Роль информационных систем и технологий в обеспечении государственного финансового (бюджетного) контроля

Автор: Бедоева З.Н.

Информационные технологии на сегодняшний день являются неотъемлемой частью современных управленческих систем во всех отраслях экономики, сферах государственного управления, безопасности страны и обеспечения правопорядка. Интенсивное развитие цифровых технологий и их широкое внедрение в различные сферы общественной жизни, несомненно, влияют на трансформацию правовой системы в целом. В свою очередь, право и нормативно-правовое регулирование играют немаловажную роль в информационном развитии российского общества, которую можно определить на примере анализа Программы "Цифровая экономика Российской Федерации"[1] (далее по тексту — Программа), разработанной в целях реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 — 2030 гг.[2] (далее по тексту — Стратегия). В Программе нормативное регулирование отмечается первым среди пяти базовых направлений развития цифровой экономики, которая, как полагается, повысит конкурентоспособность страны, качество жизни граждан, а также обеспечит экономический рост и национальный суверенитет.

Несомненно, право, являясь регулятором общественных отношений в целом, выступает инструментом, обеспечивающим "цифровизацию" экономики, управления и других сфер общественной жизни. Однако право также выступает в роли объекта воздействия "цифровизации", в результате которого, соответственно, оно и претерпевает изменения своей формы, системы, содержания, структуры и механизма действия[3]. Цифровые технологии способны менять образ права, влиять на его эффективность и регулятивный потенциал, открывать дорогу или блокировать его действие в новых измерениях социальной реальности.

Безусловно, процесс "цифровизации" не обходит стороной и финансово-правовую систему государства, влияя, в частности, на бюджетные правоотношения.

Говоря о роли информационных систем и технологий в бюджетно-правовой сфере, необходимо прежде всего раскрыть содержание данных понятий. Согласно Федеральному закону от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" под информационными технологиями подразумеваются процессы и методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления и распространения информации, а также способы осуществления таких процессов и методов[4]. В свою очередь, информационные системы определяются как совокупность информации, содержащейся в базах данных, и информационных технологий, обеспечивающих обработку данной информации. Все информационные системы непосредственно делятся на государственные (муниципальные) и негосударственные. В разрезе заявленной тематики нас интересуют государственные информационные системы, однако легально закрепленного определения данного понятия нет. В доктрине нередко данный дефиниендум определяется через указанные в ст. 14 вышеназванного Закона цели, согласно которым государственные информационные системы создаются для реализации полномочий государственных органов и обмена информации между данными органами. Следует отметить, что еще одной немаловажной целью создания государственных информационных систем является обеспечение свободного доступа к информации на всех этапах ее создания и распространения, что, безусловно, способствует повышению прозрачности и открытости деятельности государственных органов.

О важности и необходимости "цифровизации" бюджетных правоотношений в целом можно судить исходя из разработки новой главы в проекте новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) — "Информационное обеспечение бюджетного процесса"[5]. В данной главе отмечается, что в целях информационного обеспечения бюджетного процесса должны создаваться и вестись информационные системы в сфере управления государственными (муниципальными) финансами, в том числе федеральная государственная информационная система, в которых формируется, собирается, обрабатывается, хранится и предоставляется информация, и которые, взаимодействуя с другими информационными системами, будут способствовать обеспечению реализации бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, предусмотренных БК РФ, полномочий бюджетных (автономных) учреждений и получателей средств из бюджета. Данные информационные системы также призваны обеспечить реализацию принципов подотчетности и прозрачности (открытости) субъектами информационных систем.

В ст. 170 новой редакции БК РФ отмечается, что субъектами информационных систем являются участники бюджетного процесса, бюджетные (автономные) учреждения и получатели средств из бюджета. Однако, исходя из анализа главы, мы можем сделать вывод, что субъектами информационных систем не ограничивается список участников систем, среди которых также фигурируют операторы информационных систем и пользователи. На наш взгляд, необходимо четко определить перечень участников, а также представляется целесообразным обозначить хотя бы общий перечень их прав и обязанностей, что в дальнейшем будет способствовать унификации создания информационных систем в сфере управления государственными (муниципальными) финансами.

Необходимо также отметить, что правоотношения, складывающиеся вокруг государственных информационных систем, как правило, делятся на отношения, возникающие по поводу информационной системы, т.е. отношения, возникающие при разработке информационных систем, вводе их в эксплуатацию, модернизации (развитие, доработка, модификация), эксплуатации (обеспечение функционирования, администрирование), сопровождении (обслуживание, поддержка), а также выводе из эксплуатации[6], и отношения, возникающие в процессе использования информационных систем. В зависимости от этого выделяются как различные объекты (в первом случае это сама информационная система, а во втором — информация), так и субъекты правоотношений. Однако в научной литературе существует и другой подход к классификации субъектов, при котором, соответственно, также меняется круг компетенций. Итак, среди субъектов различают поставщика информации в государственную информационную систему (лицо, обязанное предоставлять информацию для размещения в информационной системе в порядке, предусмотренном соответствующими нормативно-правовыми актами) и пользователя государственной информационной системы (лицо, имеющее право на получение всей или какой-то определенной информации, содержащейся в системе)[7]. На наш взгляд необходимо, чтобы данный подход с закреплением конкретных прав и обязанностей отражался и в законодательной практике, что в дальнейшем поспособствует возможности установления ответственности за неисполнение соответствующих обязанностей.

В соответствии с п. 3 ст. 170 проекта новой редакции БК РФ информационные системы в сфере управления государственными финансами должны функционировать на основе таких принципов, как: 1) принцип полноты, достоверности и своевременности формирования информации, а также общедоступности информации (за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами); 2) принцип однократности ввода информации; 3) принцип взаимодействия информационных систем в сфере управления общественными финансами с иными информационными системами; 4) принцип доступности и бесплатности программных средств федеральной информационной системы в сфере управления общественными финансами, необходимых субъектам данных информационных систем в целях реализации ими своих бюджетных полномочий и формирования информации, необходимой для обязательного включения в федеральную государственную информационную программу.

Однако, соглашаясь с мнением некоторых ученых, нельзя не отметить, что ряд данных принципов скорее относится к способам использования (функционирования) информационной системы[8]. К тому же, если придерживаться позиции Н.А. Поветкиной[9], возникает вопрос о целесообразности закрепления принципа обеспечения финансовой безопасности. Уполномоченные органы, несомненно, должны действовать открыто и опубликовывать соответствующую информацию о своей деятельности для того, чтобы общество имело возможность изучать направления их деятельности и оценивать состояние управления публичными финансами. Однако, по мнению автора, должны учитываться случаи, когда публикация информации может нанести существенный вред, например, национальной безопасности, обороне или международным отношениям Российской Федерации[10].

В целом, говоря о роли информационных систем и технологий в бюджетной деятельности государства, необходимо отметить, что внедрение информационных технологий в первую очередь позволяет обеспечить стабильность и преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечить сопоставимость показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года, необходимых для осуществления бюджетного контроля[11]. Помимо этого, информационные системы (информационные технологии) позволяют отслеживать в реальном времени происходящие изменения в значительном количестве объектов контроля, что, в свою очередь, безусловно, позволяет повысить эффективность предварительного и текущего (оперативного) государственного финансового контроля.

Для реализации государственного финансового контроля необходимо в первую очередь наличие достоверной и полной информации о текущем состоянии государственных финансов. Данная информация должна непрерывно поддерживаться в контрольном состоянии и быть систематизированной в зависимости от поставленных задач. Обращаем внимание, что в данной статье речь пойдет прежде всего об определенном виде государственного финансового контроля — бюджетном контроле.

Колоссальный объем информации, используемой при осуществлении государственного бюджетного контроля, вызывает необходимость создания и использования информационной инфраструктуры, которая предполагает разработку экспертных систем и баз данных, изучение методов и средств извлечения, обработки, представления, структурирования и использования информации. Именно применение информационных систем и технологий обеспечивает осуществление в автоматизированном режиме контроля за использованием бюджетных средств, исполнением финансовых обязательства перед государством, соблюдением учета и отчетности, а также способствует решению иных задач государственного финансового (бюджетного) контроля[12].

В соответствии со своими полномочиями государственные органы должны принимать участие как в разработке, так и в реализации целевых программ по применению информационных технологий, а также создавать информационные системы различного назначения. Так, Министерством финансов Российской Федерации и Федеральным казначейством в целях улучшения качества финансового менеджмента была создана интегрированная государственная информационная система "Электронный бюджет" (далее по тексту — Электронный бюджет). Данная система предназначена обеспечить открытость, прозрачность и подотчетность деятельности государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, а также государственных и муниципальных учреждений[13]. Назначение системы, ее задачи, структура и основные функции, правовой режим информации и программно-технических средств системы и порядок использования данной информационной системы определяются Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2015 г. N 658 "О государственной интеграционной информационной системе управления общественными финансами "Электронный бюджет". Информация, размещенная в рамках данной информационной системы, состоит из закрытой части, которая доступна лишь тем пользователям, которые обладают соответствующими полномочиями и имеют сертификаты ключей электронной подписи, "личных кабинетов", и открытой части, которая обеспечивает, в свою очередь, свободный и открытый доступ к аналитической, нормативной и статистической информации в сфере управления общественными финансами.

Не останавливаясь подробно на описании вышеуказанной информационной системы, обозначим лишь ее роль и значение в осуществлении государственного финансового контроля.

В первую очередь отметим, что с помощью Электронного бюджета осуществляется интеграция и автоматизация процессов, связанных с бюджетным планированием, управлением доходами, расходами, долгом и финансовыми активами, денежными средствами, закупками, нефтегазовыми активами, кадровыми ресурсами, с бухгалтерским и управленческим учетами, а также с финансовым контролем[14]. В связи с этим основу системы должны составлять соответствующие вышеперечисленным процессам централизованные подсистемы, каждая из которых имеет четкое предназначение. Например, подсистема финансового контроля должна способствовать автоматизации планирования и подготовки контрольных мероприятий и мониторингу устранения выявленных нарушений. Также подразумевается, что данная подсистема предоставляет доступ к соответствующей информации Счетной палате Российской Федерации (и иным контролирующим органам), что поспособствует эффективному планированию контрольных мероприятий, их проведению и мониторингу устранения выявленных нарушений.

Будучи основной государственной информационной системой в финансовой сфере государства, Электронный бюджет взаимодействует с иными государственными и муниципальными информационными системами. Рассмотрим некоторые из них и непосредственно их роль в процессе осуществления государственного финансового (бюджетного) контроля.

Так, например, информация в Электронный бюджет о бюджетных проектах, об исполнении федерального бюджета (включая информацию о кассовом исполнении и бюджетную отчетность главных распорядителей средств федерального бюджета) направляется через информационную систему "Управление" (далее по тексту — система "Управление"). Более того, среди шести основных задач информационной системы "Управление", которая обеспечивает формирование и обработку данных, содержащихся в государственных и муниципальных информационных ресурсах (в том числе данных, необходимых для информационного обеспечения стратегического планирования), выделяются осуществление контроля, мониторинга и анализа исполнения решений, которые были приняты органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления, контроль за реализацией документов стратегического планирования и выполнения приоритетных национальных проектов, а также процессов, происходящих в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах.

Информационная система "Управление" обеспечивает систематизацию и анализ показателей социально-экономического развития Российской Федерации, информации о ходе реализации проектов, программ и комплексов мероприятий, которые реализуются за счет средств федерального бюджета, систематизацию информации о бюджетных проектировках и об исполнении федерального бюджета, о кассовом исполнении федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также информацию о бюджетной отчетности главных распорядителей средств федерального бюджета, главных администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, финансовых органов субъектов Российской Федерации и финансовых органов муниципальных образований и иной информации, необходимой для достижения поставленных целей[15].

Важную роль для обеспечения государственного бюджетного контроля играет государственная информационная система "Официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации об осуществлении государственного (муниципального) финансового контроля (аудита) в сфере бюджетных правоотношений"[16], оператором которой является Счетная палата Российской Федерации. Непосредственной целью данной информационной системы является повышение эффективности внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. Здесь также стоит отметить государственную информационно-аналитическую систему контрольно-счетных органов Российской Федерации, которая представляет собой совокупность информации, содержащейся в базах данных и информационных технологий и технических средств, обеспечивающих ее обработку. Данная система объединяет данные о результатах деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля, предоставляет им доступ к сведениям, необходимым для реализации их полномочий, и реализует общие для всех контрольно-счетных органов Российской Федерации методы и способы обработки и анализа данных.

Немаловажное значение для обеспечения эффективного и своевременного государственного (финансового) контроля имеют и другие информационные системы, такие как государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах, официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок, информационно-аналитические системы Федерального казначейства и многие другие системы, однако подробное описание и анализ функционирования этих информационных систем не укладываются в формат данной журнальной статьи и будут исследованы и опубликованы дополнительно.

Подводя итог, отметим, что, безусловно, необходимо развитие информационных систем в сфере управления общественными финансами и нормативно-правовое закрепление их функционирования, поскольку использование данных систем, в том числе в осуществлении государственного финансового контроля, позволяет повысить прозрачность и достоверность контрольных мероприятий, обеспечивает сокращение сроков их проведения, а также позволяет проводить оперативный контроль и мониторинг результативности и эффективности финансовой деятельности государства.

Литература

1. Амелин Р.В. Правовой режим государственных информационных систем: Монография / Р.В. Амелин; под. ред. С.Е. Чаннова. М.: ГроссМедиа, 2016. 337 с.

2. Амелин Р.В. Правовые отношения в сфере создания и использования информационных систем / Р.В. Амелин // Административное и муниципальное право. 2017. N 9. С. 32 — 49.

3. Даннинг А.А. К вопросу о правовом режиме государственной информационной системы в проекте новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации / А.А. Даннинг // Финансовое право. 2017. N 12. С. 22 — 24.

4. Контроль в финансово-бюджетной сфере: Научно-практическое пособие / Отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. М.: Юридическая фирма "Контракт", 2016. 317 с.

5. Поветкина Н.А. Интегрированные информационные системы управления публичными финансами в обеспечении прозрачности бюджетной системы Российской Федерации / Н.А. Поветкина, Е.В. Хазова // Журнал российского права. 2014. N 9. С. 11 — 17.

6. Поветкина Н.А. Правовая форма интеграции информационных систем и информационных технологий в сферу публичных финансов / Н.А. Поветкина // Журнал российского права. 2018. N 5. С. 96 — 112.

7. Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения: Монография / Н.А. Поветкина; под. ред. И.И. Кучерова. М.: Контракт, ИЗиСП, 2016. 344 с.

8. Правовое пространство и человек: Монография / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.В. Пуляева, Н.И. Хлуденева. М.: Юриспруденция, 2012. 240 с.

9. Хабриева Т.Я., Черногор Н.Н. Право в условиях цифровой реальности / Т.Я. Хабриева, Н.Н. Черногор // Журнал российского права. 2018. N 1. С. 85 — 102.

Рекомендуется Вам: