Административная ответственность за нарушение законодательства о противодействии коррупции

Авторы: Куракин А.В., Сухаренко А.Н.

Проблемы административной ответственности занимают центральное место в науке административного права. Следует сказать, что данный институт изучен как с общетеоретической точки зрения, так и применительно к вопросам обеспечения правопорядка в той или иной сфере государственного управления. Однако до недавнего времени говорить о том, что охранительный потенциал административной ответственности может быть использован в деле противодействия коррупции, не приходилось. Развитие законодательства об административных правонарушениях, а также о противодействии коррупции интегрировали институт административной ответственности в систему норм противодействия коррупции.

Из Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее — Закон о противодействии коррупции) [9] следует, что "за совершение коррупционных правонарушений граждане несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством" (ст. 13); в случае если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством (ст. 14).

Учитывая важность юридической ответственности в противодействии коррупции, представляется необходимым несколько слов сказать о ее институциональных и функциональных аспектах. Юридическая ответственность достаточно содержательно раскрыта в юридической науке. Как отмечали в свое время Л.А. Николаева и А.Ю. Шмарцев, "проблемы юридической ответственности занимают важное место в правоведении, к ним обращаются специалисты в области общей теории права, а также представители различных отраслей юридической науки" [7, с. 30].

Обратим внимание на некоторые отраслевые аспекты юридической ответственности. Традиционно в противодействии коррупции задействован потенциал уголовного права, но тем не менее сама категория "уголовная ответственность" исследована не столь обстоятельно; как правило, в определениях данного вида юридической ответственности преимущественно делается акцент на ее принудительном характере. Так, Н.А. Огурцов и А.В. Наумов писали о том, что "ответственность по уголовному праву представляет из себя ту меру государственного принуждения, которая применяется в отношении лица, совершившего преступление, выступает для последнего в качестве неблагоприятного последствия за совершенное им преступление и означает отрицательную морально-политическую оценку преступления и личности преступника со стороны государства и общества" [8, с. 153].

В представленном определении уголовной ответственности акцент сделан исключительно на функциональности данного вида юридической ответственности, и то далеко не в полном объеме. С функциональной точки зрения не вызывает сомнений принудительный аспект юридической ответственности, тем не менее окончательная принудительность юридической ответственности, состоящая в наказании, может фактически и юридически отсутствовать вследствие прекращения дела, отмены закона, устанавливающего ответственность, и др. В этой связи отождествлять ответственность с наказанием не совсем верно.

В науке административного права институт административной ответственности, как уже отмечалось, исследован очень обстоятельно. Этот вид юридической ответственности имеет определенные особенности, которые касаются процессуальной формы его реализации, оснований реализации, а также субъектного состава. К раскрытию данного института административного права обращались А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, А.А. Гришковец, К.С. Бельский, Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов, А.П. Шергин и др. При этом далеко не все ученые смогли раскрыть сущность административной ответственности.

В науке административного права продолжает доминировать материальный аспект указанного вида юридической ответственности, согласно которому административная ответственность отождествляется с административным наказанием. Такой подход во многом основан на предписании Кодекса РФ об административных правонарушениях. Так, согласно ст. 3.1 КоАП РФ "административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами". Лишь немногие исследователи считают, что административная ответственность — это категория прежде всего процессуальная, и она не должна отождествляться с наказанием. В этом контексте обращают на себя внимание работы И.А. Галагана [2] и К.С. Бельского [1], в которых этот институт весьма содержательно раскрывается с процессуальной точки зрения. К.С. Бельский, в частности, писал, что «административную ответственность можно определить как специфическое положение правонарушителя, который наряду с претерпеванием административно-принудительных средств воздействия реализует процессуальные права на дачу объяснения по существу нарушения, справедливую и объективную оценку компетентным органом совершенного деяния и корректное с правовой и моральной точек зрения применение к нему административного наказания» [1, с. 12].

Процессуальный аспект административной ответственности вообще и реализуемый в сфере противодействия коррупции в частности очень важен. Именно он обеспечивает законность применения мер административной ответственности. Административную ответственность за соответствующие правонарушения несут не только физические, но и юридические лица, и с точки зрения противодействия коррупции это очень важно. Установление административной ответственности юридических лиц за нарушения законодательства о противодействии коррупции в полной мере соотносится с требованием Конвенции ООН против коррупции 2003 года [5], в которой достаточно много антикоррупционных предписаний, касающихся функционирования юридических лиц.

Следует отметить, что в реализации мер административной ответственности за нарушение антикоррупционного законодательства достаточно проблем. Об этом свидетельствует ряд судебных решений: Определения Конституционного Суда РФ от 05.06.2014 N 1308-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Приоритет" на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и от 09.11.2017 N 2514-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Авента-2000" на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.11.2017 N 46 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судьями дел о привлечении к административной ответственности по статье 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее — Постановление Пленума ВС РФ N 46) и др.

В соответствии со Стратегией экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года [12] одной из внутренних угроз (совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность нанесения ущерба национальным интересам в экономической сфере) является коррупция. Согласно опросу аудиторского агентства "PricewaterhouseCoopers" почти треть топ-менеджеров крупных российских компаний сталкивались с вымогательством взяток или другими видами коррупции. Коррупция входит в тройку самых распространенных экономических преступлений, от которых страдает бизнес (наряду с присвоением активов и мошенничеством)[1].

Несмотря на регулярное совершенствование антикоррупционного законодательства, правоприменительная практика в данной сфере меняется медленно. Удельный вес коррупционной преступности в общем объеме зарегистрированной преступности не превышает 1,5% (20 преступлений на 100 тыс. населения). В структуре коррупционных преступлений преобладают взяточничество и мошенничество. В 2016 году было зарегистрировано 32,9 тыс. коррупционных преступлений (+1,4% к 2015 году), а сумма причиненного ими материального ущерба превысила 78 млрд рублей. В 2017 году количество таких преступлений сократилось на 10% (до 29,6 тыс.), а сумма ущерба — на 49,5% (до 39,6 млрд рублей)[2].

Наблюдавшаяся в 2013 — 2015 годах тенденция к сокращению числа коррупционных преступлений не отражала реального масштаба рассматриваемого явления, учитывая его высокую латентность. Данный вывод коррелирует с оценкой международной организации Transparency International: согласно Индексу восприятия коррупции в 2017 году Россия заняла 135-е из 180 мест, получив 29 баллов, и оказалась в одном ряду с Доминиканой, Гондурасом, Парагваем, Кыргызстаном и Мексикой[3]. Для сравнения: в 2015 году Россия занимала 119-е, а в 2016 году — 131-е место.

В сложившейся ситуации применение мер административной ответственности является дополнительным инструментом к минимизации масштабов коррупции [6, с. 45 — 48]. В частности, привлечение юридических лиц к ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ тесно связано с выявлением фактов взяточничества и коммерческого подкупа. При этом срок давности привлечения к административной ответственности за коррупционные правонарушения составляет 6 лет (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ).

В 2017 году за совершение коррупционных правонарушений к административной ответственности было привлечено 6,8 тыс. лиц (в 2016 году — 9,1 тыс.). В федеральных министерствах и ведомствах (их территориальных подразделениях) в административном порядке наказано 350 должностных лиц (в 2016 году — 568), в государственных и муниципальных учреждениях — 706 должностных лиц (соответственно 2,6 тыс.), а в исполнительных органах местного самоуправления — 901 должностное лицо (соответственно 1,5 тыс.)[4].

С.К. Илий отмечает, что о коррупционной направленности правонарушения может свидетельствовать наличие следующих признаков: подкуп, использование служебного положения, нарушение установленного порядка управления [4, с. 460 — 468]. Исходя из перечисленных признаков к административным коррупционным правонарушениям можно отнести следующие статьи КоАП РФ:

— ст. 5.16 "Подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах";

— ст. 5.18 "Незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума";

— ст. 5.19 "Использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума";

— ст. 5.20 "Незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам";

— ст. 5.22 "Незаконные выдача и получение избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме";

— ст. 5.23 "Сокрытие остатков тиражей избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме";

— ст. 5.45 "Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума";

— ст. 5.46 "Подделка подписей избирателей, участников референдума";

— ст. 5.58 "Нарушение установленного законодательством о выборах и референдумах порядка выдачи открепительного удостоверения и невыполнение требований о его изъятии. Нарушение порядка использования специального знака (марки). Использование заведомо поддельных открепительного удостоверения или специального знака (марки)";

— ст. 7.16 "Незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения";

— ст. 7.29 "Несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя)";

— ст. 7.29.1 "Нарушение порядка определения начальной (максимальной) цены государственного контракта по государственному оборонному заказу или цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа";

— ст. 7.30 "Нарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

— ст. 7.32 "Нарушение порядка заключения, изменения контракта";

— ст. 7.32.3 "Нарушение порядка осуществления закупки товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц";

— ст. 8.32.2 "Включение заведомо недостоверной информации в реестр недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений";

— ст. 14.9 "Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления";

— ст. 14.9.1 "Нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства";

— ст. 14.35 "Нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности";

— ст. 15.14 "Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов";

— ст. 19.6.1 "Несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле";

— ст. 19.26 "Заведомо ложное заключение эксперта";

— ст. 19.28 "Незаконное вознаграждение от имени юридического лица";

— ст. 19.29 "Незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего".

Таким образом, под административным правонарушением коррупционной направленности понимается виновное и противоправное деяние (действие или бездействие) физического или юридического лица, совершенное умышленно или по неосторожности как с использованием своего служебного положения, так и с отступлением от своих служебных обязанностей, за которое предусмотрены меры административной ответственности.

Как показывает практика, среди выявленных коррупционных правонарушений преобладают правонарушения по ст. 19.28 КоАП РФ: в 2017 году было возбуждено 503 дела об административных правонарушениях по данной статье (в 2016 году — 479 дел). По результатам их судебного рассмотрения 464 юридических лица были привлечены к административной ответственности (в 2016 году — 427 лиц); общая сумма наложенных на нарушителей штрафов составила 950,7 млн рублей (в 2016 году — 654,9 млн рублей)[5].

Сложившаяся судебная практика свидетельствует, что незаконное вознаграждение в интересах юридического лица передавалось за освобождение от административной ответственности и общее покровительство; за содействие при заключении и исполнении государственных (муниципальных) контрактов, отказ от участия в конкурсных процедурах, способствование в заключении сделок; за предоставление преференций в ходе разрешительных процедур (решение вопроса о выделении земельных участков и предоставлении помещений в аренду).

Согласно ст. 19.28 КоАП РФ юридическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение за рубежом, подлежит административной ответственности, если такое деяние было направлено против интересов России, а также в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации. Кроме того, на общих основаниях можно привлечь к административной ответственности иностранное юридическое лицо, совершившее указанное правонарушение, направленное против интересов Российской Федерации. Дела о зарубежных административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.28 КоАП РФ, рассматриваются районными судами по месту нахождения органа, возбудившего указанное дело.

Одной из самых коррупционных сфер остается госзаказ. По данным Национального рейтинга прозрачности закупок-2017 за период с 1 июля 2015 г. по 30 июня 2016 г. потери государства от закупок в условиях низкой конкуренции (без учета уровня инфляции) достигли 179,3 млрд рублей, с 1 июля 2016 г. по 30 июня 2017 г. — 135,5 млрд рублей[6]. При этом в федеральном сегменте в 2017 году произошел рост потерь на 3,59% в сравнении с показателями 2016 года. С учетом инфляции потери государственного сектора экономики составили около 130,5 млрд рублей.

С 9 января 2017 г. введен в действие п. 7.1 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", согласно которому не допускается участие в государственных (муниципальных) закупках тех юридических лиц, которые в течение двух лет до момента подачи заявки на участие в закупке были привлечены к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ. Государственный (муниципальный) контракт, заключенный с такой организацией, подлежит безусловному расторжению заказчиком в одностороннем порядке вне зависимости от стадии исполнения [13, с. 42 — 45]. В предупредительных целях Генеральная прокуратура РФ сформировала на своем сайте реестр таких лиц, который находится в открытом доступе[7]. В настоящее время реестр содержит сведения о 1,3 тыс. юридических лиц.

Межведомственным Приказом Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, МВД России и ФСБ России от 06.04.2017 N 247/58/203/200 утверждено Положение о порядке информационного взаимодействия при выявлении признаков правонарушений, предусмотренных ст. 19.28 КоАП РФ [11]. Целью его издания является упорядочение взаимодействия следственных и оперативных подразделений правоохранительных органов с прокуратурой, повышение оперативности прокурорского реагирования, обеспечение возбуждения соответствующих дел на ранней стадии. В свою очередь прокуратура будет информировать следственные и оперативные подразделения правоохранительных органов о проверке таких фактов.

Часто применяемой в настоящее время является ст. 19.29 КоАП РФ, предусматривающая ответственность физических и юридических лиц за незаконное привлечение к трудовой деятельности, выполнению работ или оказанию услуг не только бывших, но и действующих государственных (муниципальных) служащих. Частью 4 ст. 12 Закона о противодействии коррупции установлен особый порядок приема на работу лиц, ранее замещавших должности государственной или муниципальной службы. Так, гражданин, замещавший государственную или муниципальную должность, включенную в соответствующий перечень, в течение двух лет после увольнения вправе трудоустроиться в организацию или выполнять в ней работы (оказывать услуги) в течение месяца стоимостью более 100 тыс. рублей на условиях гражданско-правового договора, если в его должностные обязанности входили функции административного управления данной организацией, только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. В свою очередь на работодателя возложена обязанность в 10-дневный срок сообщить о заключении трудового или гражданско-правового договора с указанной категорией лиц по последнему месту их службы.

В 2017 году было возбуждено 4,7 тыс. дел (в 2016 году — 4,4 тыс. дел) об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.29 КоАП РФ, в том числе 2,9 тыс. дел в отношении должностных лиц и 1,8 тыс. дел в отношении юридических лиц. По результатам их судебного рассмотрения к административной ответственности были привлечены 4,4 тыс. лиц (в 2016 году — 4,1 тыс. лиц), а общая сумма наложенных на них штрафов составила 180,2 млн рублей (в 2016 году — 226,7 млн рублей)[8].

Как уже отмечалось, в целях обеспечения единства судебной практики Пленум ВС РФ издал Постановление N 46, согласно п. 2 которого обязанность, предусмотренная ч. 4 ст. 12 Закона о противодействии коррупции, возникает у работодателя при заключении с бывшим государственным (муниципальным) служащим трудового договора вне зависимости от размера предусмотренной им заработной платы. При заключении гражданско-правового договора работодатель обязан направить соответствующее сообщение, если стоимость выполняемых работ (оказываемых услуг) по договору превышает 100 тыс. рублей в месяц либо если указанный договор заключен на срок менее месяца, но стоимость работ (услуг) также превышает 100 тыс. рублей.

Неисполнение работодателем обязанности направить представителю нанимателя бывшего государственного (муниципального) служащего сообщение о заключении с ним трудового (гражданско-правового) договора не образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ, если в период прохождения бывшим служащим государственной (муниципальной) службы замещаемая им должность не была включена в соответствующие перечни либо была исключена из них к дате заключения договоров.

Не является нарушением антикоррупционных требований несообщение работодателем представителю нанимателя бывшего служащего в случае перевода последнего на другую должность или на другую работу в пределах одной организации, а также при заключении с ним трудового договора о выполнении в свободное от основной работы время другой оплачиваемой работы у того же работодателя (внутреннее совместительство). Заключение с бывшим служащим трудового договора о выполнении им в свободное время другой оплачиваемой работы у другого работодателя (внешнее совместительство) влечет обязанность последнего сообщить о заключении трудового договора по последнему месту его службы.

Если на момент заключения трудового (гражданско-правового) договора с бывшим государственным (муниципальным) служащим орган, в котором данное лицо проходило службу, реорганизован или упразднен, соответствующее сообщение надлежит направить в государственный (муниципальный) орган, который осуществляет функции реорганизованного (упраздненного) органа. В случае, когда функции реорганизованного (упраздненного) органа распределены между несколькими органами, допустимо направление соответствующих сведений в любой государственный (муниципальный) орган, который осуществляет функции реорганизованного (упраздненного) органа.

В соответствии с ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ назначение виновному лицу административного наказания за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ, не освобождает его от исполнения требований, предусмотренных ст. 12 Закона о противодействии коррупции.

Несмотря на перечисленные новации, существует проблема взыскания наложенных на юридические лица административных штрафов, которая вызвана неустановлением либо отсутствием имущества, на которое может быть обращено взыскание, а также отсутствием юридического лица по месту регистрации. Так, в 2017 году из 950,7 млн рублей штрафов, наложенных по ст. 19.28 КоАП РФ, было взыскано всего 219,5 млн рублей, а из 124,8 млн рублей штрафов, наложенных по ст. 19.29 КоАП РФ, взыскано лишь 83 млн рублей. В 2016 году по ст. 19.28 КоАП РФ было наложено штрафов на сумму 653,9 млн рублей, а взыскано 142,8 млн рублей; по ст. 19.29 КоАП РФ наложено штрафов на сумму 152,3 млн рублей, а взыскано 115,9 млн рублей[9].

В этой связи предлагаем ввести новую меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении — арест имущества юридического лица.

В целях повышения выявляемости коррупционных преступлений представляется целесообразным внести в КоАП РФ дополнения, предусматривающие основания освобождения юридического лица от ответственности в случаях сообщения о фактах взяточничества или коммерческого подкупа, а также способствования их раскрытию[10].

Список литературы

1. Бельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. 1999. N 12. С. 12 — 20.

2. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976.

3. Илий С. Борьба с коррупцией в России: состояние, динамика и тенденции // Противодействие терроризму. Проблемы XXI века — COUNTERTERRORISM. 2016. N 1. С. 32 — 40.

4. Илий С.К. Административные правонарушения коррупционной направленности // Административное и муниципальное право. 2015. N 5. С. 460 — 468.

5. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: принята Резолюцией 58/4 от 31.10.2003 в г. Нью-Йорке // СПС "КонсультантПлюс".

6. Куракин А.В., Сухаренко А.Н. Противодействие корпоративной коррупции: административно-правовое и уголовно-правовое обеспечение // Вестник Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России. 2016. N 4. С. 45 — 48.

7. Николаева Л.А., Шмарцев А.Ю. Административно-правовой аспект юридической ответственности // Правоведение. 1986. N 1. С. 30 — 36.

8. Огурцов Н.А., Наумов А.В. Понятие уголовной ответственности // Труды Высшей следственной школы МВД СССР. Волгоград, 1982. С. 159.

9. "О противодействии коррупции": Федер. закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".

10. "О формировании и ведении реестра юридических лиц, привлеченных к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ": Приказ Генерального прокурора РФ от 28.08.2017 N 590 // СПС "Гарант".

11. Положение о порядке информационного взаимодействия органов прокуратуры Российской Федерации со следственными органами Следственного комитета Российской Федерации, органами внутренних дел Российской Федерации и органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации при выявлении признаков правонарушений, предусмотренных статьей 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: утв. Приказом Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, МВД России, ФСБ России от 06.04.2017 N 247/58/203/200. URL: https://62.мвд.рф/justice_help/item/10774380/ (дата: 03.03.2018).

12. Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года: утв. Указом Президента РФ от 13.05.2017 N 208 // СПС "КонсультантПлюс".

13. Сухаренко А.Н. Декриминализация системы госзакупок в России // Безопасность бизнеса. 2017. N 1. С. 42 — 45.

Рекомендуется Вам: