ЮрФак: изучение права онлайн

Обеспечение публичных интересов государства в товарах, работах, услугах в период реализации стратегии развития информационного общества

Автор: Кикавец В.В.

Реализация Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 — 2030 гг.[1] рамках программы "Цифровая экономика Российской Федерации"[2] предопределила масштабные действия регулятора и законодателя в контрактной системе в сфере закупок, с помощью которой обеспечиваются публичные интересы государства в товарах, работах, услугах. Поэтому в конце 2017 года были приняты объемные изменения в Закон N 44-ФЗ[3], задавшие старт последовательному переводу всего спектра конкурентных закупок товаров, работ, услуг в электронную форму. Несмотря на предложенную законодателем стратегию применения новых цифровых технологий, блокчейна и т.д., фактическому переводу в электронный формат подверглись исключительно процессы планирования закупок, определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также многочисленные отчеты и иные документы заказчика[4].

Непосредственно путем проведения аукционов в электронной форме конкурентные закупки заказчики начали проводить с января 2011 г., после чего введен в эксплуатацию ООС[5], на смену которому с января 2016 г. пришла ЕИС[6]. Восьмилетний период проведения электронных аукционов и обязательного размещения информации практически обо всех закупках в сети Интернет наглядно продемонстрировал отсутствие системного подхода федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных как на регулирование контрактной системы в сфере закупок, так и на осуществление контроля в указанной сфере. Контрактная система в сфере закупок стала перегружена обязанностями заказчика в части проведения многочисленных расчетов, подготовки десятков документов и неоправданного размещения значительного массива информации в сети Интернет. При этом повышения качества приобретаемых для обеспечения публичных интересов товаров, работ, услуг не отмечено. Сложилась ситуация, при которой победитель электронного аукциона, предложив наименьшую цену, зачастую ниже себестоимости товара, аналогичных работ или услуг, заключив контракт, обязан будет экономить, и прежде всего на качестве. Некачественно выполненное обязательство по контракту с большей долей вероятности требует дополнительного финансирования, что автоматически превращает результат ценового снижения конкурентной процедуры в мнимую экономию бюджетных средств и не способствует повышению эффективности в сфере закупок. К тому же масштабы коррупции, которую призвана победить электронная форма конкурентных закупок, явно не сократились.

Представляется, что отсутствие единой концепции обеспечения публичных интересов в товарах, работах, услугах посредством исключительно электронных закупок приведет к значительным финансовым затратам из бюджетов федерального и региональных уровней бюджетной системы. Именно поэтому по-прежнему острым и ключевым остается вопрос о положительных и отрицательных сторонах перевода закупок товаров, работ, услуг "в цифру".

К положительным сторонам перевода конкурентных процедур в электронную форму неоднократно ФАС России, Минэкономразвития России, а затем Минфин России относили:

— повышение прозрачности, конкуренции и предупреждение злоупотреблений со стороны заказчика (заказчику сложнее обеспечивать победу "нужного" поставщика, отсутствует возможность "давления" на участников закупки);

— расширение географии участников закупок (сеть Интернет расширяет доступ к закупкам широкому кругу юридических и физических лиц, вне зависимости от места их нахождения; не требуется значительного количества бумажных документов, направлять представителей для участия в конкурентной процедуре);

— использование коммуникационных технологий снижает стоимость проведения конкурентных процедур, затраты на канцелярские принадлежности, почтовые услуги, кроме того, часть расходов заказчика берут на себя электронные площадки;

— облачное хранение всех размещаемых в ЕИС данных, возможность удаленной работы в едином информационном пространстве;

— субъектам контрактной системы требуется меньше времени на введение информации и создание документов при наличии типовых форм; удобный и быстрый поиск информации, документов в ЕИС, повышение исполнительской дисциплины, исключение дублирования функций;

— экологичность электронных процедур (сокращается производство бумаги, не тратится энергия, потребляемая принтерами, не надо утилизировать картриджи и т.д.).

Представленные положительные моменты перевода контрактной системы в "цифру", безусловно, отражают стремление регулятора соответствовать экономическому и геополитическому развитию государства.

Вместе с тем положительное развитие не может существовать без негативных моментов, именно поэтому рассмотрим наиболее возможные и прогнозируемые недостатки перевода закупок в электронную форму.

В качестве первоочередной проблемы возможно указать неразвитость электронного пространства на территории Российской Федерации. В настоящее время существуют населенные пункты, на территории которых не работают мобильная связь и сеть Интернет, что не позволяет заказчикам обеспечить реализацию требований, установленных законодательством о контрактной системе. Переход от бумажных торгов и контрактов к электронным в такой ситуации будет значительно затруднен. Не стоит забывать о программном обеспечении и платформах для информационных систем, о необходимости систематического обновления модулей и составляющих ЕИС в целях приведения в соответствие с постоянно изменяющимся законодательством. Процесс довнедрения ЕИС может растянуться на годы, что влечет за собой недовольство пользователей[7]. Наглядный пример тому — действующая уже три года ЕИС не может обеспечить многие функции и процессы, установленные Законом N 44-ФЗ. Возможно, изначально выбран неверный и достаточно дорогой для бюджета Российской Федерации вариант платформы ЕИС (только в 2014 г. на доработку и сопровождение было выделено в общей сложности более 1,5 млрд руб.)[8], приведение которой в соответствие действующим требованиям Закона N 44-ФЗ крайне затруднительно. Следовательно, для нормального функционирования ЕИС необходима иная платформа (основа), что потребует дополнительного значительного финансирования.

С нашей точки зрения, в целях повышения эффективности функционирования ЕИС и финансовых затрат из федерального бюджета законодателем произведена смена не только регулятора контрактной системы, но и органа, ответственного за внедрение, эксплуатацию, изменение ЕИС. И если вначале Минэкономразвития России самостоятельно отвечало за разработку и ведение ООС, за выработку функциональных требований к ЕИС и поддержку ее пользователей, а Федеральное казначейство — за создание, ведение, обслуживание и развитие ЕИС[9], то с весны 2017 г. ответственным за все ранее перечисленные действия определен единый государственный орган — Федеральное казначейство[10].

Не менее значимой представляется проблема технико-пользовательской подготовки как операторов ЕИС (должностных лиц заказчика), так и ее администратора, а также отлаженная работа электронных торговых площадок. Обученность пользователей ЕИС — это одна из ключевых составляющих ее функционирования. Постоянно изменяющееся законодательство и новые опции системы, в том числе видоизменяющие привычный интерфейс, требуют постоянного практического обучения, исключающего рутинные ошибки в ежедневной работе как заказчика, так и администратора. Задача администратора ЕИС заключается не только в простом и понятном объяснении пользователю алгоритма устранения проблемы, но и формировании задания для структур технической поддержки и разработки ЕИС, в целях технического улучшения процессов автоматизации закупок.

Не стоит забывать о том, что затраты несет не только заказчик, электронная торговая площадка, но и участники закупок, для которых затраты начинаются с этапа аккредитации на электронной торговой площадке. В настоящее время участник закупок проходит аккредитацию на каждой из шести действующих электронных торговых площадок, каждый раз открывая новый расчетный счет, на который переводит финансовые средства для блокировки определенной суммы в среднем на 20 — 40 дней в качестве обеспечения заявки на участие в электронном аукционе. Однако уже с 1 января 2019 г. потенциальный участник закупок обязан зарегистрироваться только в ЕИС с одновременным открытием специального счета, а затем автоматически получить аккредитацию на всех электронных площадках. К финансовым расходам участника закупки следует отнести стоимость получения и установки электронной подписи, стоимость интернет-провайдера, дополнительные платные сервисы электронной торговой площадки и т.д. Приведенные выше финансовые затраты юридического лица, связанные с реализацией легальной возможности участия в электронном аукционе, при отсутствии гарантии однозначной победы и заключения контракта, не способствуют популяризации конкурентных процедур в электронной форме.

Следующая проблема — это сохранность и безопасность информации и электронных документов. Вирусные программы, которые в любой момент могут проникнуть в компьютеры заказчиков, контролеров иных субъектов контрактной системы, а затем и в ЕИС, способны либо исказить данные, либо их уничтожить. Безусловно, проблему возможно разрешить путем систематического резервного копирования, однако в масштабах значительного массива информации, предназначенной для размещения в ЕИС федеральными, региональными и муниципальными заказчиками, подобные действия представляются малоэффективными и высокозатратными. Полагаем, с высокой вероятностью блокчейн также подвержен изменению или "корректировке" не только вирусными программами, но и самими участниками блокчейн-процесса с долей контроля процесса 51% и более.

Блокчейн набирает огромную популярность, но способен ли он агрегировать информацию в сфере закупок, контролировать ее, обеспечить прозрачность, анонимность и абсолютную невозможность коррупционного поведения субъектов контрактной системы? Блокчейн в настоящее время не более чем красивое и модное слово — он, по сути, вне правового поля, хотя официально и не запрещен. Принцип функционирования блокчейна фактически исключает возможность его правового регламентирования и, главное, возможность контроля со стороны государства, призванного обеспечивать и защищать публичные интересы.

Во-первых, блокчейн — это не один компьютер, сервер или единый независимый интегратор в контрактной системе. Блокчейн — это миллионы компьютеров, проверяющие миллионы транзакций, цепочки-операции, требующие не только постоянного дублирования действий, но и постоянного увеличения объема памяти устройства для нормальной и правильной работы блокчейна. Его работа основана на децентрализации процессов, невозможности их контроля и регламентации не только со стороны государства, но и регулятора, контролера контрактной системы. Следовательно, развитие блокчейна в контрактной системе потребует значительных финансовых затрат на процессы, результаты которых не принесут достижения основной цели — эффективного расхода средств бюджета на обеспечение публичных интересов государства путем закупок товаров, работ, услуг.

Во-вторых, блокчейн в сфере закупок направлен исключительно на стадию отбора заказчиком поставщика (подрядчика, исполнителя), следовательно, не способен решить основную задачу своевременного и качественного обеспечения публичных интересов государства в товарах, работах, услугах.

Например, заказчику важно проследить путь, в том числе ценообразование, приобретаемого товара от непосредственного производителя, включая всех посредников, легальность введения его в оборот на территории Российской Федерации. Заказчику интересно знать историю приобретения подрядчиком материалов, используемых при выполнении работ по контракту: страну происхождения, качественные характеристики, логистику, количество торговых посредников, ценообразование, уплаченные налоговые и иные сборы, пошлины. С какими субподрядчиками заключены договоры, какие профессиональные и производственные мощности у данных субподрядчиков и т.д. Указанная информация будет полезна не только заказчикам, но и контролерам, представителям иных государственных органов. Однако ни действующая концепция регулирования контрактной системы в сфере закупок, ни блокчейн не позволяют раскрыть все ключевые и значимые для эффективного обеспечения публичных интересов государства стадии производства товаров, работ, услуг.

В-третьих, покрываемая блокчейном часть конкурентного процесса отбора контрагента заказчиками с большой долей вероятности не способна сохранить анонимность участников цепочки. Новый участник блокчейна, получая информацию по цепочке, автоматически получает доступ не только ко всей истории закупок конкретного заказчика со всем массивом данных, но и к будущему массиву информации в качестве одного из звеньев данной цепи. Исчезает смысл анонимности заявок участников закупок на торгах.

В-четвертых, принцип и скорость работы блокчейна не смогут обеспечить его реализацию в рамках контрактной системы, субъектами которой являются миллионы юридических и физических лиц без дополнительного, весьма значительного и систематического финансового обеспечения из средств бюджетов различных уровней.

Указанное выше наглядно показывает, что в отсутствие единой концепции и стратегии развития сферы закупок, четко расставленных приоритетов (развитие конкуренции или своевременное удовлетворение публичных интересов государства в товарах, работах, услугах надлежащего качества) полный перевод всех закупок в электронную форму обречен на многочисленные проблемы правоприменительной практики в сочетании с многолетней правовой корректировкой и систематическими изменениями. В итоге это однозначно приведет к полному и безапелляционному отказу от выбранного пути правового регулирования закупок (в данном случае мы имеем в виду не отказ от перехода в "цифру", а полную замену выбранного пути правового регулирования закупок).

С нашей точки зрения, синергетический эффект перевода закупок в электронную форму будет получен только в результате выработанной концепции правового регулирования сферы закупок, в которой не только четко обозначены принципы выбора субъектов, действия которых призвано регулировать законодательство о контрактной системе, но и расставлены приоритеты соотношения цели и принципов контрактной системы, минимизировано государственное вмешательство, детерминирующее экономическую основу закупок. Успех правового регулирования кроется в мелочах. Именно поэтому отсутствие детальной проработки, а впоследствии и легального закрепления алгоритма действий каждого субъекта контрактной системы не позволит успешно, в полной мере и без значительных затрат бюджетных средств "оцифровать" весь спектр реализации публичных интересов государства в товарах, работах, услугах.

 


[1] Утверждена Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г. N 203 "О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 — 2030 годы" // СПС "КонсультантПлюс".

[2] Утверждена распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. N 1632-р // СПС "КонсультантПлюс".

[3] Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд" // СПС "КонсультантПлюс".

[4] Функциональные требования к единой информационной системе в сфере закупок, создаваемой в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", утверждены Минэкономразвития России // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

[5] Официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. URL: zakupki.gov.ru.

[6] Единая информационная система.

[7] Результаты опроса ВШЭ об информационном обеспечении контрактной системы. URL: https://fcs.hse.ru/newsZ209564394.html (дата обращения: 14.03.2018).

[8] Попсулин С. Счетная палата раскритиковала сайт госзакупок. URL: http://www.cnews.ru/news/top/schetnaya_palata_raskritikovala_sajt (дата обращения: 14.03.2018).

[9] Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2014 г. N 996 "О распределении полномочий между Министерством экономического развития Российской Федерации и Федеральным Казначейством при создании единой информационной системы в сфере закупок" (утратило силу 18.04.2017) // СПС "КонсультантПлюс".

[10] Постановление Правительства РФ от 13 апреля 2017 г. N 442 "Об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по выработке функциональных требований к единой информационной системе в сфере закупок, по созданию, развитию, ведению и обслуживанию единой информационной системы в сфере закупок, по установлению порядка регистрации в единой информационной системе в сфере закупок и порядка пользования единой информационной системой в сфере закупок, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившим силу Постановления Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 г. N 996" // СПС "КонсультантПлюс".


Рекомендуется Вам: