитию туризма и экскурсий в стране" // СПС "КонсультантПлюс".

9 См.: Постановление Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 7 июня 1972 г. N 345 "О мерах по дальнейшему улучшению обслуживания туристов и экскурсантов в РСФСР". URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_7822.htm (дата обращения: 18.08.2022).

10 См.: ВЦСПС. Постановление Президиума Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов. Протокол N 14, п. 5 от 30 сентября 1977 г. "О мерах по развитию местного туризма и экскурсий среди трудящихся". М.: [б. и.], 1977. 3 с.

11 См.: Постановление Центрального комитета КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС СССР от 31 октября 1980 г. N 983 "О дальнейшем развитии и совершенствовании туристско-экскурсионного дела в стране (извлечение)". URL: https://ru.wikisource.org/wiki/Постановление_ЦК_КПСС,_Совета_Министров_СССР,_ВЦСПС_от_31.10.1980_N_983 (дата обращения: 18.08.2022).

12 См.: Указ Президента РФ от 25 апреля 1994 г. N 813 "О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма" // СПС "Гарант".

13 См.: Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (последняя редакция) // СПС "КонсультантПлюс".

14 См.: Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. N 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (последняя редакция) // СПС "КонсультантПлюс".

Рекомендуется Вам: