Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих за нарушение законодательства в сфере стратегического планирования и противодействия коррупции

Авторы: Поляков М.М., Окрокова Е.С.

Важность стратегического планирования для государства и общества сложно переоценить — это правовой институт, который позволяет формировать приоритеты и направления развития страны, определять способы достижения целей.

В современных условиях совершенствования деятельности по стратегическому развитию Российской Федерации проводится серьезная работа по реформированию всей системы стратегического планирования, начатая еще в 2005 г. с издания распоряжения Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах"[1]. Изменения обусловлены как необходимостью перехода на управление по результатам и внедрения проектного подхода в планировании, так и стремлением обеспечить максимальную эффективность принимаемых мер, закрепленных стратегиями, планами и программами. В этой связи важной является слаженная работа всех участников системы планирования.

Активное и широкомасштабное использование стратегий, планов и программ особенно показательно на примере проводимой в России государственной антикоррупционной политики. Первый общефедеральный план противодействия коррупции был подписан третьим Президентом РФ Д.А. Медведевым еще в 2010 г.[2]

Большинство документов стратегического планирования, которые действуют в Российской Федерации, обозначают коррупцию как одну из главных проблем и содержат способы ее преодоления в той или иной сфере. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации относит коррупцию к основным угрозам государственной и общественной безопасности[3]. Одной из основных задач Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года является профилактика и предупреждение формирования коррупционных схем, в том числе с участием в этих схемах представителей бизнеса иностранных государств[4].

В настоящее время государственные антикоррупционные планы и программы являются основной административно-правовой формой противодействия коррупции в государственном управлении. Значительное количество программных документов по противодействию коррупции утверждаются правовыми актами управления (указами, постановлениями и распоряжениями), принимаемыми соответствующими органами государственной власти. Особенно распространена данная форма противодействия коррупции на уровне субъектов РФ, а также на федеральном уровне в самих органах исполнительной власти.

В процессе деятельности по стратегическому планированию не обходится без нарушений со стороны участников, разрабатывающих и реализующих стратегические документы. Отвечают за совершенные проступки государственные служащие органов, на которых правовым актом управления возложена ответственность за разработку стратегических документов или реализацию содержащихся в них мероприятий. Тем не менее не закреплены единые подходы к дифференциации дисциплинарных проступков, не установлены конкретные составы правонарушений в сфере стратегического планирования. Исходя из вышесказанного, представляется актуальным проанализировать особенности применения дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства в сфере стратегического планирования и предложить направления ее совершенствования.

Согласно Федеральному закону от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации"[5] под стратегическим планированием понимается деятельность его участников по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития России, ее субъектов и муниципальных образований, отраслей экономики и обеспечения национальной безопасности в целях достижения устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности.

Данным Законом предусмотрено детальное регулирование процедуры стратегического планирования. Деятельность государственных органов, и в частности должностных лиц, в этом процессе сводится к разработке соответствующих стратегических документов на различных уровнях, мониторингу их реализации, корректировке и стратегическому контролю, итогом проведения которого является подготовка аналитического доклада о достигнутых результатах[6].

Необходимо отметить, что документы стратегического планирования, представленные в виде концепций, стратегий и прогнозов, — это преимущественно доктринальные документы, тем не менее обязательные для исполнения, поскольку утверждаются подзаконными нормативными правовыми актами. Стратегии, прогнозы, концепции не содержат норм права, они отражают первоочередные цели, направления и задачи государственной политики.

Программы и планы — документы стратегического планирования, содержащие конкретный комплекс мероприятий, взаимоувязанных по срокам, исполнителям, инструментам и ресурсам, снабженный целевыми показателями, для достижения определенных стратегическими документами более высокого уровня приоритетов, целей, задач[7]. Программы и планы являются одними из основных документов, на основе которых составляются проекты бюджетов, они обязательны для исполнения и контроля[8].

Таким образом, условия для совершения правонарушения в сфере стратегического планирования могут возникнуть на этапах разработки и исполнения любой категории документов. Непосредственное нарушение документа стратегического планирования возможно только при реализации программных документов, поскольку они содержат целевые показатели, предусмотренные для дальнейшей проверки соответствия фактически полученного результата запланированному.

Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" содержит главу "Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в сфере стратегического планирования", которая, однако, состоит из единственной статьи, предусматривающей возможность применения к нарушителям дисциплинарной, гражданско-правовой и административной ответственности. Конкретных составов правонарушений, связанных с осуществлением деятельности по стратегическому планированию, в законодательстве Российской Федерации не приводится.

В этой связи возникают вопросы: какие именно проступки могут считаться нарушающими законодательство в сфере стратегического планирования и за какие из них может быть предусмотрена дисциплинарная ответственность?

Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих наступает за совершение дисциплинарного проступка, который ст. 57 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"[9] (далее — Закон о гражданской службе) определяется как "неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей". В качестве дисциплинарных взысканий выступают замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии и увольнение.

Безусловно, субъекты стратегического планирования должны выполнять свою работу своевременно и технически верно, то есть соблюдать дисциплину, — это организационная часть деятельности. С другой стороны, прогнозирование, планирование и программирование должны осуществляться профессионально, научно обоснованно по срокам и ресурсам, ведь именно некачественное планирование приводит к недостижению установленных целей стратегического планирования, негативным последствиям в экономике и социальной сфере — это содержательная часть деятельности[10]. Следовательно, нарушения законодательства в сфере стратегического планирования могут иметь разную степень общественной опасности и повлечь применение различных взысканий.

Важность классификации дисциплинарных проступков государственных служащих с целью применения соответствующих взысканий давно подчеркивается юристами, в том числе по основанию, учитывающему последствия совершения правонарушения. Авторы по-разному классифицируют проступки по степени тяжести: С.А. Шушпанов[11] и Ю.Б. Носова[12] выделяют незначительные, значительные и серьезные проступки, М.Б. Добробаба — незначительные, значительные и грубые[13], С.М. Зубарев — малозначительные, значительные, грубые[14]. Так или иначе классификации подразумевают единые доктринальные подходы к определению степени тяжести проступков: малозначительные (незначительные) не влекут нарушения прав и законных интересов других лиц, не причиняют ущерб; значительные влекут нарушение прав физических и юридических лиц и (или) причиняют ущерб государству; грубые (серьезные) нарушения представлены исчерпывающим перечнем проступков в ст. 37 Закона о гражданской службе.

Необходимость нормативного закрепления классификации проступков очевидна: снизится практика применения необоснованно серьезных взысканий к малозначительным поступкам, и в целом облегчится работа государственных органов по назначению дисциплинарной ответственности. В сфере стратегического планирования внедрение такой практики является первоочередным: наличие нормативно закрепленной дисциплинарной ответственности за пренебрежение государственными приоритетами, недостижение стратегических целей и задач, некорректную разработку стратегий, планов, программ позволит придать реальную силу документам стратегического планирования, осуществлять полноценный контроль.

Таким образом, предлагается разработать методические рекомендации по дифференциации проступков в сфере стратегического планирования и применению дисциплинарных взысканий за них в федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих разработку и реализацию документов стратегического планирования (далее — методические рекомендации), утвердить их приказом Минэкономразвития России. Разработку необходимо осуществлять совместно с заинтересованными государственными органами. Возможно поэтапное внедрение методических рекомендаций: период апробации целесообразно проводить в Минэкономразвития России, представляющем одновременно интересы разработчика и ответственного координационного органа в сфере стратегического планирования; далее может осуществляться внедрение методических рекомендаций в деятельность федеральных органов исполнительной власти, являющихся ответственными разработчиками стратегических документов, затем — в деятельность остальных участников системы стратегического планирования на федеральном уровне в рамках исполнительной ветви власти.

Содержательно методические рекомендации могут включать описание трех основных категорий проступков, их особенности в сфере стратегического планирования и советы по применению того или иного взыскания.

Далее приведены конкретные примеры наступления дисциплинарной ответственности за нарушения в сфере стратегического планирования с учетом градации по степени общественной опасности.

Малозначительные проступки в сфере стратегического планирования — преимущественно внутриорганизационные правонарушения, не причиняющие ущерб государству, не затрагивающие права других лиц. Например, на очередном заседании президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам 18 апреля 2017 г. было рекомендовано обратить внимание на недостаточную исполнительскую дисциплину при подготовке и представлении отчетности, в том числе на несвоевременность согласования данных[15]. Безусловно, неустранение такого недостатка в разработке документов стратегического планирования может повлечь в дальнейшем наложение дисциплинарного взыскания в виде замечания на куратора или старшее должностное лицо приоритетного проекта. Данный пример иллюстрирует техническое нарушение дисциплины, связанное с ненадлежащим исполнением поручений руководства.

Следующий вид проступков — значительные — предполагает нарушение прав и законных интересов физических и юридических лиц, общества, государства вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения служащим своих обязанностей. Применительно к сфере стратегического планирования наиболее часто данный вид проступков совершается в рамках невыполнения (ненадлежащего исполнения) поручений вышестоящих органов или задач и функций, возложенных законодательством на государственный орган.

В качестве примера допустим, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, неоднократно грубо нарушал сроки внесения на рассмотрение проекта Указа Президента РФ об утверждении Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации, установленные соответствующим поручением Президента РФ. Поскольку разработка стратегии научно-технологического развития Российской Федерации установлена законодательно, законом определен орган, ответственный за данную деятельность, более того, нарушались сроки исполнения поручения, сложившуюся ситуацию можно считать затрагивающей интересы государства и нарушающей федеральное законодательство. Как следствие, руководитель ответственного федерального органа исполнительной власти (или его заместитель, на которого возложена персональная ответственность за разработку документа) может быть привлечен к дисциплинарной ответственности с установлением взыскания в форме выговора или предупреждения о неполном должностном соответствии.

Наконец, грубые нарушения должностных обязанностей, согласно используемой классификации, подразумевают применение дисциплинарного взыскания в форме увольнения с государственной гражданской службы. Статья 37 Закона о гражданской службе содержит закрытый перечень таких дисциплинарных проступков. Рассматривая деятельность в сфере стратегического планирования, к грубым нарушениям косвенно можно отнести следующие проступки:

— разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации — актуально при разработке и реализации государственной программы вооружения;

— грубое нарушение должностных обязанностей, повлекшее за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации.

Отдельного внимания в этой части заслуживает деятельность государственных органов и должностных лиц в сфере стратегического планирования в рамках программирования. Так, п. 43.1 Постановления Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации" устанавливает, что на ответственных исполнителей, соисполнителей и участников государственных программ налагается персональная ответственность за эффективность реализации программ (содержательная сторона стратегического планирования). Пунктом 44 этого же Постановления предусмотрена дисциплинарная ответственность указанных лиц за недостижение плановых показателей государственных программ. Такое нарушение выходит за рамки малозначительного, так как имеет социальные и экономические последствия, и в зависимости от масштаба может быть отнесено к категории значительных или грубых.

Один из примеров — регулярные совещания у заместителя Председателя Правительства РФ, проводимые в целях мониторинга реализации мероприятий Федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года". В ходе совещания 7 апреля 2017 г. было дано поручение: в случае невыполнения принятых обязательств, предусмотренных мероприятиями Федеральной целевой программы, внести в Правительство РФ проекты правовых актов об освобождении от должности заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, на которых возложена ответственность за реализацию мероприятий программы[16].

Однако недостижение запланированных целей государственной программы (невыполнение принятых обязательств) не подходит ни под одно из предложенных условий увольнения в соответствии со ст. 37 Закона о гражданской службе: вред государственному органу не наносится, прямого нарушения законодательства не усматривается (сроки реализации мероприятий программы могут быть законно перенесены).

При этом совершенно очевидно, что неисполнение некоторых мероприятий государственных программ, например модернизации дошкольного и общего образования в Республике Крым и г. Севастополе, заключающейся в строительстве образовательных организаций в целях обеспечения доступности образования[17], влечет не только несвоевременное окончание программы, неосвоение выделенных бюджетных средств (или, наоборот, потребность в дополнительном финансировании), но и лишение возможности тысяч детей вовремя поступить в школу или детский сад. В данном случае неэффективное планирование и некачественная реализация документов стратегического планирования существенно затрагивают общественные и государственные интересы, характеризуются высокой степенью общественной опасности и относятся к категории грубых проступков.

Более того, нельзя не учесть частоту несвоевременного исполнения мероприятий государственных программ: в 2016 г. в среднем 8,3% мероприятий были выполнены значительно позже установленного срока (в I квартале — 10 мероприятий, во II квартале — 23 мероприятия, в III — 25 мероприятий, в IV — 70)[18]. Безусловно, каждое из мероприятий государственных программ обладает высокой значимостью в сфере социально-экономического развития, что отягчает ответственность должностного лица за несвоевременное исполнение обязательств.

В этой связи представляется целесообразным расширить перечень проступков, за которые должностное лицо, гражданский служащий могут быть уволены с государственной гражданской службы, посредством изменения формулировки п. 6 ч. 1 ст. 37 Закона о гражданской службе: "грубое нарушение должностных обязанностей, повлекшее за собой причинение вреда государственному органу, физическим или юридическим лицам и (или) нарушение законодательства Российской Федерации". С учетом внесения данной поправки к грубому по своему содержанию и последствиям нарушению законодательства в сфере стратегического планирования будет законно применено самое суровое взыскание.

Итак, дисциплинарная ответственность за нарушение разработки, принятия, реализации документов стратегического планирования успешно применяется в деятельности органов государственной власти.

Выявлено, что нарушения стратегических документов могут быть как техническими, так и содержательными — с точки зрения качества планирования и реализации. Как следствие, наиболее серьезные проступки (грубые) совершаются в результате ненадлежащего исполнения должностным лицом возложенных обязанностей, повлекшего за собой недостижение целей стратегического планирования и неэффективную реализацию государственных программ.

С целью установления классификации проступков в соответствии со степенью их тяжести предлагается разработать, утвердить приказом Минэкономразвития России и внедрить в использование методические рекомендации по дифференциации проступков в сфере стратегического планирования и применению дисциплинарных взысканий за них. В рамках данного документа необходимо установить градацию проступков: малозначительные, значительные и грубые — с описанием их особенностей и советов по назначению дисциплинарных взысканий.

Несмотря на отсутствие в исчерпывающем перечне дисциплинарных проступков, за которые предусмотрено увольнение с государственной гражданской службы, грубых нарушений со схожими составами, практика складывается в пользу применения взыскания в форме увольнения. В этой связи еще одним направлением совершенствования дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства в сфере стратегического планирования может стать внесение поправки в п. 6 ч. 1 ст. 37 Закона о гражданской службе с целью закрепления ответственности за недостижение плановых показателей государственных программ, наносящее ущерб обществу и государству. Представляется, что данные меры по совершенствованию дисциплинарной ответственности в сфере стратегического планирования позволят предупредить совершение новых правонарушений, побудить к более тщательному и взвешенному осуществлению столь важной деятельности.

 

Библиография

1. Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Контракт: Инфра-М, 2006. 352 с.

2. Добробаба М.Б. Проблема систематизации служебно-дисциплинарных деликтов // Административное право и процесс. 2013. N 7.

3. Зубарев С.М. К вопросу об основаниях и видах дисциплинарных проступков на государственной гражданской службе // Российский следователь. 2015. N 16.

4. Комягин Д.Л. Политическая ответственность и стратегический контроль в сфере публичного хозяйства // Реформы и право. 2015. N 4.

5. Кутузова Н.С. О роли нормативно-правовых актов программного характера // Российская юстиция. 2016. N 5.

6. Носова Ю.Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2008.

7. Талапина Э.В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект): Монография. М.: Юриспруденция, 2015. 192 с.

8. Шушпанов С.А. Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002.

Рекомендуется Вам: