Модели правового регулирования служебной тайны

Авторы: Минбалеев А.В., Пономарева Ю.В.

Неотъемлемой подотраслью информационного права является правовое регулирование информации ограниченного доступа. Наверное, это самый крупный и самый бесспорный блок информационного права, который существовал как комплексный правовой институт еще задолго до выделения и оформления информационного права как самостоятельной отрасли. Многие институты, выделяемые в рамках данной подотрасли информационного права, уже сформировались и активно развиваются в российской правовой системе. Институты государственной тайны (государственных секретов) и коммерческой (торговой, промысловой, фабрично-заводской) тайны известны российскому правопорядку уже на протяжении нескольких столетий. Институты государственной тайны, коммерческой тайны, ряда профессиональных тайн, кредитных историй, персональных данных, инсайдерской информации уже обеспечены как нормативной правовой основой, так и правоприменительной практикой. В определенной степени мы можем говорить о формировании сегодня и института личной и семейной тайны, хотя до сих пор еще много вопросов вызывают проблемы пределов защиты информации в рамках режима личной и семейной тайны, а также разграничения соответствующей информации с персональными данными и другими видами информации, охраняемыми в режиме той или иной тайны.

Системно в подотрасли правового регулирования информации ограниченного доступа можно говорить о достаточно слабом звене в виде института служебной тайны. Основные проблемы, на наш взгляд, связываются с неопределенностью концепции правового регулирования служебной тайны, которая была наиболее эффективна в условиях российской правовой системы. Отсутствие федерального закона, посвященного служебной тайне, а также самостоятельной системы мер охраны, обеспечивающих эффективную защиту конфиденциальности в рамках режима служебной тайны, и обособленной системы мер ответственности за незаконное использование информации, охраняемой в режиме служебной тайны, свидетельствует о несформированности государственной позиции по вопросу дальнейшего развития института служебной тайны. Неурегулированность отношений в сфере служебной тайны на уровне федерального закона порождает отсутствие единообразия правоприменения, а также наличие случаев злоупотребления со стороны субъектов служебной тайны. Эти проблемы усугубляются наличием различных подходов к регулированию отношений в сфере служебной тайны в различных органах государственной власти.

В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 5 декабря 2016 г., одним из направлений развития в области общественной и государственной безопасности названо обеспечение защиты информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, иной информации ограниченного доступа и ее распространения [1]. Не является исключением и служебная тайна. Сегодня происходит определение оптимальной модели правового регулирования служебной тайны. В этой связи необходимо исследовать существующие варианты регулирования служебной тайны.

В СССР существовало интегрированное понятие государственных секретов. Однако после принятия Закона РФ от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" (далее — Закон о государственной тайне) понятие служебной тайны было исключено из сферы регулирования указанного Закона [2]. В современном российском законодательстве институт служебной тайны так и не получил должного законодательного регулирования. В свою очередь, в бывших союзных республиках, таких, как Армения [3], Белоруссия [4] и Казахстан [5], в законодательстве была перенята концепция государственных секретов СССР, и сейчас в этих странах служебная тайна входит в систему государственной тайны (либо государственных секретов). Такая же концепция отражена и в модельных законах Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ.

В законодательстве Республики Беларусь идет следующее разделение государственных секретов: государственная тайна и служебная тайна. Причем разделение государственной и служебной тайны идет в зависимости от того, какой вред национальной безопасности может быть нанесен в результате разглашения. В отношении государственных секретов говорится о возможном тяжком вреде для национальной безопасности, применительно к служебной тайне речь идет о возможном существенном вреде национальной безопасности в результате разглашения. Во многом, следуя традиции охраны управленческой информации в СССР, в Республике Беларусь гриф "Секретно" относится именно к служебной, а не к государственной тайне. При этом оформление доступа к служебной тайне производится в соответствии с определенной процедурой, схожей с процедурой допуска к государственной тайне.

Следует отметить, что такая правовая позиция, несмотря на свою привлекательность и простоту регулирования, все же не лишена недостатков. Так, к примеру, будем исходить из той позиции, что к служебной тайне следует относить сведения о деятельности государственного органа, сохранение в тайне которых диктуется служебной необходимостью, а также информацию, относящуюся к иной охраняемой законом тайне, представленную в государственный орган юридическими или физическими лицами ("чужая тайна") [6]. Если исходить из указанной позиции, то отнесение "чужой тайны" в разряд государственных секретов будет противоречить логике, поскольку информация, которая представляется физическими и юридическими лицами, является информацией частной (охраняемой законом в качестве банковской тайны, коммерческой, личной, тайны семейной жизни и т.д.), и переводить такую информацию в разряд государственных секретов было бы не совсем корректно. Кроме того, на наш взгляд, в значительной степени способно будет усложнить порядок работы со служебной тайной оформление допуска в порядке, аналогичном допуску к государственной тайне, если только не будет предусмотрен иной порядок допуска к такой категории сведений. Также остается вопрос об ответственности за нарушение такого режима охраны информации, поскольку за разглашение государственной тайны предусматривается уголовная ответственность, а за разглашение служебной тайны такой ответственности на данный момент нет.

Вторая позиция, которая существует в практике регулирования других стран, — это существование законодательного регулирования только государственной тайны. Стоит отметить, что при изучении данного вопроса возникают серьезные трудности перевода и понимания различных правовых категорий, связанные с отсутствием единого понятийно-категориального аппарата института государственной/служебной тайны, выработанного в международной практике. В качестве примера государства, определяющего государственную тайну в общем, в докладе PACE (Комитет по юридическим вопросам и правам человека) депутата Христоса Пургуридиса, представленного в Парламентской Ассамблее Совета Европы 19 апреля 2007 г., приводится законодательство Испании. Так, ст. 2 Закона Испании "О служебной тайне" определяет служебную тайну как "факты, действия, документы, сведения, данные и объекты, которые могут быть объявлены секретными, "если осведомленность о них неуполномоченных лиц может нанести ущерб или поставить под угрозу безопасность и обороноспособность государства" [8]. С одной стороны, такая позиция интересна тем, что происходит достаточно четкое законодательное регулирование охраны тех или иных сведений, с другой же стороны, возникает вопрос относительно возможности дифференциации сложности процедуры доступа к определенным видам тайн и дифференциации ответственности за разглашение информации. При таком подходе возможны две крайности в правовом регулировании: либо будет достаточно громоздким и дорогостоящим механизм охраны государственной тайны (т.к. большой объем информации будет подлежать охране), либо будет открыт для доступа большой объем информации, относящейся к деятельности государственных органов и должностных лиц.

Существует также третья концепция, согласно которой государственная и служебная тайна различны по своему содержанию. Так, в Венгрии вопросы государственной и служебной тайны определяются Законом "О государственной и служебной тайне" N IXV, принятым в 1995 г. Согласно ст. 41, 61 к служебной тайне относятся "данные, засекреченные лицами, которым разрешено выполнять такое засекречивание, данные, опубликование до окончания срока секретности которых, неразрешенное приобретение или использование или передача лицу без соответствующего разрешения может разрушить деятельность организации, исполняющей государственные или общественные обязанности, и препятствует достижению данной организацией своих целей и применению власти способом, свободным от неразрешенного влияния". Закон Литовской Республики от 25 ноября 1999 г. N VIII-1113 "О государственной и служебной тайнах" также предусматривает различие в содержании служебной и государственной тайн, кроме того, отличительной особенностью законодательства Литовской республики является наличие детализированного перечня сведений, которые могут защищаться в режиме служебной тайны. Также различие в правовом режиме государственной и служебной тайны есть и в законодательстве Польши [7]. При таком правовом подходе есть один существенный недостаток: значительная сложность в выработке единого подхода к пониманию и регулированию служебной тайны и, как следствие, отсутствие единого понимания правовых категорий, возникающие при международном сотрудничестве в том случае, когда необходимо предпринять те или иные меры к обеспечению безопасности и сохранению в тайне передаваемой или получаемой информации. Различие правового регулирования служебной и государственной тайн также существует и в Германии.

В странах с англосаксонской системой права действует концепция, в соответствии с которой определяется только степень важности и "чувствительности" информации, в последнее десятилетие наметилась тенденция упорядочивания классификации информации в сфере государственного управления. Аналогом служебной тайны можно назвать информацию, обозначаемую как "контролируемая несекретная информация", для которой предусмотрены конкретные категории защищаемой информации, а также лица, допускаемые к работе с указанной информацией.

Таким образом, на основании исследования опыта регулирования ограничения доступа к информации в сфере государственного управления можно выделить три основные модели регулирования служебной тайны:

1. Модель, в соответствии с которой используется категория "государственные секреты", в которую входит в том числе и категория "служебная тайна".

2. Модель, в соответствии с которой существует лишь одна категория ограничения доступа к информации в сфере управления (государственная тайна).

3. Модель, в соответствии с которой государственная и служебная тайны имеют различные правовые режимы.

Интересным представляется решение вопроса о модели регулирования служебной тайны на уровне Межпарламентской Ассамблеи стран СНГ. В 2004 г. был принят Модельный закон о праве на доступ к информации, одной из целей которого является "обеспечение информационной открытости деятельности органов государственной власти, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления [9]. В указанном Законе раскрывается понятие "право на доступ к информации" как "право каждого гражданина свободно осуществлять поиск информации и получать ее от государственных органов и организаций, иных органов и организаций, наделенных государством властными полномочиями, органов местного самоуправления (далее — органов и организаций), их должностных лиц, обладающих этой информацией на законных основаниях". Таким образом, сфера регулирования данного акта значительно уже сферы доступа к информации в целом. Любопытным является тот момент, что в первой статье анализируемого документа дано определение понятию "общественный интерес" как "интерес любого лица (лиц), связанный с обеспечением благополучия, стабильности, безопасности и устойчивого развития общества". В решениях международных судов категория "общественный интерес" является своего рода противовесом категории национальной безопасности и одним из гарантов обеспечения доступа к информации. В Модельном законе о праве на доступ к информации указанное понятие больше не встречается и не используется ни в качестве основания для предоставления доступа к информации, ни в качестве основания для оспаривания законности и обоснованности ограничения доступа к информации.

В структуру режимов информации ограниченного доступа в указанном Модельном законе входят следующие режимы: государственные секреты; коммерческая тайная; служебная тайна; персональные данные; тайна личной жизни. Для нас представляют интерес используемые в различных нормативных актах структуры режимов информации ограниченного доступа с точки зрения изучения места служебной тайны в системе информации ограниченного доступа. В данном случае режим государственных секретов отделен от служебной тайны, что, на наш взгляд, не вполне корректно, поскольку в странах, где существует режим государственных секретов, служебная тайна входит в структуру государственных секретов, а в странах, где служебная тайна выделяется отдельно, существует режим государственной тайны, но не государственных секретов.

В 2005 г. был принят Модельный закон об информатизации, информации и защите информации [10], в котором большое внимание уделено праву на доступ к информации. Полагаем, что он должен был появиться раньше своего предшественника, поскольку в нем раскрываются основополагающие вопросы информационной открытости. Так, в указанном Модельном законе уделено внимание определению сущности права на доступ к информации. Право на доступ к информации понимается как право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. При этом существенно то, что в Законе предусмотрено важное условие ограничения права на информацию: ограничение должно быть необходимым, обоснованным и соразмерным, не затрагивающим самого существа настоящего права. На наш взгляд, это фундаментальное положение для понимания оснований ограничения доступа к информации, поскольку основной смысл в праве на доступ к информации заключается в том, что ни одно из положений законодательства не должно это право нивелировать. Важно также то, что в Модельном законе об информатизации, информации и защите информации сделана попытка классификации режимов информации ограниченного доступа, конфиденциальная информация в данном случае выступает родовым понятием для иной информации ограниченного доступа. (Отметим, что в Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" содержалось понятие "конфиденциальная информация", тогда как в Федеральном законе "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" от 27.07.2006 N 149-ФЗ законодатель отказался от использования термина "конфиденциальная информация" в пользу термина "конфиденциальность информации" как свойства информации, доступ к которой должен быть ограничен.)

Схему, использованную в Модельном законе об информатизации, информации и защите информации, можно представить следующим образом: в понятие "конфиденциальная информация" входит информация о частной жизни лица и информация персонального характера; коммерческая тайна; служебная тайна; профессиональная тайна; государственная тайна; иные виды тайн, в т.ч. тайна следствия и тайна судопроизводства. Интересно отметить, что в данной структуре служебная тайна отделена от государственной тайны, в Модельном законе об информатизации, информации и защите информации нет упоминания о государственных секретах. Также представляет интерес способ выстраивания системы информации ограниченного доступа, в соответствии с важностью охраняемых интересов, где первостепенную роль играет именно защита интересов личности, частного интереса и только потом — интересов, охраняемых путем введения режимов служебной и государственной тайны.

В данном случае вполне справедлив открытый перечень информации ограниченного доступа, однако, на наш взгляд, не совсем понятно, по какому основанию отдельно выделена тайна следствия и судопроизводства. Интересным представляется и тот факт, что в Модельном законе об информатизации, информации и защите информации упоминается не только ограничение доступа к информации, но также и ограничение распространения информации, однако, на наш взгляд, этот вопрос недостаточно полно освещен. В частности, освещен лишь вопрос достоверности информации и согласия получателя, в то время как ограничения распространения информации гораздо шире.

Еще одним модельным актом, который принимался как базовый документ в унификации информационного законодательства стран — участниц СНГ, является Модельный информационный кодекс 2012 г. [11], который, в свою очередь, противоречит первым двум модельным законам используемыми формулировками и систематизацией. В Кодексе выделяется такой вид информации, как информация с ограниченным доступом. При этом по правовому режиму она, в свою очередь, подразделяется на конфиденциальную и секретную. При этом в указанном акте также упоминаются государственная тайна и другие тайны, предусмотренные законом. В то же время в Модельном законе стран — участниц СНГ «Об информации, информатизации и обеспечении информационной безопасности» дается следующая классификация информации ограниченного доступа: государственные секреты, коммерческая тайна, служебная информация ограниченного распространения, персональные данные, профессиональная тайна, тайна личной жизни [12]. В данном случае не учтен тот момент, что в тех странах, в которых используется понятие "государственные секреты", в него входят и государственная тайна, и служебная (к примеру, Республика Казахстан, Республика Беларусь, Республика Узбекистан, Кыргызская Республика, Республика Туркменистан). В данном случае излишне дублировать отдельно понятие "служебная информация", если же законодатель в этом случае имел что-то кроме внутренней информации о деятельности государственных органов, то в данном случае необходимо разъяснение данного положения, которого в тексте нормативного акта нет.

Базовые модельные законы, которые должны стать основой единого правового регулирования информации в странах СНГ, зачастую противоречат друг другу, в результате чего не могут быть положены в основу единого правового регулирования. Кроме того, на основании изложенного можно сказать о том, что в модельных законах стран СНГ отсутствует согласованность и иерархия принимаемых нормативных актов, которая помогла бы решить проблемы коллизий нормативных актов хотя бы на региональном уровне. В то же время принятие на международном уровне модели базового регулирования межправительственного обмена информацией с установлением обязательного круга информации, доступ к которой не может быть ограничен определенными организационными и технологическими требованиями, могло бы значительно упростить межправительственный и межгосударственный обмен информацией, а также лечь в основу единой информационной политики.

Анализ существующих моделей правового регулирования служебной тайны свидетельствует о неоднозначности подходов различных правопорядков по вопросам сущности и механизма правового регулирования служебной тайны. Это во многом объясняет и некоторую осторожность государственной позиции относительно модели правового регулирования служебной тайны.

Литература

1. Указ Президента РФ от 05.12.2016 N 646 "Об утверждении Доктрины информационной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 50. Ст. 7074.

2. Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" (в ред. от 08.03.2015) // СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 8220 — 8235.

3. Закон Республики Армения от 30.12.1996 N ЗР-94 "О государственной и служебной тайне" // Официальные ведомости Республики Армения. 1996. N 23-24(1123-1124). Ст. 298.

4. Закон Республики Беларусь от 19.07.2010 N 170-З "О государственных секретах" // URL: http://www.kgb.by/ru/zakon170-3/.

5. Закон Республики Казахстан от 15.03.1999 N 349-I "О государственных секретах" // Казахстанская правда. 1999. N 53(22770).

6. Лопатин В.Н. Концепция развития законодательства в сфере обеспечения информационной безопасности / В.Н. Лопатин. М.: Издание Государственной Думы РФ, 1998. 159 с.

7. Лопатин В.Н. Правовая охрана и защита служебной тайны / В.Н. Лопатин // Государство и право. 2000. N 6. С. 85 — 91.

8. Пургуридис Х. Вопросы справедливого судебного разбирательства в уголовных делах о шпионаже или разглашении государственной тайны / Х. Пургуридис [Электронный ресурс]. URL: http://www.agentura.ru/dossier/russia/process/pace/.

9. Модельный закон о праве на доступ к информации: принят в г. Санкт-Петербурге 17.04.2004 Постановлением 23-14 на 23-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 2004. N 34. С. 258 — 270.

10. Модельный закон об информатизации, информации и защите информации: принят в г. Санкт-Петербурге 18.11.2005 Постановлением 26-7 на 26-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 2006. N 37. С. 188 — 222.

11. Модельный информационный кодекс для государств — участников СНГ: принят в г. Санкт-Петербурге 23.11.2012 Постановлением 38-6 на 38-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 2013. N 57 (часть 1). С. 44 — 73.

12. Модельный закон "Об информации, информатизации и обеспечении информационной безопасности": принят в г. Санкт-Петербурге 28.11.2014 Постановлением 41-15 на 41-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ // СПС "КонсультантПлюс".

Рекомендуется Вам: