Цифровая экономика как приоритетная национальная цель развития Российской Федерации: правовой аспект

Автор: Шарандина Н.Л.

Экономика на всех исторических этапах развития общества представляла собой цифровое пространство. Все экономические показатели всегда имели и имеют цифровое выражение: прибыль и убытки, доходы и расходы государства; дефицит, профицит бюджета; налоговая база, налоговые ставки; объем ВВП, НП, уровень инфляции, ключевые банковские ставки и т.д.

Учет (бухгалтерский, бюджетный, налоговый, банковский и пр.) как неотъемлемая часть экономической и хозяйственной деятельности также в конечном счете осуществляется в цифрах; это же в полной мере относится к финансовой отчетности и оформлению результатов финансового контроля.

Цифровые показатели фиксируются и обобщаются в документальной форме, формируется финансовая документация, в которой, в совокупности, содержатся микро- и макроэкономические данные, необходимые для формирования и реализации социально-экономической политики государства и финансовой политики как ее неотъемлемой составной части.

Нынешний этап общественного развития знаменует эпоху формирования и развития информационного общества.

Современную экономику называют инновационной, экономикой знаний, компетенций, сетевого взаимодействия; нынешняя экономика является постиндустриальной[1].

Преимущества новой — цифровой — экономики, по сравнению с традиционным рынком классических товаров и услуг, отмечает В.А. Вайпан, основаны на отсутствии веса товаров, виртуальности хозяйственных связей, значительном уменьшении потребностей в сырье, ненужности громоздкой транспортной инфраструктуры, возможностях быстрых глобальных перемещений, использовании новых цифровых валют и т.п.[2]

В науке существуют разные мнения по поводу того, кто был пионером-теоретиком цифровой экономики.

Одни авторы полагают, что впервые система виртуального хозяйства описана Доном Тэпскоттом, канадским предпринимателем, консультантом и исполнительным директором кампании Tapscott Group в книге "Цифровая экономика", вышедшей в 1994 г.[3]

В.А. Вайпан отдает первенство авторства концепции электронной экономики, основанной на переходе человечества в своей хозяйственной деятельности от обработки атомов к обработке электронных битов, американскому информатику Николасу Негро-понте, сформулировавшему ее в своей книге "Being Digital"[4] ("Цифровое существование" — пер. В.А. Вайпана) в 1995 г.[5]

В международных актах и национальном законодательстве ряда стран термины "цифровая эпоха", "цифровая эра" стали употребляться в 90-х гг. XX в.

Начало XXI в. ознаменовалось началом процесса принятия международных правовых актов, связанных с развитием информационного общества.

Итогом Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества (в декабре 2003 г. в Женеве; в ноябре 2005 г. в Тунисе) стало принятие важнейших международных актов, в частности Окинавской хартии глобального информационного общества[6], Плана действий Тунисского обязательства, иных итоговых документов, направленных на ускорение формирования постиндустриальных тенденций в экономической, социально-политической и духовной сферах жизни общества[7].

Первым стратегическим документом, определившим направления развития информационного общества в России и положившим начало интенсивному использованию информационных и коммуникационных технологий органами государственной власти Российской Федерации, бизнесом и гражданами, стала утвержденная Президентом Российской Федерации в 2008 г. "Стратегия развития информационного общества в России".

Стратегия констатирует интеграцию существующих хозяйственных систем в экономику знаний, существенное усиление роли интеллектуальных факторов производства при переходе от индустриального общества к постиндустриальному; признание высоких технологий, в том числе информационных и телекоммуникационных, локомотивом социально-экономического развития многих стран мира, а обеспечение гарантированного свободного доступа граждан к информации — одной из важнейших задач государств[8]. В данном документе уже употребляется термин "цифровая экономика".

1 декабря 2016 г. Президент Российской Федерации обратился с Посланием к Федеральному Собранию, в котором был поставлен вопрос о вхождении России в цифровую экономику. Президент предложил "запустить масштабную системную программу развития экономики нового технологического поколения, так называемой цифровой экономики", реализация которой должна проводиться с опорой "именно на российские компании, научные, исследовательские и инжиниринговые центры страны", для чего "потребуются квалифицированные кадры, инженеры, рабочие, готовые выполнять задачи нового уровня"[9].

9 мая 2017 г. подписан Указ Президента Российской Федерации "О стратегии развития информационного общества в России на 2017 — 2030 годы"[10].

Сравнение двух Стратегий (2008 и 2017 гг.) позволяет говорить о том, что за прошедшее десятилетие цифровая экономика стала реальным приоритетом государственной политики. Стратегия 2008 г., хотя и утверждена Президентом Российской Федерации, но принята в форме так называемого soft law, т.е. в форме документа, не имеющего юридической силы, носящего декларационный характер, в то время как Стратегия 2017 г. имеет силу подзаконного нормативного правового акта — указа Президента Российской Федерации.

Цифровая экономика согласно терминологии новой Стратегии — это хозяйственная деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших объемов и использование результатов анализа которых, по сравнению с традиционными формами хозяйствования, позволяют существенно повысить эффективность различных видов производства, технологий, оборудования, хранения, продажи, доставки товаров и услуг.

Новеллой Стратегии является понятие "экосистема цифровой экономики", определяемое как "партнерство организаций, обеспечивающее постоянное взаимодействие принадлежащих им технологических платформ, прикладных интернет-сервисов, аналитических систем, информационных систем органов государственной власти Российской Федерации, организаций и граждан".

"Цифровая экономика — это не отдельная отрасль, по сути, это основа, которая позволяет создавать качественно новые модели бизнеса, торговли, логистики, производства, изменяет формат образования, здравоохранения, госуправления, коммуникаций между людьми и, следовательно, задает новую парадигму развития государства, экономики и всего общества", — заявил Президент Российской Федерации на Петербургском международном экономическом форуме в июне 2017 г., указав на необходимость определиться с источниками, механизмами и объемами финансирования программы формирования и развития цифровой экономики в России[11].

С использованием цифровых технологий изменяются повседневная жизнь человека, производственные отношения, структура экономики и образование, а также возникают новые требования к коммуникациям, вычислительным мощностям, информационным системам и сервисам.

Принятые в Российской Федерации к 2017 г. документы стратегического планирования предусматривают меры, направленные на стимулирование развития цифровых технологий и их использование в различных секторах экономики.

Например, в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг. предусмотрено распространение использования информационных технологий в социально-экономической сфере, государственном управлении и бизнесе; указаны основные сдерживающие факторы — дефицит кадров, недостаточный уровень подготовки специалистов, недостаточное количество исследований мирового уровня.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" в качестве национальных приоритетов названы:

— ускорение технологического развития Российской Федерации;

— увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации, до 50% от их общего числа;

— ускоренное внедрение цифровых технологий в экономике и социальной сфере.

"Это вопрос национальной безопасности и технологической независимости России, в полном смысле этого слова — нашего будущего"; такие проекты должны быть обеспечены финансовыми ресурсами, в том числе на эти задачи следует нацелить работу обновленного ВЭБа ("Банка развития"), — подчеркивается в Послании Президента Российской Федерации 2016 г.[12]

В ближайшие шесть лет России предстоит совершить качественный прорыв в научно-технологическом и социально-экономическом развитии.

Президент Российской Федерации поставил перед Правительством Российской Федерации задачу обеспечить достижение следующих национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 г.:

— создание системы правового регулирования цифровой экономики, основанного на гибком подходе в каждой сфере, а также внедрение гражданского оборота на базе цифровых технологий;

— создание глобальной конкурентоспособной инфраструктуры передачи, обработки и хранения данных преимущественно на основе отечественных разработок;

— обеспечение информационной безопасности на основе отечественных разработок при передаче, обработке и хранении данных, гарантирующей защиту интересов личности, бизнеса и государства;

— создание сквозных цифровых технологий преимущественно на основе отечественных разработок;

— внедрение цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг, в том числе в интересах населения и субъектов малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей;

— улучшение условий ведения предпринимательской деятельности, включая упрощение налоговой отчетности для предпринимателей, применяющих контрольно-кассовую технику;

— создание цифровой платформы, ориентированной на поддержку производственной и сбытовой деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей.

В соответствии с национальными целями Правительству Российской Федерации поручено:

— разработать национальные программы по ряду приоритетных направлений, одно из которых — цифровая экономика;

— ежегодно при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период в приоритетном порядке предусматривать бюджетные ассигнования федерального бюджета;

— обеспечить направление дополнительных доходов федерального бюджета, образующихся в ходе его исполнения, на реализацию указанных национальных проектов (программ)[13].

В целях реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 — 2030 годы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г., распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. N 1632-р утверждена программа "Цифровая экономика Российской Федерации"[14].

Направленность программы — создание условий для развития общества знаний в Российской Федерации, повышение благосостояния и качества жизни граждан нашей страны путем повышения доступности и качества товаров и услуг, произведенных в цифровой экономике с использованием современных цифровых технологий, повышения степени информированности и цифровой грамотности, улучшения доступности и качества государственных услуг для граждан, а также безопасности как внутри страны, так и за ее пределами.

Программой определены цели, задачи, направления и сроки реализации основных мер государственной политики по созданию необходимых условий для развития в России цифровой экономики, в которой данные в цифровом виде являются ключевым фактором производства во всех сферах социально-экономической деятельности, что является необходимым условием повышения конкурентоспособности страны, качества жизни граждан, обеспечения экономического роста и национального суверенитета.

Цифровая экономика представлена тремя уровнями, во взаимодействии влияющими на жизнь граждан и общества в целом:

— рынки и отрасли экономики (сферы деятельности), где осуществляется взаимодействие конкретных субъектов (поставщиков и потребителей товаров, работ и услуг);

— платформы и технологии, где формируются компетенции для развития рынков и отраслей экономики (сфер деятельности);

— среда, которая создает условия для развития платформ, технологий и эффективного взаимодействия субъектов рынков и отраслей экономики (сфер деятельности) и охватывает нормативное регулирование, информационную инфраструктуру, кадры и информационную безопасность.

18 декабря 2017 г. Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев провел заседание Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, по итогам которого утверждены планы мероприятий ("дорожные карты") по следующим направлениям программы "Цифровая экономика Российской Федерации": "Нормативное регулирование", "Формирование исследовательских компетенций и технологических заделов", "Информационная инфраструктура", "Информационная безопасность", которые должны создать основу для развития отраслей российской экономики.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 марта 2018 г. N 403-р "О бюджетных ассигнованиях на совершенствование нормативного регулирования в сфере цифровой экономики"[15] Минэкономразвития России из резервного фонда Правительства Российской Федерации в 2018 г. выделены средства в размере 220 млн руб. на реализацию плана мероприятий по направлению "Нормативное регулирование" программы "Цифровая экономика Российской Федерации".

В целях реализации программы "Цифровая экономика Российской Федерации" ведущими организациями в этой сфере была создана автономная некоммерческая организация "Цифровая экономика". Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 марта 2018 г. N 421-р "О вхождении Российской Федерации в состав учредителей автономной некоммерческой организации "Цифровая экономика"[16] принято решение о вхождении Российской Федерации в состав учредителей АНО "Цифровая экономика". Функции и полномочия учредителя АНО "Цифровая экономика" от имени государства будет осуществлять Правительство России.

На основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 29 марта 2018 г. N 528-р "О бюджетных ассигнованиях на реализацию первоочередных мероприятий программы "Цифровая экономика Российской Федерации"[17] из резервного фонда Правительства Российской Федерации выделены бюджетные ассигнования в размере 3 040,4 млн рублей на финансирование первоочередных мероприятий по направлениям "Информационная инфраструктура", "Формирование исследовательских компетенций и технологических заделов", "Информационная безопасность" программы "Цифровая экономика Российской Федерации".

Обращает внимание, что бюджетные ассигнования на финансирование первоначальных мероприятий по реализации направлений программы "Цифровая экономика", принятой в августе 2017 г., не предусмотрены Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов"[18] (Приложение 10 к Федеральному закону).

Бюджетные ассигнования выделяются из резервного фонда Правительства Российской Федерации, средства которого согласно ст. 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, а также на иные мероприятия.

Объем средств резервного фонда Правительства Российской Федерации установлен в сумме: 4 918 320 000 руб. в 2018 г., 4 811 400 000 руб. в 2019 г. и 4 811 400 000 руб. в 2020 г.[19]

Ассигнования на реализацию программы "Цифровая экономика" не могут быть отнесены к "непредвиденным расходам на проведение аварийно-спасательных работ и ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных мероприятий", поскольку официально имеют юридическую силу документа стратегического планирования. Соответственно, данная программа попадает в разряд "иных мероприятий", на которые Правительство Российской Федерации вправе расходовать средства фонда. Пункт 5 ст. 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает, что бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации используются по решению Правительства Российской Федерации, в том числе на основании распоряжений Правительства Российской Федерации. Таким образом, в данном случае Правительство Российской Федерации реализует свое право направления средств на финансовое обеспечение "иных мероприятий", поскольку такая возможность предусмотрена Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Изложенное позволяет сделать вывод о недостаточной эффективности бюджетного планирования, а также в целом — о недостаточной эффективности государственной финансовой политики. Принимая важнейшие стратегические решения, влияющие на всю социально-экономическую сферу, уполномоченные органы власти не предусматривают источники финансирования заложенных в этих решениях мероприятий, в связи с чем приходится использовать средства альтернативных публичных денежных фондов, не запрещенные законом, но и не вполне соответствующие их целевому назначению.

В то же время следует заметить, что по итогам заседания Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности (протокол N 2 от 18 декабря 2017 г.) даны поручения Минфину России (А.Г. Силуанову), Минкомсвязи России (Н.А. Никифорову), Минэкономразвития России (М.С. Орешкину): при подготовке проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" предусмотреть финансирование планов мероприятий по направлениям "Нормативное регулирование"; "Формирование исследовательских компетенций и технологических заделов"; "Информационная инфраструктура"; "Информационная безопасность" программы "Цифровая экономика Российской Федерации"[20].

Определенные программой "Цифровая экономика" цели и задачи, при условии их успешной реализации, способны привести к масштабным достижениям в экономике и общественной жизни, в методах осуществления деятельности органов власти, оказать революционное воздействие на социально-экономическое развитие Российской Федерации.

Трудно не согласиться с мнением, что сложно представить в деталях, как будет развиваться новая экономика и будет ли она революционной альтернативой традиционной экономике[21].

Планируемое создание более современных сетей связи, внедрение новых цифровых платформ, создание условий для российского рынка услуг по хранению и обработке информации, в том числе с использованием облачных сервисов, — не может не повлиять на формы и методы финансовой деятельности государства, на планирование, реализацию, корректировку финансовой политики.

Практически всеми органами власти приняты планы информатизации. В частности, Приказом Роструда от 9 июня 2017 г. N 345 утвержден План информатизации на очередной финансовый 2017 год и плановый период 2018 — 2019 годов; Приказом Росздравнадзора от 24 мая 2018 г. N 3415 — План информатизации и Приказом ФАС России от 13 февраля 2018 г. N 171/18 — План информатизации на очередной финансовый 2018 год и плановый период 2019 — 2020 годов[22]. Разработан план информатизации Счетной палаты Российской Федерации на 2018 финансовый год и плановый период 2019 и 2020 годов[23]. Созданы, функционируют и, несомненно, будут совершенствоваться цифровые платформы органов государственной власти.

Должно также активно развиваться электронное взаимодействие между органами государственной власти, участниками финансовой деятельности, субъектами финансовой политики при разработке документов стратегического планирования, что позволит обеспечить прежде всего прозрачность финансовой политики и финансовой деятельности государства. Создание цифровых платформ обеспечит возможность обработки больших объемов данных, обмена этими данными между органами власти, позволит сократить издержки и время на обработку и систематизацию огромных массивов информации.

Одновременно субъектам финансовой политики, всем участникам экономической деятельности следует учитывать возможные риски. Цифровая экономика является предметом воздействия не только со стороны государства, но и со стороны различных сил, которые пытаются в свою сторону развернуть эти процессы, добиться незаконных результатов, от которых могут пострадать и государственные структуры, и бизнес, и обычные люди, в частности, от киберпреступлений. Именно поэтому в русле реализации программы "Цифровая экономика" Правительство Российской Федерации предусматривает меры, позволяющие на современном технологическом уровне препятствовать угрозам кибербезопасности в информационном пространстве, а также меры правовой защиты в условиях цифровой экономики, для чего необходимо повысить грамотность всех пользователей в информационно-коммуникационном пространстве.

Приходится констатировать "запаздывание" нормативного регулирования, его следование "в фарватере" цифровой экономики, поскольку и технологии, и телекоммуникационные сети развиваются гораздо быстрее. Как отметил Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев, "планы мероприятий, которые мы рассматриваем сегодня, завтра уже могут стать менее актуальными, а послезавтра просто устареть. Здесь среда развивается быстрее, чем наше регулирование. Чтобы этого не допустить, сформирована гибкая система управления изменениями программы в рамках нашей с вами деятельности. Здесь используется единая платформа информационного взаимодействия"[24].

Литература

1. Бабкин А.В., Буркальцева Д.Д., Костень Д.Г., Воробьев Ю.Н. Формирование цифровой экономики в России: сущность, особенности, техническая нормализация, проблемы развития / А.В. Бабкин, Д.Д. Буркальцева, Д.Г. Костень, Ю.Н. Воробьев // Научно-технические ведомости СПбГУ. Экономические науки. Т. 10. N 3. 2017. С. 9 — 25.

2. Вайпан В.А. Основы правового регулирования цифровой экономики / В.А. Вайпан // Право и экономика. 2017. N 11. С. 5 — 18.

3. Савина В.С. Актуальные тенденции развития авторского права в цифровую эпоху / В.С. Савина // ИС. Авторское право и смежные права. 2017. N 11. С. 56 — 65.

Рекомендуется Вам: