Коррупционные правонарушения в сфере государственных (муниципальных) закупок

Автор: Рерих Л.А.

Коррупция является индикатором качества институтов публичной власти государства.

Ущерб от коррупционных правонарушений в 2022 г. составил более 37,6 млрд рублей. Федеральными судами с государственных и муниципальных служащих взыскано свыше 250 млрд рублей неподтвержденных доходов, почти 8 тыс. объектов имущества обращено в пользу Российской Федерации¹.

Лидирующие позиции среди самых коррупциоемких сфер в России занимают государственные (муниципальные) закупки, связанные с реализацией программных мероприятий федерального, регионального и местного значения. В некоторых субъектах Российской Федерации коррупция в сфере государственных (муниципальных) закупок приобретает системные черты, становится скрытой частью системы управления.

Одним из признаков, которые указывают на наличие системной коррупции в конкретной сфере, является "сохраняющийся даже при смене власти уровень коррупции в этой сфере"². Например, в Республике Крым последовательная смена должностных лиц высокого ранга, ответственных за государственные закупки и реализацию государственных программ, не повлияла на состояние коррупционных практик и коррупционные отношения в сфере государственных закупок, что указывает на наличие системной коррупции. За коррупционные преступления (взятки в особо крупном размере, мошенничество, легализацию (отмывание) денежных средств) в 2016 — 2021 годах к уголовной ответственности были привлечены все вице-премьеры — заместители председателя Совета министров Республики Крым, курирующие Федеральную целевую программу "Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя". В 2021 г. должность заместителя председателя Совета министров Республики Крым, курирующего федеральную целевую программу "Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя", упразднена.

Существование коррупционной системности значительно снижает результативность предпринимаемых мер по противодействию коррупции. Для повышения эффективности противодействия системной коррупции специалисты Ресурсного центра по борьбе с коррупцией (Anti-Corruption Resource Centre) рекомендуют, во-первых, переместить фокус антикоррупционных усилий "со снижения уровня коррупции на совершенствование функционирования определенных отраслей, подверженных коррупционным проявлениям"³, во-вторых, отказаться "от принятия мер по противодействию коррупции в отрыве от иных реформ: развитие регулирования в конкретных отраслях и антикоррупционная деятельность должны осуществляться совместно, а не существовать отдельно, как два непересекающихся направления государственной стратегии"⁴.

Примечательно, что приведенные выше рекомендации планомерно воплощаются в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <5>⁵ (далее — Федеральный закон N 44-ФЗ). Российское законодательство в сфере государственных (муниципальных) закупок развивается в соответствии с последними мировыми антикоррупционными тенденциями.

Изменения, внесенные в Федеральный закон N 44-ФЗ в 2022 г.⁶, более четко определили требования к участникам закупок в отношении конфликта интересов, конкретизировали обстоятельства, при которых он возможен. Декларация о соответствии участника закупки антикоррупционным требованиям является обязательной и подлежит электронному опубликованию.

Кроме того, расширен перечень лиц, обязанных принимать меры к урегулированию конфликта интересов и незамедлительно сообщать о его возникновении (п. 7 ст. 38 Федерального закона N 44-ФЗ).

Новые нормы способствуют прозрачности и подотчетности закупочной деятельности и корреспондируют целям и задачам основного системообразующего антикоррупционного Закона.

В 2022 — 2023 годах вступили в силу законодательные изменения, сокращающие и упрощающие этапы, процедуры и сроки закупок. Утратили силу нормы Федерального закона N 44-ФЗ о малоэффективных способах закупочной деятельности. Определение поставщика осуществляется посредством конкурса, аукциона или запроса котировок в электронной форме. Для совершенствования функционирования сферы государственных (муниципальных) закупок проводится масштабная цифровизация. Открытые конкурентные закупки реализуются в электронном формате, счета-фактуры и акты о приемке также направляются в электронном виде через Единую информационную систему в сфере закупок, расширена возможность закупок у единственного поставщика на маркет-плейсах⁷. В то же время для многих регионов определение единственного поставщика по государственным контрактам без проведения конкурсных процедур является специфическим коррупциогенным фактором.

Поиск новых решений, позволяющих минимизировать коррупционные риски в условиях стимулирования и оптимизации сферы государственных (муниципальных) закупок, адаптации рынка к санкционному режиму, поддержки отечественных поставщиков, логически становится первоочередным вопросом текущей антикоррупционной повестки.

По мнению Генерального прокурора РФ Игоря Краснова, применение административных и гражданско-правовых механизмов противодействия коррупции доказывает на практике свою высокую эффективность⁸.

Отношения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд "трудно представить вне административно-правового регулирования. Определение поставщика осуществляется в административно-процедурной форме, а за нарушение установленных правил предусмотрена развитая система составов административных правонарушений", — констатирует С.М. Зубарев⁹.

Однако Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях¹⁰ (далее — КоАП РФ) не определяет, какие именно административные правонарушения в сфере государственных (муниципальных) закупок относятся к коррупционным, не содержит отдельной главы, посвященной административным правонарушениям в области противодействия коррупции.

Некоторые административные правонарушения совершаются должностными лицами с использованием служебного положения с целью получения материальной выгоды для себя или третьих лиц. Наличие корыстной заинтересованности, использование должностных полномочий в частных интересах позволяет рассматривать такие административные правонарушения в качестве коррупционных. Их квалификация должна проводиться с учетом признаков коррупции, закрепленных в ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"¹¹. Материальная или иная личная заинтересованность подлежит выяснению в рамках п. 7 ст. 26.1 КоАП РФ, поскольку имеет значение для правильного разрешения дела и установления коррупционной направленности правонарушения.

К административным коррупционным правонарушениям в сфере государственных (муниципальных) закупок зачастую относятся следующие составы: несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя) (ст. 7.29 КоАП РФ), нарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ст. 7.30 КоАП РФ), нарушение порядка заключения, изменения контракта (7.32 КоАП РФ) и др.

Административная ответственность по указанным статьям наступает, например, в случаях заключения контрактов с контрагентами — скрытыми аффилированными лицами государственных (муниципальных) служащих.

Главой администрации города Мантурово Костромской области в рамках реализации национального проекта в обход конкурсных процедур с заранее предопределенным индивидуальным предпринимателем заключено несколько договоров подряда путем необоснованного разделения цены закупки на несколько контрактов с уменьшенными ценами и одинаковыми условиями. Тем самым не соблюден порядок привлечения субъектов предпринимательства на товарный рынок, нарушены принципы антикоррупционного законодательства в части предоставления необоснованных преференций отдельному хозяйствующему субъекту. Глава администрации привлечен к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ¹².

На стадии планирования закупки должностное лицо заказчика (контрактный управляющий) организует консультации с потенциальными поставщиками в целях определения состояния конкурентной среды (п. 6. ч. 4 ст. 38 Федерального закона N 44-ФЗ). Поставщик, который представил коммерческое предложение, не лишен права участвовать в закупке. В случае если должностное лицо, вступившее в контакт с поставщиком, преднамеренно создает коррупциоемкую ситуацию, также наступает административная ответственность, если нет оснований для привлечения к уголовной ответственности.

Так, должностное лицо государственного учреждения привлечено к ответственности по ч. 2 ст. 7.29.3 КоАП РФ ("Несоблюдение порядка обоснования начальной (максимальной) цены контракта"). Учреждением допущены нарушения при формировании начальной цены трех государственных контрактов на поставку контейнеров для раздельного накопления твердых коммунальных отходов. Для формирования цены закупок использованы коммерческие предложения, не отвечающие требованиям нормативных правовых актов, представленные от имени трех хозяйствующих субъектов одним лицом, с которым в дальнейшем заключено два контракта¹³.

Необходимо отметить, что административные правонарушения в сфере государственных (муниципальных) закупок могут быть не связаны с актами коррупции и совершаться вне коррупционных интересов. При отсутствии доказательств нарушения антикоррупционного законодательства такие составы не относятся к числу административных коррупционных правонарушений.

Как справедливо указывает А.С. Дугенец, "привлечение к административной ответственности имеет принципиальное профилактико-предупредительное значение, поскольку способствует недопущению совершения нарушений большей общественной опасности"¹⁴.

В юридической литературе неоднократно указывалось на необходимость установления перечня административных правонарушений в области коррупции, что позволит "вести их полный статистический учет, анализ, формировать картину обстановки и вырабатывать соответствующие меры противодействия"¹⁵.

По аналогии с Перечнем N 23 преступлений коррупционной направленности¹⁶ с учетом Инструкции по формированию статистического отчета органов прокуратуры Российской Федерации по форме "К"¹⁷ для отнесения административных правонарушений в сфере государственных (муниципальных) закупок к коррупционным необходимо установить факты прямого нарушения законодательства о противодействии коррупции и законодательства в сфере государственных (муниципальных) закупок надлежащим субъектом административного правонарушения, а также наличие связи между получением имущественных выгод для себя или обеспечением преференций третьим лицам (корыстный мотив) и использованием должностным лицом (субъектом правонарушения) своего служебного положения.

По нашему мнению, указанные критерии должны быть четко формализованы и закреплены в Законе. В КоАП РФ необходимо предусмотреть возможность квалифицировать деяние по разным составам правонарушения в зависимости от того, имелся или нет коррупционный мотив (корыстная заинтересованность) у лица, которое его совершило. Отсутствие учета коррупционного поведения нарушителя в качестве квалифицирующих признаков в диспозициях ст. 7.29, 7.30, 7.32 КоАП РФ препятствует максимально эффективному применению института административной ответственности в противодействии коррупции в сфере государственных (муниципальных) закупок.

Данные о совершении должностным лицом заказчика правонарушений, предусмотренных ст. 7.29, 7.30, 7.32 КоАП РФ из материальной личной заинтересованности или иных коррупционных интересов, должны передаваться в ГИС "Посейдон" и учитываться при составлении цифрового профиля государственного (муниципального) служащего для выявления потенциальных коррупционных связей.

Важно отметить, что практика привлечения юридических лиц по ст. 19.28 КоАП РФ ("Незаконное вознаграждение от имени юридического лица") доказывает эффективность административной ответственности в борьбе с коррупционными проявлениями. В 2022 г. сумма штрафов, наложенных на юридических лиц за совершение коррупционных административных правонарушений, превысила миллиард рублей. Юридические лица в основном привлекаются за коммерческий подкуп, связанный с заключением и исполнением государственных (муниципальных) контрактов, а также выполнением уполномоченными органами контрольных и разрешительных функций. Административная ответственность по ст. 19.28 КоАП РФ исключает их участие в государственных (муниципальных) закупках в течение двух лет.

Таким образом, развитие норм об административной ответственности окажет позитивное влияние на результаты административно-правового противодействия коррупции в сфере государственных (муниципальных) закупок.

Литература

1. Дугенец А.С. Актуальные вопросы привлечения к административной ответственности в Российской Федерации / А.С. Дугенец, Н.Г. Канунникова // Административное право и процесс. 2023. N 4. С. 27 — 29.

2. Зубарев С.М. К вопросу о взаимосвязи предмета и системы отечественного административного права / С.М. Зубарев // Административное право и процесс. 2017. N 9. С. 8 — 12.

3. Исламова Э.Р. К вопросу о понятии "административные коррупционные правонарушения" и его содержании / Э.Р. Исламова // Крымский научный вестник. 2015. N 5. С. 66 — 75.

---

1 Доклад Генерального прокурора Российской Федерации "О практике борьбы с коррупцией, актуальные проблемы и пути их решения" // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news/archive?item=88822034 (дата обращения: 25.07.2023).

2 Опубликовано руководство по борьбе с системной коррупцией // Антикоррупционный центр НИУ ВШЭ. URL: https://anticor.hse.ru/main/news_page/opublikovano_rukovodstvo_po_borbe_s_sistemnoy_korruptsiey (дата обращения: 25.07.2023).

3 Там же.

4 Там же.

5 Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ред. от 03.06.2023) // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652; 2023. N 18. Ст. 3231.

6 Федеральный закон от 11 июня 2022 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2022. N 24. Ст. 3920.

7 Федеральный закон от 2 июля 2021 г. N 360-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2021. N 27 (часть II). Ст. 5188.

8 Доклад Генерального прокурора Российской Федерации "О практике борьбы с коррупцией, актуальные проблемы и пути их решения" // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news/archive?item=88822034 (дата обращения: 25.07.2023).

9 Зубарев С.М. К вопросу о взаимосвязи предмета и системы отечественного административного права // Административное право и процесс. 2017. N 9. С. 8 — 9.

10 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".

11 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (ред. от 10.07.2023) // СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6228; 2023. N 12. Ст. 1883.

12 О результатах надзорной деятельности за исполнением законодательства о противодействии коррупции при осуществлении закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) // Законовест. URL: https://zakonvest.ru/o-rezultatax-nadzornoj-deyatelnosti-za-ispolneniem-zakonodatelstva-o-protivodejstvii-korrupcii-pri-osushhestvlenii-zakupok-u-edinstvennogo-postavshhika-podryadchika-ispolnitelya/ (дата обращения: 25.07.2023).

13 О надзоре за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере реализации национальных проектов // Законовест. URL: https://zakonvest.ru/o-nadzore-za-ispolneniem-zakonodatelstva-o-protivodejstvii-korrupcii-v-sfere-realizacii-nacionalnyx-proektov/ (дата обращения: 25.07.2023).

14 Дугенец А.С. Актуальные вопросы привлечения к административной ответственности в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2023. N 4. С. 27.

15 Исламова Э.Р. К вопросу о понятии "административные коррупционные правонарушения" и его содержании // Крымский научный вестник. 2015. N 5. С. 69.

16 См.: Указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 17 января 2023 г. N 11/11/1 "О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности" // СПС "КонсультантПлюс".

17 См.: Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 25 февраля 2022 г. N 114 "Об утверждении и о введении в действие статистического отчета "О реализации органами прокуратуры Российской Федерации отдельных полномочий по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции" по форме К и Инструкции по его формированию" // СПС "КонсультантПлюс".

Рекомендуется Вам: