Антикоррупционные стандарты поведения работников образовательных организаций высшего образования

Автор: Дамм И.А.

Введение антикоррупционных стандартов, т.е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области, п. 5 ст. 7 Федерального закона "О противодействии коррупции"[1] отнесено к основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции. Антикоррупционные стандарты поведения представляют собой совокупность обязанностей, запретов, ограничений и рекомендаций, возлагаемых на лиц, замещающих государственные (муниципальные) должности, государственных (муниципальных) служащих, работников организаций в целях предупреждения коррупции.

На протяжении последнего десятилетия в России осуществлялось активное формирование системы антикоррупционных стандартов поведения в отношении лиц, замещающих государственные (муниципальные) должности, государственных (муниципальных) служащих. Антикоррупционные запреты, обязанности и ограничения закреплены в отношении названных категорий на уровне федеральных законов. Так, единые антикоррупционные стандарты поведения для лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, установлены в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (ст. 12.1). Единые антикоррупционные стандарты поведения государственных гражданских служащих, а также муниципальных служащих установлены соответственно в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"[2] (ст. ст. 16, 17, 19, 20, 20.1), а также в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"[3] (ст. ст. 13, 14, 14.1, 15).

В подзаконных нормативных правовых актах установлены порядки и положения, обеспечивающие их соблюдение. Некоторые положения являются общими для определенной категории представителей публичной сферы. Например, в Положении о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденном Указом Президента РФ "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов", устанавливается порядок формирования и деятельности таких комиссий. Названный Указ Президента РФ един для всех федеральных государственных служащих независимо от сферы деятельности федерального государственного органа. В свою очередь, органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться данным Указом при разработке соответствующих положений о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъектов РФ (муниципальных служащих) и урегулированию конфликта интересов (п. 8 Указа).

Таким образом, для лиц, замещающих государственные (муниципальные) должности, государственных (муниципальных) служащих как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации, выстроена пусть в некоторых моментах и противоречивая, но все же унифицированная для определенных групп представителей публичной сферы система антикоррупционных стандартов поведения. Так, антикоррупционные стандарты поведения государственных гражданских служащих являются общими для всех таких служащих независимо от субъекта Федерации или государственного органа, в котором такой служащий замещает должность.

Формирование антикоррупционных стандартов поведения в образовательных организациях находится на начальном этапе своего развития. Закрепление антикоррупционных обязанностей, запретов и ограничений может осуществляться в образовательной организации в локальных нормативных актах и в кодексах этики. При этом определение объема и содержания, а также выбор акта, закрепляющего антикоррупционные стандарты поведения, осуществляются по усмотрению образовательной организации.

Отдельные аспекты антикоррупционных стандартов поведения работников сферы образования становились предметом изучения таких отечественных и зарубежных исследователей, как Ж. Аллак[4] и М. Пуассон, А.М. Баскакова и А.А. Баранова[5], Е.А. Быковская[6], Н.В. Ванюхина и А.И. Скоробогатова[7], С.Б. Верещак и О.А. Иванова[8], Н.П. Дацко[9], С.В. Дергачев[10], Т.И. Еремина[11], Л.Р. Замалетдинова и А.Б. Фахретдинова[12], А.А. Кирилловых[13], Ю.А. Коваль[14], Л.В. Лучшева[15], М.В. Лыбанева[16], А.А. Машиньян и Н.В. Кочергина[17], А.В. Майоров и Я.Л. Ванюшин[18], В.А. Михеев[19], О.Н. Монахов и Н.В. Захаров[20], И.В. Плюгина[21], С.Е. Чаннов[22], Д.С. Чекменев[23], О.А. Чепарина и Е.В. Кобчикова[24], И.В. Шишко[25] и др.

Значительная часть работ указанных авторов касается вопросов урегулирования конфликта интересов в образовательной деятельности. Комплексное изучение антикоррупционных стандартов поведения работников образовательных организаций высшего образования еще не становилось предметом специального научного исследования.

Коррупция в сфере образования существует в отношениях, связанных с управлением системой образования, а также с организацией образовательной деятельности. Управление системой образования осуществляют государственные и муниципальные органы через лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих. Это представители Министерства образования и науки РФ, министерств (иных соответствующих органов исполнительной власти) субъектов Федерации, управлений образования муниципалитетов. В отношении этой категории представителей системы образования установлен необходимый объем антикоррупционных стандартов поведения.

Организация образовательной деятельности включает в себя образовательный процесс, административную деятельность, а также хозяйственную деятельность по обеспечению образовательного процесса. Организацию образовательной деятельности обеспечивают следующие категории работников образовательных организаций: руководители, педагогические работники, научные работники, административные и административно-хозяйственные работники, медицинские работники и др.[26].

Правовое регулирование антикоррупционных стандартов поведения названных категорий работников образовательных организаций существенно различается. В Федеральном законе "О противодействии коррупции" нормы, непосредственно закрепляющие антикоррупционные стандарты поведения работников образовательных организаций, не установлены. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"[27] содержит лишь понятие конфликта интересов педагогического работника и некоторые положения по его урегулированию. Другие антикоррупционные стандарты поведения в отношении работников образовательных организаций в названном Федеральном законе не установлены.

Одним из первых ведомственных актов Министерства образования и науки РФ, направленных на установление антикоррупционных стандартов поведения, стал Приказ о представлении сведений о доходах[28]. Приложением N 1 к указанному Приказу утвержден перечень лиц, на которых возлагается обязанность представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. В образовательной организации высшего образования это ректор, президент, первый проректор, главный бухгалтер и директор филиала.

Приказом Министерства образования и науки РФ[29] на указанные категории работников образовательной организации высшего образования распространены антикоррупционные обязанности, запреты и ограничения, закрепленные в Постановлении Правительства РФ "О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции"[30] (далее — Постановление Правительства РФ N 568).

Некоторые из содержащихся в данном Постановлении антикоррупционных стандартов поведения являются едиными для представителей публичной сферы и возложены также на лиц, замещающих государственные, муниципальные должности (министры, депутаты и пр.), на государственных, муниципальных служащих (советники, консультанты и пр.) соответствующими нормативными правовыми актами. К таким единым стандартам относятся:

— запрет на получение вознаграждений (подарков и иных) в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 7 ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона "О противодействии коррупции", п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", пп. "б" п. 1 Постановления Правительства РФ N 568);

— обязанность уведомлять об обращении каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (п. 7 ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона "О противодействии коррупции", ст. 9 Федерального закона "О противодействии коррупции", абз. 1 пп. "в" п. 1 Постановления Правительства РФ N 568);

— обязанность представлять в установленном порядке сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (ст. 8, п. 4.3 ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона "О противодействии коррупции", абз. 2 пп. "в" п. 1 Постановления Правительства РФ N 568);

— обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов (п. 4.1 ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона "О противодействии коррупции", ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции", абз. 3 пп. "в" п. 1 Постановления Правительства РФ N 568).

Названные антикоррупционные стандарты поведения в силу их распространения на широкий круг представителей публичной сферы полагаем возможным отнести к числу основных.

К числу дополнительных антикоррупционных стандартов поведения следует относить такие запреты, обязанности и ограничения, которые содержат специальные правила поведения для отдельных представителей публичной сферы. Так, гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Как уже было отмечено, содержащиеся в Постановлении Правительства РФ N 568 антикоррупционные обязанности, запреты и ограничения распространяются в образовательной организации высшего образования только на ректора, президента, первого проректора, главного бухгалтера и директора филиала. Неисполнение или ненадлежащее исполнение таких обязанностей может стать основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности, вплоть до увольнения. Так, согласно информации, размещенной на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ, от занимаемой должности освобожден один из руководителей Петрозаводского государственного университета, которым представлены заведомо недостоверные сведения о доходах и имуществе за 2014, 2015 и 2016 гг. Указанные нарушения явились основанием для внесения Генеральной прокуратурой РФ представления министру образования и науки РФ, которое рассмотрено и удовлетворено. На основании приказа Министра образования и науки РФ указанное должностное лицо освобождено от занимаемой должности в связи с утратой доверия[31].

Таким образом, на узкий круг лиц, осуществляющих управленческие функции в образовательной организации, распространены антикоррупционные стандарты поведения, содержащиеся в Постановлении Правительства РФ N 568. Приказами Министерства образования и науки РФ закреплены необходимые для исполнения соответствующих обязанностей порядки уведомления о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов[32], о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений[33] и др.

На иных работников, выполняющих как управленческие функции в вузе (проректоры, руководители департаментов, директора институтов, деканы факультетов, заведующие кафедрами и др.), так и другие (педагогические работники, научные работники, работники деканатов и иных структурных подразделений), единые антикоррупционные стандарты поведения, установленные рассматриваемым Постановлением Правительства РФ, не распространяются[34].

Согласно ст. 13.3 Федерального закона "О противодействии коррупции" на организации возложена обязанность по самостоятельному предупреждению коррупции. В связи с этим ряд образовательных организаций приступил к закреплению антикоррупционных стандартов поведения для работников в соответствующих локальных нормативных актах, а также в кодексах этики. Каждая образовательная организация независимо от типа (дошкольные образовательные организации, общеобразовательные организации, профессиональные образовательные организации, образовательные организации высшего образования) по собственному усмотрению определяет правовой акт, в котором закрепляет антикоррупционные стандарты поведения, а также их содержание и объем.

С целью выявления состояния антикоррупционных стандартов поведения в образовательных организациях высшего образования проведено исследование наличия на официальных сайтах вузов локальных нормативных актов, а также кодексов этики, вошедших в топ-50 Национального рейтинга вузов[35], изучено их содержание.

Проведенное исследование позволило сделать вывод, что локальные нормативные акты, содержащие антикоррупционные стандарты поведения, размещены на сайтах лишь 36 вузов из 50, т.е. 72% (к числу вузов, в которых имеются локальные акты антикоррупционного содержания, отнесены вузы, на официальных сайтах которых размещен хотя бы один такой акт).

Принятие антикоррупционных локальных нормативных актов образовательными организациями высшего образования началось сравнительно недавно. Изучение их содержания позволяет сделать вывод, что образовательными организациями преимущественно принимаются акты, регламентирующие основные антикоррупционные стандарты поведения, за исключением обязанности представлять в установленном порядке сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Анализируя подходы к правовому регулированию в локальных нормативных актах такого основного антикоррупционного стандарта поведения, как запрет на получение вознаграждений (подарков и ИНЫХ) в связи с исполнением должностных обязанностей, можно сделать вывод о том, что образовательные организации высшего образования данный запрет закрепляют преимущественно в положениях, регламентах и порядках, регулирующих сообщение работниками образовательной организации о получении подарка, утвержденных приказами ректора. При этом перечень работников, на которых возлагается соответствующий запрет в образовательных организациях, определяется по-разному.

Так, в Казанском (Приволжском) федеральном университете "работник не вправе получать не предусмотренные законодательством РФ подарки от физических (юридических лиц) в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей" (п. 3 Регламента)[36]. Аналогичная норма содержится также в соответствующем акте Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС) (п. 3 Порядка)[37]. С уточнением, кто не вправе получать подарки, а именно "ректор, проректор, руководитель структурного подразделения или работник Университета", данную норму закрепляет приказ Московского национального исследовательского технического университета имени Н.Э. Баумана (п. 3 Регламента)[38]. Таким образом, с уточнениями или без, но в указанных образовательных организациях все работники без исключения не вправе получать подарки, не предусмотренные законодательством РФ.

Иной подход закреплен в Национальном исследовательском университете "Высшая школа экономики", где только "должностные лица НИУ ВШЭ не вправе получать не предусмотренные законодательством Российской Федерации подарки от физических (юридических) лиц в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей" (п. 3 Положения)[39]. К должностным лицам данной образовательной организации относятся: ректор, первые проректоры, проректоры, главный бухгалтер, директора филиалов, главные бухгалтеры филиалов (п. 2.1 Положения). Соответственно, в данной образовательной организации на заведующих кафедрами, педагогических и иных работников данное правило не распространяется.

Обязанность уведомлять об обращении каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений как антикоррупционный стандарт поведения закрепляется в соответствующих порядках, положениях о порядке исполнения соответствующей обязанности, утвержденных также приказами ректора.

Так, работник Новосибирского национального исследовательского государственного университета (НГУ) "обязан уведомлять работодателя обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений в течение 3 рабочих дней с даты, когда ему стало известно о фактах такого обращения" (п. 2.1 Порядка)[40]. Аналогичная норма установлена для работников Воронежского государственного университета (ВГУ) (п. 3.1 Положения о порядке)[41], Нижегородского национального исследовательского университета имени Н.И. Лобачевского (ННГУ) (п. 2.1 Положения)[42], Финансового университета при Правительстве РФ (Финансовый университет) (п. 1.2 Порядка)[43].

В Московском национальном исследовательском техническом университете имени Н.Э. Баумана "обучающийся или сотрудник Университета при обращении к нему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений либо при наличии конфликта интересов незамедлительно представляет письменное уведомление на имя начальника правового управления"[44].

Таким образом, образовательные организации, устанавливающие в локальных нормативных актах рассматриваемую обязанность, возлагают ее на всех работников. Примечательно, что работник Нижегородского национального исследовательского университета имени Н.И. Лобачевского (ННГУ) "обязан незамедлительно уведомлять обо всех случаях обращения к нему лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений или о ставшей известной работнику Университета информации о фактах совершения коррупционных правонарушений"[45].

Обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов как антикоррупционный стандарт поведения регламентируется в образовательных организациях, как правило, отдельным положением, утверждаемым приказом ректора.

В ряде соответствующих положений закрепляется понятие "конфликт интересов", содержавшееся в ранее действовавшей редакции Федерального закона "О противодействии коррупции" и уже утратившее законную силу в связи с внесением изменений (закреплением нового определения). Так, с незначительными расхождениями под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) работника влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (трудовых) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью работника и правами и законными интересами Университета, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам, имуществу и (или) деловой репутации Университета, в положениях Казанского федерального университета (КФУ) (п. 2.1)[46], Дальневосточного федерального университета (ДВФУ) (п. 1)[47], Пермского государственного национального исследовательского университета (ПГНИУ) (п. 1.3)[48], Национального исследовательского университета "Московский институт электронной техники" (раздел 1)[49], Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева (п. 2.1)[50].

Понятие "конфликт интересов" изложено в соответствии с новой редакцией ч. 1 ст. 10 "Конфликт интересов" Федерального закона "О противодействии коррупции" в Московском авиационном институте (МАИ) (п. 1.3)[51]: "Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)".

Для работников Нижегородского национального исследовательского университета имени Н.И. Лобачевского (ННГУ) (п. 1.5)[52] установлено следующее определение конфликта интересов: "…ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) работника влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью работника и правами и законными интересами Университета, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам, имуществу и (или) деловой репутации Университета". Подобное определение закреплено для работников Новосибирского национального исследовательского государственного университета (НГУ) (п. 1.4.1)[53].

В положении о конфликте интересов Томского политехнического университета (ТПУ) содержатся два понятия конфликта интересов: общее (п. 3.1 Положения) и понятие конфликта интересов педагогического работника (п. 3.2 Положения). Первое понятие соответствует приведенному выше, а второе представляет собой дословное воспроизведение определения "конфликт интересов педагогического работника", установленного в п. 33 ст. 2 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"[54].

В Воронежском государственном университете (ВГУ) под конфликтом интересов понимается "ситуация, при которой личная (прямая или косвенная) заинтересованность работника влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей" (п. 3.2 Положения)[55].

Приведенные подходы к определению конфликта интересов свидетельствуют об отсутствии в образовательных организациях единого понимания его содержания, сущностных признаков. Параллельное закрепление преимущественно в конце 2017 г. в локальных нормативных актах образовательных организаций определений "конфликт интересов", заимствованных из утратившего законную силу положения ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О противодействии коррупции", его актуальной версии ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О противодействии коррупции" и авторских определений данного понятия не может способствовать формированию единого подхода в образовательной среде к понятию "конфликт интересов". Сложившаяся ситуация не способствует выявлению и предупреждению конфликта интересов, а также может создать трудности в доказывании нарушения соответствующего антикоррупционного стандарта поведения.

Предметом дальнейшего анализа стал круг лиц, на которых распространяются соответствующие положения о конфликте интересов.

Так, в соответствующем положении Нижегородского национального исследовательского университета имени Н.И. Лобачевского (ННГУ) закрепляется, что "действие Положения распространяется на всех работников Университета, независимо от уровня занимаемой ими должности, в том числе выполняющих работу по совместительству" (п. 1.5). Аналогичная норма содержится в положениях Новосибирского национального исследовательского государственного университета (НГУ) (п. 1.5), Московского авиационного института (МАИ) (п. 1.4).

В Казанском федеральном университете (КФУ) закрепляется, что "действие настоящего положения распространяется на всех работников КФУ независимо от уровня занимаемой ими должности и распространяется на физических лиц, сотрудничающих с КФУ на основе гражданско-правовых договоров" (п. 4.1 Положения). Аналогичная норма содержится в положениях Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева (п. 3.2), Пермского государственного национального исследовательского университета (ПГНИУ) (п. 1.5), Нижегородского национального исследовательского университета имени Н.И. Лобачевского (ННГУ) (п. 1.5).

В Дальневосточном федеральном университете (ДВФУ) устанавливаются требования по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, "обязательные для исполнения органами управления Университета, его должностными лицами и остальными сотрудниками" (п. 4.1 Положения).

Изучение положений позволяет сделать вывод об их распространении на всех работников образовательной организации. В некоторых образовательных организациях положения о конфликте интересов распространены также на органы управления и на физических лиц, сотрудничающих с такой организацией на основе гражданско-правовых договоров. При этом формы закрепления нормативных предписаний различаются незначительно.

Разные подходы наблюдаются в правовом регулировании предотвращения и урегулировании конфликта интересов в образовательной организации. Так, работники Пермского государственного национального исследовательского университета (ПГНИУ) "обязаны при принятии решений по деловым вопросам и выполнении своих трудовых обязанностей руководствоваться интересами Университета без учета своих личных интересов, интересов своих родственников и друзей; избегать (по возможности) ситуаций и обстоятельств, которые могут привести к конфликту интересов; раскрывать возникший (реальный) или потенциальный конфликт интересов; содействовать урегулированию возникшего конфликта интересов" (п. 3 Положения). Аналогичные нормы содержатся в соответствующих положениях Казанского федерального университета (КФУ) (п. 8.1 Положения), Нижегородского национального исследовательского университета имени Н.И. Лобачевского (ННГУ) (п. 3.1 Положения) и др.

В целях предотвращения конфликта интересов органы управления, должностные лица и другие сотрудники Дальневосточного федерального университета (ДВФУ) обязаны воздерживаться от совершения действий и принятия решений, которые могут привести к возникновению конфликта интересов (п. 4.5.3 Положения).

Изучение положений различных образовательных организаций позволило выявить некоторые недостатки правовой регламентации ключевой обязанности в предупреждении конфликта интересов (отсутствие четкого правового закрепления самой обязанности сообщать о возникновении личной заинтересованности), а также регламентации порядка исполнения такой обязанности. Как уже было отмечено, работники Пермского государственного национального исследовательского университета (ПГНИУ) обязаны раскрывать возникший (реальный) или потенциальный конфликт интересов (3.1.3 Положения). Раскрытие сведений о конфликте интересов осуществляется в письменном виде (п. 4.2 Положения). Однако адресат уведомления о возникновении конфликта интересов (кому нужно раскрыть конфликт интересов), а также сроки такого уведомления в порядке не регламентированы. В пункте 4.3 Положения закреплено, что "ректором Университета из числа работников назначается лицо, ответственное за прием сведений о возникающих (имеющихся) конфликтах интересов". Логика подсказывает, что письменное уведомление работнику, у которого возник конфликт интересов, необходимо представить лицу, ответственному за прием сведений о возникающих (имеющихся) конфликтах интересов. Вместе с тем порядок не содержит прямого, формально определенного предписания, кого нужно работнику письменно уведомить (ректора, непосредственного руководителя, лицо, ответственное за прием сведений).

В положениях некоторых образовательных организаций приведены типовые ситуации конфликта интересов, как, например, в Положении Казанского федерального университета (КФУ): "Педагогический работник участвует в процессе оказания платных образовательных услуг тем обучающимся, которые получают образование за счет бюджетных средств; педагогический работник занимается репетиторством с учащимися, которых он обучает; научно-педагогический работник является членом жюри конкурсных или иных мероприятий с участием обучающихся, в процессе обучения которых он участвует", и др. (п. 7.9 Положения).

Изучение содержания локальных нормативных актов образовательных организаций высшего образования позволяет сделать вывод о том, что пик принятия таких актов приходится на конец 2017 г., т.е. практика применения установленных стандартов поведения пока еще не сложилась. Вместе с тем первичный анализ соответствующих положений позволяет вскрыть общую проблему — отсутствие правовой четкости в конструировании нормы, обязывающей или запрещающей коррупционное поведение. Размытость правового предписания может привести к проблемам при применении к сотрудникам мер дисциплинарной ответственности за несоблюдение соответствующих антикоррупционных стандартов поведения.

В отличие от локальных нормативных актов образовательных организаций высшего образования, кодексы этики принимались в таких организациях раньше.

Кодексы этики — еще один значимый источник закрепления антикоррупционных стандартов поведения, а именно антикоррупционных рекомендаций. Проведенное исследование официальных сайтов вузов позволило установить наличие кодексов этики на сайтах 27 вузов из 50 рассмотренных (54%). В 78% изученных кодексов этики закреплены антикоррупционные положения. Подходы вузов к определению объема и содержания закрепляемых антикоррупционных положений весьма разнообразны. В некоторых кодексах содержатся отдельные разделы, посвященные регламентации антикоррупционных положений. В подавляющем большинстве проанализированных кодексов этики отсутствует системный подход к закреплению антикоррупционных стандартов поведения. Соответствующие стандарты содержатся в таких кодексах в разных разделах и нередко дублируются[56].

Изучение закрепления антикоррупционных стандартов поведения в кодексах этики образовательных организаций высшего образования позволяет сделать вывод, что все же обязанности, запреты и ограничения "прописаны" в таких коллективных соглашениях "не по адресу".

Кодекс этики в общем виде представляет собой свод общих морально-нравственных правил, принципов поведения членов одного трудового коллектива определенного сообщества, имеющий рекомендательный характер. Другими словами, кодекс этики есть свод благих пожеланий, рекомендаций к поведению, основанный на морально-нравственных ориентирах конкретного коллектива, а применительно к образовательной организации — трудового. Закрепление в кодексах этики антикоррупционных обязанностей, запретов и ограничений выглядит инородным вкраплением в общем своде морально-нравственных ориентиров трудового коллектива образовательной организации.

Закрепление обязательных к соблюдению антикоррупционных обязанностей, запретов и ограничений в кодексах этики приводит к снижению охранительной роли ряда антикоррупционных стандартов поведения, когда "место" закрепления стандарта поведения не соответствует его содержанию. Например, такой антикоррупционный стандарт поведения, как запрет на получение подарков в связи с исполнением должностных обязанностей, призван предупреждать совершение коррупционного преступления, предусмотренного ст. 290 "Получение взятки" Уголовного кодекса РФ. Закрепление данного антикоррупционного стандарта поведения различно. Ряд кодексов этики не рекомендует принимать (Новосибирский национальный исследовательский государственный университет, Финансовый университет при Правительстве РФ) или обязывает воздерживаться (Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова), либо предлагает считать недопустимым и недостойным (Белгородский государственный национальный исследовательский университет) работникам принимать подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги материального характера. Использование формулировки "не рекомендуется принимать подарки" может ввести работника в заблуждение относительно возможности принять подарок. Нарушение или соблюдение такой рекомендации при выборе модели поведения работник может посчитать личным делом из-за как раз рекомендательного характера предписания. Вопросы разграничения этичного и неэтичного поведения, образующего состав аморального проступка в случаях дарения, нередко достаточно сложны для представителей высшей школы, не имеющих юридического образования. Вместе с тем правоохранительные органы без труда квалифицируют как получение взятки принятие педагогическим работником от студента подарочного сертификата, продуктового набора (кофе, конфеты, коньяк), мелкой бытовой техники, если преподаватель за получение такого вознаграждения фактически не проверяет уровень знаний студента и ставит положительную оценку. Так, преподаватель был признан виновным в совершении преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 290, ч. 1 ст. 292, ч. 3 ст. 30 УК РФ, за незаконное выставление оценки "удовлетворительно" по предмету без осуществления проверки знаний. Предметом взятки стала подарочная карта магазина на сумму 500 руб. Приговором суда педагогическому работнику назначено наказание в виде штрафа в размере 20 000 руб.[57]

Кроме того, в образовательной среде распространено мнение, что нарушение кодекса этики как совокупности рекомендаций не может повлечь наступление юридической ответственности, а вызовет лишь общественное порицание. Вместе с тем, как следует из положений Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", педагогические работники обязаны "соблюдать правовые, нравственные и этические нормы, следовать требованиям профессиональной этики" (п. 2 ч. 1 ст. 48). Следовательно, для педагогических работников соблюдение норм этического кодекса имеет не рекомендательный, а обязательный характер. Несоблюдение таких норм, возведенных в ранг обязательных к исполнению в силу прямого указания в Федеральном законе, может стать основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности.

Исследование антикоррупционных стандартов поведения работников образовательных организаций высшего образования позволяет сделать вывод о том, что формирование системы возлагаемых на них антикоррупционных обязанностей, запретов, ограничений и рекомендаций находится на начальной стадии своего развития. Характерное для сферы государственного и муниципального управления единство антикоррупционных стандартов поведения пока не присуще сфере образования.

Оценивая в целом положительно стремление образовательных организаций высшего образования к локальному антикоррупционному нормотворчеству, а также включению антикоррупционных положений в кодексы этики, нельзя не отметить складывающуюся негативную тенденцию формирования разных подходов к закреплению антикоррупционных стандартов поведения. Установление антикоррупционных стандартов поведения не должно быть бессистемным ни по месту их закрепления, ни по форме, ни по порядкам, обеспечивающим их соблюдение. Парадоксальной представляется ситуация, когда работник образовательной организации высшего образования при смене места работы с одного вуза на другой должен будет знакомиться с новым сводом антикоррупционных стандартов поведения, а может, и вообще обнаружит их полное отсутствие.

Представляется, что сложившийся подход к закреплению антикоррупционных стандартов поведения в сфере государственного и муниципального управления, когда для различных категорий представителей публичной службы устанавливаются единые основные антикоррупционные стандарты поведения в федеральном законе, вполне подходит и для сферы образования. Полагаем, что основные антикоррупционные обязанности, запреты, ограничения и рекомендации должны быть едины для работников образовательных организаций и закреплены на уровне федерального закона. При этом объем дополнительных антикоррупционных обязанностей, запретов и ограничений может зависеть от наличия организационно-распорядительных полномочий, повышенных коррупционных рисков в деятельности работника и других факторов. В свою очередь, кодексы этики все же должны не воспроизводить антикоррупционные стандарты поведения (обязанности, запреты и ограничения), установленные в отношении государственных служащих, а содержать свод морально-нравственных ориентиров для представителей трудового коллектива образовательной организации.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что в образовательных организациях высшего образования единой системы обязанностей, запретов, ограничений и рекомендаций, обеспечивающих предупреждение коррупции, пока не сложилось. Научно-практическому сообществу еще предстоит выработать взвешенные и обоснованные подходы к формированию единой системы антикоррупционных стандартов поведения для различных категорий работников образовательных организаций. Вместе с тем представляется необходимым закрепление основных антикоррупционных стандартов поведения (обязанностей, запретов и ограничений) на уровне федерального закона, с разработкой типовых положений локальных нормативных актов, обеспечивающих исполнение таких стандартов поведения.

 

Библиография

1. Аллак Ж., Пуассон М. Коррумпированные школы, коррумпированные университеты: что можно сделать? Париж: Международный институт планирования образования ЮНЕСКО, 2014. 365 с.

2. Баскакова А.М., Баранова А.А. Конфликт интересов педагогического работника // Апробация. N 5. С. 109 — 111.

3. Быковская Е.А. Предупреждение и предотвращение коррупции в вузе // Вестник Сибирского государственного университета путей сообщения. 2015. N 4.1. С. 24 — 30.

4. Ванюхина Н.В., Скоробогатова А.И. Устранение конфликта интересов педагога как фактор профилактики коррупциогенного поведения в сфере образования // Диалектика противодействия коррупции: Материалы III Всероссийской научно-практической конференции. 2013. С. 31 — 34.

5. Верещак С.Б., Иванова О.А. Правовое регулирование конфликта интересов в образовательных организациях // Факторы и условия искоренения коррупции и других негативных явлений в образовании: психолого-педагогический аспект (на примере Краснодарского края). Славянск-на-Кубани: Филиал Кубанского гос. ун-та в г. Славянске-на-Кубани, 2016. С. 90 — 95.

6. Дамм И.А. Антикоррупционные стандарты поведения лиц, осуществляющих управленческие функции в образовательной организации // Право и политика. 2017. N 12. С. 14 — 26.

7. Дамм И.А. Коррупция в сфере образования: понятие, характерные черты, формы и виды // Актуальные проблемы экономики и права. 2016. Т. 10. N 4. С. 5 — 17.

8. Дамм И.А. Состояние антикоррупционных стандартов поведения в сфере образования // Актуальные вопросы формирования антикоррупционных стандартов и их применения: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Казань, 2017. С. 236 — 240.

9. Дацко Н.П. Дисциплинарные увольнения педагогических работников в Российской Федерации // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия "Право". 2016. N 1. С. 67 — 72.

10. Дергачев С.В. О некоторых правовых аспектах урегулирования конфликта интересов в образовательной сфере // Марийский юридический вестник. 2015. N 4. С. 116 — 118.

11. Еремина Т.И. О законодательной дефиниции "конфликт интересов педагогического работника" // Экономика, педагогика и право. 2015. N 2.

12. Замалетдинова Л.Р., Фахретдинова А.Б. Конфликт интересов в педагогической среде высшего учебного заведения // Вестник экономики, права и социологии. 2016. N 1. С. 260 — 262.

13. Кирилловых А.А. Публичная служба и конфликт интересов в сфере высшего образования: проблемные вопросы // Законодательство и экономика. 2015. N 2. С. 29 — 43.

14. Коваль Ю.А. К вопросу о ситуациях конфликта интересов в сфере образования // Теория и практика общественного развития. 2014. N 4. С. 253 — 255.

15. Лучшева Л.В. Антикоррупционная этика как средство регулирования конфликта интересов между преподавателем и студентом // Вестник экономики, права и социологии. 2016. N 4. С. 232 — 235.

16. Лыбанева М.В. Преодоление конфликтов интересов в сфере образовательных услуг на основе государственно-частного партнерства // Вестник Национальной академии туризма. 2015. N 2. С. 69 — 73.

17. Майоров А.В., Ванюшин Я.Л. Обоснование нормативного закрепления антикоррупционных стандартов служебного поведения сотрудников образовательного учреждения высшего профессионального образования // Правопорядок: история, теория, практика. 2015. N 4. С. 46 — 50.

18. Машиньян А.А., Кочергина Н.В. Противодействие коррупции в образовании: необходимость антикризисного и антикоррупционного анализа в российской системе образования // Перспективы науки и образования. 2015. N 4. С. 37 — 40.

19. Михеев В.А. Новации и конфликты в системе высшего образования современной России // Конфликтология. 2014. Т. 3. С. 176 — 191.

20. Монахов О.Н., Захаров Н.В. Конфликт интересов преподавателя вуза в системе противодействия коррупции // Актуальные вопросы современной науки. 2015. N 39. С. 253 — 264.

21. Плюгина И.В. Конфликты интересов и противодействие коррупции в сфере образования. URL: http://obrzakon.ru/documents/opendoc/id/1234/catid/85/.

22. Плюгина И.В. Конфликт интересов в сфере образования // Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2016. С. 128 — 137.

23. Чаннов С.Е. Можно ли уволить учителя, который занимается репетиторством с учениками класса, в котором он ведет занятия, по п. 7.1 ч. 1 ст. 81 ТК РФ? // СПС "КонсультантПлюс".

24. Чекменев Д.С. К вопросу о комиссиях по урегулированию споров как элемента организационно-правового механизма разрешения конфликтных ситуаций между студентами и другими участниками образовательных отношений // Вестник Пятигорского государственного лингвистического университета. 2014. N 4. С. 425 — 430.

25. Чепарина О.А., Кобчикова Е.В. Конфликт интересов в гражданско-правовых и иных отношениях с участием образовательных организаций // Вестник экономики, права и социологии. 2014. N 4. С. 202 — 204.

26. Шишко И.В., Дамм И.А. Возмездное участие государственного (муниципального) служащего в образовательных программах повышения квалификации: вопросы правомерности и наличия конфликта интересов // Юридические исследования. 2016. N 10. С. 1 — 9.

Рекомендуется Вам: