Некоторые проблемы правовой регламентации конституционного права гражданина на информацию

Автор: Нудненко Л.А.

Право гражданина на информацию, закрепленное ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, представляет собой своеобразный баланс интересов личности и государства. С одной стороны, оно индивидуально, с другой — социально обусловлено. Индивидуальность данного права определяется интересами личности, проистекающими из его свободы определять актуальность для себя той или иной информации. С другой стороны, претензии на установление пределов общественного интереса и степени ограничения прав граждан на приватность заявляет государство, и они не постоянны, изменяются вместе с изменением социальных условий, под влиянием многих факторов. Таким образом, налицо проблема преодоления коллизии и установления равновесия между правом на информацию и возможностью государственных органов и органов местного самоуправления ее предоставить. Соответственно, поиск баланса, компромисс интересов составляют задачу права и служат реальной предпосылкой эффективного функционирования государства, общества и его правовой системы[1].

В содержании закрепленного ч. 4 ст. 29 Конституции РФ права на информацию можно выделить несколько правомочий: 1) право искать информацию; 2) право получать информацию; 3) право передавать информацию; 4) право распространять информацию; 5) право производить информацию.

Сложная структура исследуемого права состоит из отдельных элементов: а) право-действие: возможность производить и распространять информацию; б) право-требование: возможность требовать от государственных органов и органов местного самоуправления предоставления информации, затрагивающей права и свободы личности; в) право-притязание: возможность притязать на охрану государством реализации права на информацию.

Совет Европы принял рекомендацию государствам — членам Совета Европы от 25 ноября 1981 г. "О доступе к информации, находящейся в ведении государственных ведомств", в которой предусмотрено: проводить политику открытой информации в государственном секторе в целях углубления понимания политических, социальных, экономических и культурных проблем каждым гражданином и развитие его возможностей свободно обсуждать эти проблемы.

Реализацией этой рекомендации можно считать содержание Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"[2]. Под информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления понимается информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления — муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности.

В качестве основных принципов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. называет:

1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;

2) достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;

3) свободу поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом;

4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 4)[3].

Тенденцией глобализации правового регулирования конституционных прав и свобод является расширение круга политических прав, предоставляемых государством не только гражданам данного государства, но и иностранным гражданам, а также лицам без гражданства. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. для обозначения субъекта права на доступ к информации использует термины "пользователь", а также "физическое лицо" (ст. 1). Это позволяет сделать вывод, что субъектом этого права являются не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, а также лица без гражданства. Конституция России в ч. 4 ст. 29 для характеристики субъекта права на информацию использует термин "каждый".

Доступ человека к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами:

1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет;

3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

5) присутствие граждан (физических лиц) на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления;

6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления — также муниципальными правовыми актами (ст. 6).

В юридической литературе предложены различные критерии классификации права на получение информации. Так, Р.Г. Вахрамеев классифицирует право на информацию по предметным областям:

а) право на повседневно необходимую информацию, т.е. право на так называемые повседневные ориентиры (погода, транспорт, номера телефонов, адреса нахождения предприятий и учреждений и т.д.);

б) право на ситуационно необходимую информацию (работа, рынок товаров и услуг, жилая площадь, информация об учебных заведениях и т.д.);

в) право на информацию по отраслям, областям социальной жизни (политическая, правовая, экологическая и т.д.)[4].

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" содержит два основания классификации информации. В зависимости от категории доступа к информации она подразделяется на общедоступную информацию, а также на информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа). В зависимости от порядка предоставления или распространения информация подразделяется на:

1) информацию, свободно распространяемую;

2) информацию, предоставляемую по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях;

3) информацию, которая в соответствии с федеральными законами подлежит предоставлению или распространению;

4) информацию, распространение которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается (ст. 5)[5].

Формой реализации данного права индивида является запрос, который представляет обращение пользователя в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа.

Человек имеет право обращаться в государственные органы, органы местного самоуправления с запросом как непосредственно, так и через своего представителя, полномочия которого оформляются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В случае поступления в государственный орган или орган местного самоуправления запроса, составленного на иностранном языке, этот запрос может быть рассмотрен в порядке, установленном соответствующим органом.

Запрос о предоставлении информации, так же как и другие обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления, подлежит рассмотрению в тридцатидневный срок со дня его регистрации, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Гарантией реализации права на информацию можно считать норму, согласно которой если предоставление запрашиваемой информации невозможно в указанный срок, в течение семи дней со дня регистрации запроса пользователь информацией уведомляется об отсрочке ответа на запрос с указанием ее причины и срока предоставления запрашиваемой информации, который не может превышать 15 дней сверх установленного федеральным законом срока для ответа на запрос. Полагаем, что в уведомлении должны быть указаны причины отсрочки предоставления запрашиваемой информации. Данное правило целесообразно закрепить в федеральном законе, регулирующем право гражданина на информацию.

Пользователь информацией имеет право:

1) получать достоверную информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

2) отказаться от получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

3) не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен;

4) обжаловать в установленном порядке акты и (или) действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и установленный порядок его реализации;

5) требовать в установленном законом порядке возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Важной гарантией реализации права гражданина на информацию является установление Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. обязанности коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления обеспечить возможность присутствия граждан на своих заседаниях. Присутствие граждан на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами государственных органов или иными нормативными правовыми актами, регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами.

Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может предоставляться как бесплатно, так и за плату. Бесплатной является информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:

1) передаваемая в устной форме;

2) размещаемая государственным органом, органом местного самоуправления в сети Интернет, а также в отведенных для размещения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления местах;

3) затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного пользователя информацией.

Плата за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления взимается в случае ее предоставления по запросу, если объем запрашиваемой и полученной информации превышает определенный Правительством Российской Федерации объем информации, предоставляемой на бесплатной основе. Порядок взимания платы устанавливается Правительством Российской Федерации.

Пользователь информацией оплачивает расходы на изготовление копий запрашиваемых документов и (или) материалов, а также расходы, связанные с их пересылкой по почте.

Законодательное закрепление принципа фиксированной платы за предоставление информации в зависимости от категории запроса (коммерческого, частного, образовательного) и объема информации представляется для России уместным и необходимым. При этом было бы разумным не оставлять на усмотрение отдельных органов власти определение суммы сбора за предоставление информации. Величина оплаты должна складываться исключительно из прямых расходов на поиск, формирование и предоставление информации[6].

Средства, полученные в качестве платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Вполне справедливо требование Закона о том, что государственный орган или орган местного самоуправления, предоставивший информацию, содержащую неточные сведения, обязан безвозмездно по письменному заявлению пользователя информацией, которое должно быть мотивировано, устранить имеющиеся неточности.

Составной частью конституционного права на информацию является право производить информацию, которое регулируется Законом от 27 декабря 1991 г. "О средствах массовой информации". Реализация такой возможности гражданина возможна посредством выступления в качестве учредителя средства массовой информации. Под средством массовой информации понимаются периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием.

Распространение информации гражданином возможно через сеть Интернет, в качестве блогера. Блогер — владелец сайта и (или) страницы сайта в сети Интернет, на которых размещается общедоступная информация и доступ к которым в течение суток составляет более трех тысяч пользователей сети Интернет. Способ распространения общедоступной информации блогером был урегулирован посредством внесения изменений в Федеральный закон от 27 июля 2006 г. Федеральным законом от 5 мая 2014 г.[7] На блогеров распространяются все те же ограничения и обязанности, которые налагаются на средства массовой информации. За неисполнение наложенных ограничений следует штраф. Для физических лиц — от 10 000 до 30 000 руб. Закон также обязывает организаторов распространения информации в сети Интернет уведомлять Роскомнадзор о начале своей деятельности и хранить данные в течение шести месяцев. За неисполнение этих требований предусмотрены штрафы до 500 000 рублей.

В юридической литературе отмечается, что правовой статус блогера пока не четко определен, имеются пробелы, требующие уточнения посредством дальнейшей правовой регламентации[8]. Например, по мнению А.В. Кучеренко, в определенном смысле угрозу демократичности и творческому характеру блогосферы представляет норма, содержащаяся в ст. 10.2 Федерального закона от 27 июля 2006 г., которая обязывает автора размещать в блоге свою фамилию и инициалы, а также электронный адрес для направления ему юридически значимых сообщений. Указанная норма противоречит положениям Гражданского кодекса РФ, дающим возможность гражданам, занимающимся творческой деятельностью, выступать в обороте под псевдонимом или анонимно (а ведение блога, несомненно, творческая деятельность).

Изложенные в законе обязанности блогера ставятся в зависимость от количества граждан, посещающих блог гражданина в течение суток (три тысячи). А если посещений было две тысячи? И насколько объективен количественный критерий[9]?

"Свободный доступ граждан к информации (по сути — в информационные системы) формально не ограничен. Но в своем желании получить актуальную информацию, например правовую, гражданин сталкивается с проблемами неразвитости инфраструктуры, обеспечивающей возможность доступа, и необходимостью дополнительных затрат на получение информации. В результате малообеспеченные, нетрудоустроенные, проживающие в сельской местности граждане лишены возможности воспользоваться своими гражданскими правами при получении информации современными способами"[10].

Частичное решение проблемы распространения официальной информации возможно посредством помощи библиотекам в приобретении официальных периодических изданий федерального, регионального, местного уровня, а также компьютеризации библиотек, в том числе и, возможно, в первую очередь в самых отдаленных уголках Российской Федерации[11]. Принципиально важным является обеспечение публичного (в том числе удаленного) доступа пользователей к информационным ресурсам.

Право на полную и достоверную информацию на практике нередко нарушается. Так, по оценкам Федеральной антимонопольной службы, примерно четверть банков в России декларируют для граждан приемлемые ставки по потребительским кредитам. Однако реальные платежи оказываются значительно больше за счет дополнительных скрытых комиссий. В итоге реальная ставка может доходить до 60 — 70 и даже до 100 процентов. Далеко не все граждане имеют специальное образование, для того чтобы разобраться в тонкостях договора кредитования. Кроме того, с точки зрения Федеральной антимонопольной службы, является неприемлемым требование многих банков страховать кредиты в определенных страховых компаниях. Федеральная антимонопольная служба намерена всеми способами добиваться от банков, чтобы они предоставляли гражданам честную и полную информацию по потребительским кредитам[12].

В реализации права гражданина на информацию есть и другие проблемы. Так, современное развитие новых технологий сопровождается возникновением и новых угроз, связанных с информационным оборотом и информационной безопасностью. Угрозы эти многоаспектны, выражаются как в существовании агрессивной информационной среды, требующей вмешательства государства для защиты прав и свобод человека, национальной безопасности, так и в стремлении государства зарегламентировать максимально возможную совокупность отношений в сфере информации, что, в свою очередь, требует защиты человека от ненадлежащего администрирования в информационной сфере[13].

Литература

1. Афанасьева О. Право граждан на информацию и его гарантии // Отечественные записки. 2004. N 3 (18). С. 43 — 54.

2. Бачило И.Л. О перспективных направлениях совершенствования законодательства в сфере доступа к информации в библиотеках / И.Л. Бачило, Д.А. Савельев // Право и информация: вопросы теории и практики: Сб. материалов международной научно-практической конференции. Секция "Электронное законодательство". ФГБУ "Президентская библиотека им. Б.Н. Ельцина". 2015. С. 94 — 98.

3. Вахрамеев Р.Г. Структура конституционного права на информацию // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 6. С. 667 — 672.

4. Кучеренко А.В. О правовом статусе блогера // Информационное право. 2015. N 1. С. 21 — 31.

5. Нудненко Л.А. Личность в координатах модернизации взаимодействия гражданского общества и правового государства // Государство и право. 2015. N 4. С. 13 — 21.

6. Нудненко Л.А. Проблемы правовой регламентации правотворческой инициативы граждан в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 2. С. 29 — 32.

7. Палехова Е.А. Правовой статус блогера и особенности его ответственности // Предпринимательское право. 2015. N 2. С. 60 — 65.

8. Хургин В.М. О праве граждан на доступ к информации // Научные и технические библиотеки. 2004. N 5. С. 5 — 7.

Рекомендуется Вам: