Блокчейн как средство реализации принципа прозрачности (открытости) в сфере публичных финансов

Автор: Брыкин К.И.

На современном этапе развития общественных отношений технологии внедряются и используются повсеместно — начиная с бытового уровня (смартфоны, "умная" бытовая техника) и заканчивая стратегически глобальными вопросами (военная техника, космическое оборудование и иное). С каждым годом технологии развиваются, и то, что казалось новым и уникальным десять лет назад, сегодня имплементировано в жизнь граждан. А задача права, как регулятора общественных отношений, своевременно регламентировать появляющиеся технологии, правила их использования, ответственность за нарушение таких норм.

В.В. Путин в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации отметил: "…в мире сегодня накапливается громадный технологический потенциал, который позволяет совершить настоящий рывок в повышении качества жизни людей, в модернизации экономики, инфраструктуры и государственного управления. Насколько эффективно мы сможем использовать колоссальные возможности технологической революции, как ответим на ее вызов, зависит только от нас. И в этом смысле ближайшие годы станут решающими для будущего страны"[1].

В связи с этим представляется справедливым мнение руководителя Федерального казначейства Р.Е. Артюхина[2] о том, что одним из факторов развития бюджетных правоотношений на современном этапе является развитие информационных технологий и связанные с этим новые задачи обеспечения открытости бюджетов. Для дальнейшего рассмотрения возможностей внедрения информационных технологий в бюджетные правоотношения автором предлагается обратиться к вопросу открытости бюджетов.

Принцип прозрачности (открытости) бюджетной системы исторически восходит к общеправовому принципу гласности. Так, в соответствии со ст. 3 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (утратил силу, далее — Закон РСФСР N 1734-1)[3] бюджетное устройство в РСФСР основывалось в том числе на принципе гласности. Частью 3 статьи 15 Закона РСФСР N 1734-1 было предусмотрено, что Совет Министров РСФСР, советы министров республик в составе РСФСР, органы исполнительной власти местных советов народных депутатов ежегодно до начала рассмотрения проектов бюджетов в Верховном Совете РСФСР, верховных советах республик в составе РСФСР и местных советах народных депутатов делали их достоянием гласности.

В настоящее время принцип прозрачности (открытости) содержится в перечне принципов бюджетной системы Российской Федерации, закрепленном в ст. 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ)[4], и раскрывается в его ст. 36.

Прозрачность (открытость) бюджета — это не только принцип бюджетной системы или бюджетного права, но и некая "характеристика" бюджета. Так, в литературе отмечается, что "прозрачность бюджетов всех уровней — характеристика, являющаяся решающей для определения уровня развитости бюджетной и в целом финансовой системы"[5].

Таким образом, прозрачность (открытость) как характеристика бюджета, определяющая уровень "развитости бюджетной и в целом финансовой системы", является важным показателем не только внутри России, но также и извне, поскольку выступает одним из важнейших факторов определения инвестиционной привлекательности российской экономики для зарубежных активов.

С целью определения уровня прозрачности в сфере публичных финансов Международное бюджетное партнерство (International Budget Partnership) проводит оценку стран и присваивает им индекс открытости бюджета (the Open Budget Index). Обзор открытости бюджета использует международно принятые критерии, разработанные многосторонними организациями, такими как Международный валютный фонд (МВФ), Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Международная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ) и Глобальная инициатива по обеспечению прозрачности в налогово-бюджетной сфере (GIFT)[6].

Индекс открытости бюджета России за 2017 г. составил 72 из 100 возможных, что позволило России занять пятнадцатую строку в рейтинге[7] (в 2006 г. индекс открытости бюджета России составлял 47 из 100).

С учетом изложенного можно отметить положительную динамику нормативных и процедурных изменений в России, направленных на обеспечение реализации принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы. В качестве примеров стоит отметить Единый портал бюджетной системы Российской Федерации[8], "Бюджет для граждан"[9], Единую информационную систему в сфере закупок[10] и иные ресурсы, которые обеспечили повышение прозрачности (открытости) бюджетов, доверия к деятельности органов государственной власти, появление по вопросам, связанным с бюджетными правоотношениями, информации в доступной и понятной форме для граждан.

В качестве подтверждения указанных доводов можно привести рассуждения Н.А. Поветкиной[11] о том, что в процессе реализации принципа гласности (открытости, прозрачности) происходит не только ознакомление всех граждан государства с деятельностью уполномоченных органов в этой сфере, он является основой для реализации различных контрольных мероприятий по контролю за законностью, эффективностью и качеством этой деятельности. Данный принцип означает, что уполномоченные органы должны действовать открыто, опубликовать достаточное количество информации, для того чтобы общество могло внимательно изучать направления их деятельности и оценивать состояние управления публичными финансами, и не должны засекречивать информацию, за исключением тех случаев, когда публикация информации может нанести существенный вред, например, национальной безопасности, обороне или международным отношениям Российской Федерации.

Представляется, что указанные исключения из принципа прозрачности (открытости) можно квалифицировать как правовое исключение. В доктрине отмечается, что "присутствие исключений в праве позволяет последнему, как государственно-властному регулятору, быть высокочувствительным к природе регулируемых им объектов. Посредством исключений достигается соответствие между правом и реальными условиями социальной среды… исключения не просто существуют относительно правил, а являются результатом наличия последних"[12]. Так, согласно части 5 ст. 15 Закона РСФСР N 1734-1 Верховным Советом РСФСР и верховными советами республик в составе РСФСР, местными советами народных депутатов рассмотрение и утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении производилось гласно и публично, за исключением тех случаев, когда рассматривались вопросы, отнесенные законодательством к категории государственных тайн. В действующем законодательстве содержится норма, согласно которой секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета (ст. 36 БК РФ). В соответствии со ст. 209 БК РФ секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания Российской Федерации. Материалы к секретным статьям федерального бюджета рассматриваются исключительно председателями палат Федерального Собрания Российской Федерации и специальными комиссиями палат. Принятие специальных секретных программ и включение их в состав тех или иных расходов федерального бюджета осуществляется по представлению Президента Российской Федерации.

Возвращаясь к вопросу о возможностях внедрения информационных технологий в бюджетные правоотношения, стоит отметить, что в настоящее время научным сообществом активно обсуждаются проблемы правового регулирования технологии блокчейн, возможности ее применения в различных сферах общественных отношений и связанные с этой технологией вопросы правового регулирования криптовалюты, майнинга и иных категорий.

Президент РФ также обращал внимание на необходимость регламентации данного вопроса в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации: "Нам надо формировать собственные цифровые платформы, естественно совместимые с глобальным информационным пространством. Это позволит по-новому организовать производственные процессы, финансовые услуги и логистику, в том числе с использованием технологии "распределенного реестра", что очень важно для финансовых транзакций, для учета прав собственности и так далее"[13].

В соответствии с перечнем поручений Президента Российской Федерации от 21 октября 2017 г. N Пр-2132 по итогам совещания по вопросу использования цифровых технологий в финансовой сфере[14] Правительству Российской Федерации совместно с Банком России в рамках реализации программы "Цифровая экономика Российской Федерации", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. N 1632-р, поручено обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих определение статуса цифровых технологий, применяемых в финансовой сфере, и их понятий (в том числе "технологии распределенных реестров").

Во исполнение указанных поручений разработаны следующие проекты федеральных законов: "О цифровых финансовых активах", "Об альтернативных способах привлечения инвестиций (краудфандинге)", "О системе распределенного национального майнинга". При этом указанные законопроекты прямо не определяют термин "блокчейн".

А.И. Савельев определяет блокчейн как децентрализованную распределенную базу данных ("учетную книгу") обо всех подтвержденных транзакциях, совершенных в отношении определенного актива, в основе функционирования которой лежат криптографические алгоритмы[15].

Из предлагаемого определения можно выделить следующие признаки, которые характерны для блокчейна: децентрализованный характер хранения информации, безопасность, которая определяется использованием криптографии, автоматизированность, прозрачность.

Указанные признаки блокчейна представляют интерес как для правительств иностранных государств, так и органов государственной власти Российской Федерации и юридических лиц. Уже сегодня технологию блокчейн используют для организации документооборота, проведения расчетов, заключения смарт-контрактов, ведения различных реестров и иных целей. Так, например, в своем докладе за 2016 г. главный научный советник Правительства Великобритании предложил создать общеевропейскую систему учета НДС на базе технологии блокчейн. Она повысит прозрачность операций, так как "скрывать сделки на черном рынке стало еще сложнее с использованием "умных" контрактов, которые помогут вывести полулегальную экономику из тени". Другой пример — эстонская виртуальная программа электронной регистрации резидентов. Благодаря инфраструктуре блокчейна она позволяет оказывать нотариальные услуги виртуальным резидентам, независимо от их местонахождения. Первым актом, официально оформленным с помощью такой системы, стала регистрация брака двух резидентов Лондона родом из Испании[16].

В России технологию блокчейн наиболее активно используют финансовые институты. Так, Сбербанк и ФАС России запустили пилотный проект Digital Ecosystem по обмену документами на основе технологии блокчейн, в октябре 2017 г. Сбербанк провел первую в России платежную транзакцию по технологии блокчейн; Альфа-Банк совместно с ООО "Сбербанк Факторинг" и крупнейшим в России ретейлером ПАО "М. Видео" участвовали в разработке открытой платформы для применения блокчейн-технологий в области финансирования поставщиков на условиях отсрочки платежа (факторинга); Райффайзенбанк принял участие в проекте Национального расчетного депозитария по выпуску облигаций ПАО "МегаФон" с использованием технологии блокчейн; Альфа-Банк в сделке с S7 Airlines использовал сразу два взаимодействующих смарт-контракта Ethereum: один — только для открытия аккредитива, второй — для его закрытия[17].

Возвращаясь к понятию и выявленным признакам технологии блокчейн, стоит особо отметить прозрачность проведения транзакций, которая предлагается данной технологией. Таким образом, технология позволяет отследить любую операцию в режиме реального времени, что может способствовать развитию принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы.

Принимая во внимание уже существующую практику применения технологии блокчейн, а также разновидности блокчейна (публичный и частный)[18], полагаем возможным оценить необходимость имплементации технологии блокчейн в сектор государственного управления, в том числе и публичными финансами, как средства реализации принципа прозрачности (открытости).

По нашему мнению, возможно проведение экспериментов по использованию технологии блокчейн в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, для того чтобы заключение государственных контрактов могло отслеживаться в режиме реального времени без возможности каких-либо изменений задним числом, выпуска и размещения государственных ценных бумаг, казначейского сопровождения государственных контрактов (контрактов, договоров, соглашений), а также для доведения средств межбюджетных трансфертов и субсидий до их получателей. Полагаем, что применение технологии блокчейн в указанных сферах позволит сократить правовые, операционные, репутационные риски, повысить уровень доверия граждан к деятельности органов государственной власти.

Литература

1. Артюхин Р.Е. Вопросы развития бюджетного права / Р.Е. Артюхин // Реформы и право. 2012. N 3. С. 15 — 24.

2. Гук П.А. Правовые исключения и их реалии в судебной деятельности / П.А. Гук, С.Ю. Суменков // Журнал российского права. 2006. N 8. С. 123 — 130.

3. Нурмухаметов Р.К. Технология блокчейн: сущность, виды, использование в российской практике / Р.К. Нурмухаметов, П.Д. Степанов, Т.Р. Новикова // Деньги и кредит. 2017. N 12. С. 101 — 103.

4. Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения: Монография / Н.А. Поветкина; под ред. И.И. Кучерова. М.: ИЗиСП при Правительстве Российской Федерации; КОНТРАКТ, 2016. 344 с.

5. Поветкина Н.А., Хазова Е.В. Интегрированные информационные системы управления публичными финансами в обеспечении прозрачности бюджетной системы Российской Федерации / Н.А. Поветкина, Е. Хазова // Журнал российского права. 2014. N 9. С. 11 — 17.

6. Савельев А.И. Некоторые правовые аспекты использования смарт-контрактов и блокчейн-технологий по российскому праву / А.И. Савельев // Закон. 2017. N 5. С. 94 — 117.

Рекомендуется Вам: