Правовые проблемы обработки персональных данных в государственных информационных системах

Автор: Чаннов С.Е.

Развитие информационных технологий в последние десятилетия ведет ко все большему их внедрению, в том числе и в сферу публичного управления. В настоящее время только на федеральном уровне ежегодно появляется около десятка новых информационных систем, которые начинают рассматриваться как вспомогательный правовой инструмент регулирования общественных отношений [1, с. 13]. Появление новых, с этими процессами связанных общественных отношений порождает и новые проблемы правоприменения, одной из которых является обработка значительного массива персональных данных в этих информационных системах.

В соответствии с Федеральным законом "О персональных данных" по общему правилу обработка персональных данных осуществляется с согласия субъекта персональных данных на обработку его персональных данных (п. 1 ч. 1 ст. 6). Дача согласия на обработку персональных данных — привычный атрибут жизни современного россиянина. Большая часть из них постоянно сталкивается с необходимостью подписать согласие на обработку своих персональных данных: при приеме на работу, поступлении в вуз, обращении в поликлинику, получении государственных и муниципальных услуг и т.д., причем делает он это чаще всего, не задумываясь, "автоматически".

Однако здесь возникает вопрос: а что будет, если этот самый гражданин в том или ином случае откажется дать согласие на обработку своих персональных данных? Ведь право на обработку персональных данных — это именно право, а не обязанность. Особую остроту этот вопрос приобретает при обращении гражданина в государственные или муниципальные органы с целью получения государственных (муниципальных) услуг либо для реализации своих конституционных прав иным способом.

Поскольку необходимость получения согласия на обработку персональных данных подразумевает и возможность неполучения такого согласия, органы власти должны, по идее, иметь в виду вероятность такого развития событий и каким-то образом регулировать свои действия в данном случае.

Несколько лет назад автор настоящей статьи уже обращался к рассмотрению подобного примера применительно к реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на образование [2, с. 50 — 54]. Речь в нем шла о последствиях отказа граждан Российской Федерации от дачи согласия на обработку персональных данных при сдаче единого государственного экзамена (ЕГЭ). Поскольку с 2014 г. свидетельства о сдаче ЕГЭ больше не выдаются в письменном виде, сведения, внесенные в Федеральную информационную систему обеспечения проведения государственной итоговой аттестации обучающихся (ФИС ГИА и приема), являются в настоящее время для вузов единственным официальным источником информации о баллах, набранных абитуриентами при сдаче ЕГЭ. Соответственно, данные, внесенные в ФИС ГИА и приема, непосредственно выступают в качестве фактов, имеющих юридическое значение и влияющих на реализацию прав граждан.

Что же произойдет, если гражданин, проходящий государственную итоговую аттестацию, не даст своего согласия на обработку персональных данных? Эта ситуация рассмотрена в письме Рособрнадзора от 17 марта 2015 г. N 02-91 "О прохождении государственной итоговой аттестации обучающимися, отказывающимися дать согласие на обработку персональных данных". В данном письме Рособрнадзор разъяснил, что конституционное право на получение основного общего и среднего общего образования граждан, отказывающихся дать согласие на обработку персональных данных, должно реализовываться с соблюдением особых правил. Однако одновременно в том же письме Рособрнадзор отметил, что "результаты ГИА такого обучающегося будут отсутствовать в ФИС и РИС, что повлечет за собой ограничение его прав в части поступления на обучение по образовательным программам высшего образования — программам бакалавриата и программам специалитета".

Таким образом, возникла интересная ситуация: отказ гражданина Российской Федерации дать согласие на обработку своих персональных данных при прохождении ГИА никак не влияет на его конституционное право на получение основного общего и среднего общего образования, однако фактически ограничивает его конституционное право на образование в части поступления в вуз.

При этом данное ограничение не вытекает из закона, поскольку ни ст. 59 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", ни ст. ст. 70, 71 того же Закона, устанавливающие требования к организации приема на обучение по программам бакалавриата и программам специалитета, не ставят реализацию права гражданина Российской Федерации на образование в зависимость от дачи им согласия на обработку его персональных данных.

Получается, что ограничение конституционного права гражданина на получение высшего образования обусловливается не тем фактом, что он отказался дать свое согласие на обработку персональных данных, а тем обстоятельством, что из-за неполучения указанного согласия его данные не были внесены в государственную информационную систему, дающую фактическую возможность реализации этого права.

Указанная статья была подготовлена вскоре после появления вышеприведенного письма Рособрнадзора, носила на тот момент в большей степени теоретический характер, и авторы в ней предположили, что "данная проблема… вряд ли способна затронуть права и законные интересы значительного количества граждан" [2, с. 52]. Дальнейшее развитие событий, однако, показало наш излишний оптимизм в этом вопросе.

Как отмечается в другой работе, вышедшей уже в 2017 г., "во многих субъектах нашей страны большое количество родителей выражают беспокойство по необоснованности увязывания процесса изъятия персональных данных путем заполнения бланка согласия на обработку персональных данных с их детей для дальнейшей обработки. При этом они совершенно законно считают, что отказ предоставить согласие на обработку персональных данных не должен являться поводом для воспрепятствования в предоставлении им и их детям тех или иных услуг… Исходя из действующего законодательства отказ от дачи согласия на обработку персональных данных как предусмотренное законодательством право гражданина может лишить выпускника права на поступление в выбранный им вуз" [3, с. 20 — 23].

Негативная общественная реакция, а также многочисленные обращения граждан повлекли за собой попытки со стороны органов государственной власти как-то эту проблему решить. В частности, тот же Рособрнадзор, а также Министерство образования и науки Российской Федерации в течение 2015 г. подготовили еще три письма по сложившейся ситуации (письмо Рособрнадзора от 19 июня 2015 г. N 01-52-1242/10-1367; письмо Минобрнауки России от 27 августа 2015 г. N 03-ПГ-МОН-28948; письмо Минобрнауки России от 30 декабря 2015 г. N 03-ПГ-МОН-45197). Однако в конечном счете содержание всех этих писем сводится к двум основным тезисам:

— обучающиеся, отказавшиеся дать согласие на обработку персональных данных, сведения о результатах ГИА которых не внесены в информационные системы, могут поступать в образовательную организацию, осуществляющую образовательную деятельность по образовательным программам среднего профессионального образования, на основании аттестата о среднем общем образовании. В дальнейшем указанные обучающиеся могут поступать на обучение в вузы по программам бакалавриата и программам специалитета как лица, имеющие среднее профессиональное образование, по результатам вступительных испытаний, форма и перечень которых определяются вузом самостоятельно;

— таким образом, сложившаяся ситуация не противоречит ст. 43 Конституции Российской Федерации и никоим образом не препятствует получению высшего образования.

Что касается первого из них, то совершенно очевидно, что рекомендация получения высшего образования посредством первоначального получения среднего образования является не более чем паллиативом и не позволяет говорить об отсутствии ущемления прав граждан, не давших согласие на обработку своих персональных данных для внесения их в ФИС ГИА и приема. В целом же можно констатировать, что вышеприведенные письма Минобрнауки и Рособрнадзора никоим образом не способствовали решению возникшей проблемы, а были направлены лишь на создание видимости ее отсутствия.

Позднее, в 2016 г., Рособрнадзором были направлены еще два письма, непосредственно затрагивающих данный вопрос (от 5 мая 2016 г. N 01-58-151/10-1404 "Об ограничении прав участников государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования, не предоставивших согласия на обработку персональных данных" и от 23 ноября 2016 г. N БУ-15575/10-4902 "Об отсутствии в информационных системах данных о результатах ГИА и ЕГЭ"). В них, помимо вышеприведенных тезисов, также отмечалось, что в соответствии с пунктом 75 Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования — программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры (утв. Приказом Минобрнауки России от 14 октября 2015 г. N 1147) образовательная организация высшего образования осуществляет проверку достоверности сведений, указанных в заявлении о приеме, и подлинности представленных документов. При проведении указанной проверки образовательная организация вправе обращаться в соответствующие государственные информационные системы, государственные (муниципальные) органы и организации. Таким образом, по мнению Рособрнадзора, отсутствие данных о результатах ГИА, в том числе в форме ЕГЭ, в информационных системах не является непреодолимым препятствием для образовательной организации осуществлять свои полномочия в части проверки достоверности сведений, указанных в заявлении при приеме граждан на обучение по программам бакалавриата и специалитета.

Однако и с учетом вышеприведенного разъяснения проблему сложно считать исчерпанной. Во-первых, потому, что сам порядок такого обращения образовательных организаций, а также подготовки ответа на них нигде четко не урегулирован, во-вторых: поскольку указанное обращение является правом, а не обязанностью образовательной организации, соответственно, при отсутствии ее желания направить соответствующий запрос конституционное право гражданина на получение образования может оказаться нарушено. Этот факт, в частности, отмечается в обращении Международного общественного движения в защиту прав родителей и детей "Межрегиональное родительское собрание" к Генеральному прокурору РФ, направленному уже в 2017 г.

Однако можно ли винить в сложившейся ситуации исключительно Министерство образования и науки Российской Федерации и Рособрнадзор? Как представляется, в рамках их компетенции возможности их были в данном случае действительно невелики. Рособрнадзором, в частности, верно было отмечено, что действующим законодательством в принципе не предусмотрена возможность получения результатов ЕГЭ иным способом, кроме как посредством внесения их в ФИС ГИА и приема.

При этом отмеченная проблема использования ФИС ГИА и приема является в принципе частной. Однако она в очередной раз иллюстрирует общую тенденцию, связанную со все большей зависимостью реализации прав граждан от специфики функционирования различных автоматизированных информационных систем в государственном и муниципальном управлении. Системная же проблема здесь заключается в том, что, если предоставление государственных и муниципальных услуг в соответствии с действующим законодательством осуществляется в автоматизированном режиме, органы государственной и муниципальной власти, государственные и муниципальные учреждения, как правило, не имеют физической возможности предоставить необходимую услугу иным способом, поскольку существует только один-единственный способ ее предоставления — через информационную систему.

Сама по себе проблема ограничения конституционного права на образование для лиц, отказавшихся дать согласие на обработку персональных данных, технически решается довольно просто: путем закрепления в законодательстве — в исключение из общего правила — обязательности выдачи таким гражданам документов о результатах ГИА в письменном виде, а также возможности проверки этих данных без использования ФИС ГИА и приема (например, путем обращения к документам о проверке экзаменационных работ, при необходимости к самим экзаменационным материалам и т.п.), что в принципе предлагают и другие заинтересованные лица.

Однако вновь обратим внимание, что в целом проблема отказа от дачи согласия на обработку персональных данных для внесения их в информационные системы при получении государственных и муниципальных услуг носит системный характер. В сфере поступления в вузы по результатам ЕГЭ она получила наибольший общественный резонанс, однако сами по себе такие случаи возникают и при взаимодействии с другими информационными системами.

Характерно, что некоторые законодательные акты с целью предупреждения возникновения подобных ситуаций содержат нормы, указывающие, что согласие субъекта персональных данных на их обработку для размещения в информационных системах не требуется (см., например, Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"; Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств"). Такой подход, хотя формально-юридически в полной мере решает обозначенную выше проблему, все же, с нашей точки зрения, подходит не для всех ситуаций размещения персональных данных в информационных системах. При повсеместном использовании он просто выхолостит нормы Федерального закона "О персональных данных" о получении согласия субъектов персональных данных на их обработку. Характерно, кстати, что ч. 4 ст. 98 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" в первоначальной своей редакции также устанавливала, что размещение информации в информационных системах в сфере образования осуществляется без согласия субъектов на обработку персональных данных, однако Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 99-ФЗ эти положения были исключены. Такие изменения, на наш взгляд, говорят о сознательном желании государства предоставить гражданам возможность не размещать их персональные данные в информационных системах. Однако такая возможность должна быть и обеспечена возможностью реализации гражданами своих конституционных прав при отсутствии согласия на размещение персональных данных в информационных системах в полном объеме и без какого-либо ущемления.

Все это свидетельствует о необходимости закрепления в законодательстве (в Федеральном законе "О персональных данных" либо в Федеральном законе "Об информации, информационных технологиях и защите информации") общей нормы-принципа, согласно которой, если субъект персональных данных не дает согласия на обработку персональных данных для их размещения в информационных системах, при условии что наличие такого согласия является необходимым для реализации его прав, законодательством должны быть предусмотрены иные способы реализации предоставленного ему права, без обязательного использования государственных или муниципальных информационных систем.

Литература

1. Амелин Р.В. Правовой режим государственных информационных систем: Монография / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: ГроссМедиа, 2016. 338 с.

2. Амелин Р.В., Чаннов С.Е. Некоторые проблемы использования автоматизированных информационных систем в сфере образования // Информатика и образование. 2016. N 1. С. 50 — 54.

3. Кириченко Ю.Н., Воинов П.Н., Пойдунов А.А. Проблема доступности высшего образования в контексте борьбы с дискриминацией в сфере предоставления к обработке в государственные органы персональных данных учащихся выпускных классов // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 2. С. 20 — 23.

Рекомендуется Вам: