Особенности правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды

Авторы: Бижанова К.А.

Обеспечение организационно-правовых условий динамичного развития общественных отношений в экологической сфере является одним из приоритетных направлений государственной природоохранной политики Российской Федерации.

Систему экологического законодательства в Российской Федерации образуют: Конституция Российской Федерации[1], нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, международные договоры. Столь широкий круг нормативных правовых актов, регулирующих указанную сферу общественных отношений, объясняется как федеративным устройством Российской Федерации, так и многообразием социально-экономических, экологических, исторических, природно-климатических, географических и территориальных особенностей нашей страны.

Закрепленные в Конституции РФ нормы и принципы бережного и гуманного отношения к природным богатствам являются основополагающими и служат ориентиром для всех источников природоохранного законодательства. Так, согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам предусмотрена ст. 58 Конституции РФ. Наконец, Конституция РФ гарантирует каждому право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42).

Интеграция России в международное экологическое сообщество осуществляется путем участия в международных организациях, двусторонних и многосторонних соглашениях с другими государствами.

Среди них особое значение имеет Международная конференция ООН по охране окружающей среды в Стокгольме (1972 г.), где были сформулированы основные направления международного сотрудничества в области охраны природы и устойчивого развития; Международная конференция ООН в Рио-де-Жанейро (1992 г.), в рамках которой Россией была подписана Конвенция о биологическом разнообразии[2] и рамочная Конвенция по изменению климата[3].

Международное сотрудничество России в рамках двусторонних и многосторонних договоров ведется с такими странами, как Великобритания, Германия, Дания, Канада, Китай, США, Франция, Япония, со странами СНГ (Армения, Беларусь, Казахстан).

Необходимо отметить, что ст. 15 Конституции РФ в качестве составной части правовой системы нашего государства, помимо международных договоров, закрепляет общепризнанные принципы и нормы международного права.

С.А. Боголюбов выделяет 6 принципов международного экологического сотрудничества, включенных в российское законодательство:

1) каждое государство имеет право на использование окружающей среды и природных ресурсов для целей развития и обеспечения нужд своих граждан;

2) экологическое благополучие одного государства не может обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов;

3) хозяйственная деятельность на территории государства не должна наносить ущерб окружающей среде как в пределах, так и за пределами его юрисдикции;

4) недопустимы любые виды хозяйственной и иной деятельности, экологические последствия которой непредсказуемы для природной среды;

5) государства должны оказывать друг другу помощь в чрезвычайных экологических ситуациях;

6) все споры, связанные с проблемами окружающей среды, должны разрешаться мирными средствами[4].

Основы государственной политики в сфере регулирования отношений природы и общества закреплены в федеральном законодательстве, представляющем собой весьма широкий круг нормативных правовых актов: Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"[5] (далее — Закон N 7-ФЗ), Федеральный закон от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"[6], Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"[7], Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире"[8], Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах"[9], Водный кодекс РФ[10], Лесной кодекс РФ[11] и иные.

В силу ст. 72 Конституции РФ и ст. 6 Закона N 7-ФЗ природоохранная деятельность субъектов РФ заключается в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта РФ, региональном государственном экологическом надзоре при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, установлении нормативов качества окружающей среды, ведении государственного учета объектов, оказывающих негативное влияние на окружающую среду, ведении Красной книги и т.д.

Следует признать правомерной позицию Н.И. Хлуденевой о том, что большинство нормативных правовых актов субъектов РФ в сфере охраны окружающей среды характеризуются присутствием в них излишнего дублирования положений федерального законодательства в части содержания и мер правовой охраны природы, что, в свою очередь, порождает новые пробелы и коллизии[12]. Примером тому служат Экологический кодекс Башкортостана[13], Закон Кабардино-Балкарской Республики от 08.08.2005 N 59-РЗ "Об охране окружающей среды в Кабардино-Балкарской Республике"[14].

Отдельным вопросам экологических правоотношений посвящены Указы Президента РФ: от 23.06.2010 N 780 "Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору"[15]; от 27.06.2012 N 906 "О функциях Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации"[16]; от 19.04.2017 N 176 "О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года"[17] и др.

Правительство РФ в пределах предоставленных полномочий (ст. 115 Конституции РФ) также издает постановления и распоряжения. Среди них  указать Экологическую доктрину[18], Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 326 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 — 2020 годы"[19], распоряжение Правительства РФ от 17.02.2014 N 212-р "Об утверждении Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в Российской Федерации на период до 2030 года"[20].

Полномочиями в сфере охраны окружающей среды наделены и органы местного самоуправления (ст. ст. 7, 10 Закона N 7-ФЗ). К вопросам местного значения городского округа, например, относится участие в организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов. Положения вышеуказанных статей Закона N 7-ФЗ дублируются в ст. ст. 8, 13 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления"[21], а также в ст. ст. 14 — 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления"[22].

В свою очередь, местные власти путем издания соответствующих нормативных правовых актов регулируют отношения, связанные с обращением отходов на территориях, отнесенных к их компетенции.

В качестве примера приведем Постановления администрации города Сочи от 30 мая 2012 г. N 1128 "Об организации сбора и вывоза твердых бытовых отходов в городе Сочи"[23], а также от 22 января 2013 г. N 81 "Об утверждении генеральной схемы очистки города Сочи"[24].

Однако следует признать тот факт, что современное природоохранное законодательство характеризуется значительным количеством несовершенств (пробелов, коллизий), декларативных, отсылочных, дублирующих норм, неполнотой юридических дефиниций и недостаточной регламентацией механизмов реализации правовых предписаний, что, в свою очередь, приводит к высокому уровню правонарушений в сфере экологии.

О вышесказанном свидетельствует и практика прокурорского надзора.

Так, согласно статистическим данным в 2016 г. органами прокуратуры РФ выявлено свыше 288 тыс. нарушений законодательства об охране окружающей среды[25].

Недостатки в правовом регулировании указанной сферы общественных отношений отражены в работах С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.В. Выпхановой, О.Л. Дубовик, И.А. Игнатьевой, Т.В. Петровой, Н.И. Хлуденевой.

Н.И. Хлуденева в числе общих причин многообразия дефектов в законодательстве указывает динамизм общественных отношений и нестабильность законодательства, множественность правотворческих субъектов и недостаточную компетентность правотворца[26].

В Российской Федерации насчитывается более 70 "экологических" федеральных законов и 4 000 подзаконных актов[27], что не способствует единообразному и результативному исполнению экологического законодательства.

А.Ю. Винокуровым в качестве решения проблем разрозненности законодательства об охране окружающей среды и создания более эффективной модели эколого-правового регулирования предлагалась разработка и принятие Экологического кодекса, являющегося фундаментальным актом прямого действия, который позволил бы существенно урегулировать существующий массив экологических правоотношений[28]. Примером служит положительный опыт работы Казахстана, где Экологический кодекс принят и действует с 2007 г.

Вместе с тем до настоящего времени данное научно обоснованное предложение в Российской Федерации не реализовано.

Под охраной окружающей среды законодателем понимается "деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий" (ст. 1 Закона N 7-ФЗ).

Столь объемное толкование данного термина не раз становилось предметом дискуссий и подвергалось критике в российском экологическом праве[29].

Впервые понятие "окружающая среда" (environment) в качестве объекта правового регулирования было включено в экологическое законодательство таких стран, как Германия, Великобритания, США, Япония, в 60 — 70-х гг. XX в., что было обусловлено кризисным положением дел рационального природопользования и необходимостью обеспечения благоприятной для человека среды проживания. В законодательных актах этих государств под окружающей средой понималась совокупность природных и антропогенных объектов (транспорт, условия труда и т.д.), т.е. все то, что может окружать и влиять на качество жизни и здоровье человека[30].

В качестве юридической дефиниции "окружающая среда" в России впервые получила признание в Законе РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды"[31].

По мнению О.С. Колбасова, новый термин "охрана окружающей среды" был введен в связи с тем, что "на первый план выступила заинтересованность человечества в сохранении благоприятного состояния природы как среды жизни людей в условиях бурного научно-технического прогресса, роста населения, урбанизации и т.п."[32].

Вскоре после принятия Закон N 7-ФЗ был подвергнут критике со стороны экологов-правоведов ввиду его декларативности, так как сформулированные в нем нормы не регулируют процессуальные отношения, а также из-за изобилия стилистических погрешностей[33].

Не вызывает сомнения, что Федеральный закон от 21.07.2014 N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"[34] ставит перед собой цель устранить недостатки экологического законодательства в целом, а также повысить эффективность правотворческой и правоприменительной деятельности[35]. Данным Законом поэтапно (с 2014 по 2019 г.) вносятся изменения и дополнения в ряд законодательных актов: Закон N 7-ФЗ, Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"[36], Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"[37] и др.

В частности, Законом предусмотрено введение четырех категорий объектов, оказывающих негативное воздействие (значительное, умеренное, незначительное, минимальное) на окружающую среду (ст. 4.1 Закона N 7-ФЗ). Порядок отнесения объекта к той или иной категории регламентирован Постановлением Правительства РФ от 28.09.2015 N 1029 "Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий"[38]. Изменениям и дополнениям подвергся понятийный аппарат, принципы, порядок исчисления и взимания платежей за негативное воздействие на окружающую среду, порядок нормирования в области охраны окружающей среды. Причина столь прогрессивных изменений, вносимых в Закон N 7-ФЗ, видится в стремлении повысить его правовой статус, устранить отмеченные недостатки в регулировании природопользования и охраны окружающей среды.

Вместе с тем позитивно оценивать нововведения в экологическом законодательстве, учитывая пролонгированный характер их вступления в силу, по нашему мнению, преждевременно, тем более что позиции в науке по этому вопросу разнятся.

В частности, по мнению Н.С. Зиновкина, "Закон необоснованно исключил из видов негативного воздействия загрязнения недр и почв; загрязнения физическими воздействиями; сужены виды выбросов и сбросов, которые расцениваются как негативные; не определяется правовой статус платы за негативное воздействие на окружающую среду; неоднозначно определено правовое регулирование объектов III и IV категории"[39].

Одним из важнейших принципов охраны окружающей среды, закрепленных в ст. 3 Закона N 7-ФЗ, является принцип соблюдения права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду. Право на благоприятную окружающую среду, на полную достоверную и своевременную информацию о ее состоянии напрямую коррелирует с правом на жизнь и может являться решающим фактором для здоровья населения[40].

Не вызывает сомнений, что на эффективность природоохранной деятельности, стимулирование рационального природопользования существенно влияет степень их информационного освещения.

Статья 29 Конституции РФ гарантирует каждому право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, а ст. 42 закрепляет право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

Как пишет М.М. Бринчук, "теоретическое и практическое значение регулирования права граждан на экологическую информацию состоит в том, что реализация данного права человеком и гражданином служит необходимым средством достижения ряда целей: обеспечения права на благоприятную окружающую среду, участия в процедурах подготовки и принятия экологически значимых решений, защиты экологических прав и др."[41].

Статья 74 Закона N 7-ФЗ предусматривает деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, общественных объединений, СМИ, образовательных, природоохранных учреждений по распространению экологической информации как элемент и способ правового просвещения и формирования экологической культуры.

Между тем Кодекс РФ об административных правонарушениях[42]  предусматривает ответственность за сокрытие, искажение, несвоевременное сообщение полной и достоверной экологической информации (ст. 8.5), уголовная ответственность наступает в случаях, предусмотренных ст. 140 (отказ в предоставлении гражданину информации) и ст. 237 (сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей) Уголовного кодекса РФ[43].

Однако в самом Законе N 7-ФЗ отсутствуют конкретные правовые механизмы реализации данного принципа, что, по нашему мнению, является его существенным недостатком. Закон не раскрывает понятия "экологическая информация", его содержание и структуру, способы выражения и закрепления, не конкретизированы права граждан относительно доступа к экологической информации. Отсутствие основополагающей для регулирования отношений в сфере эколого-информационного обеспечения юридической дефиниции приводит к появлению разных подходов к определению понятия "экологическая информация", в которых нередко не учитываются источники ее получения и закрепления.

А.А. Попов определяет содержание экологической информации путем перечисления ее основных признаков[44], т.е. совокупности данных, которые носят экологический характер.

В этом случае справедливо замечание Г.В. Выпхановой, что "построение правовой дефиниции только на основе таких сведений не позволяет полностью раскрыть содержание экологической информации, поскольку содержательная сторона определяемого правового понятия связана с его существенными, качественными признаками"[45].

М.М. Бринчук под экологической информацией понимает "сведения о состоянии воды, воздуха, земли, почвы, флоры, фауны, недр, природных ландшафтов и комплексов; экологической угрозе или риске для здоровья и жизни людей, а также химических, физических и биологических воздействиях на состояние окружающей среды и их источниках; деятельности, отрицательно влияющей или могущей повлиять на природные объекты и человека и мерах по охране окружающей среды; о деятельности государственных органов, юридических лиц и граждан-предпринимателей в сфере распоряжения природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды"[46].

Содержание экологической информации развернуто представлено в Конвенции Европейской экономической комиссии ООН о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 1998 г.)[47]. Так, согласно п. 3 ст. 2 данной Конвенции экологическая информация означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме: a) о состоянии элементов окружающей среды; b) факторах, таких как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды; c) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые в подпункте.

Россия к Конвенции не присоединилась — в связи с "неготовностью российской правоохранительной и информационной систем"[48].

В Российской Федерации информационное законодательство основано на Федеральном законе от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"[49] и Доктрине информационной безопасности Российской Федерации[50].

В статье 2 названного Федерального закона информация определяется как сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления, а доступ к информации — как возможность получения информации и ее использования. Относительно доступа к информации об охране окружающей среды Законом предусмотрен запрет на ограничение доступа к ней (ст. 8).

Отличительными особенностями экологической информации являются ее предназначение и значимость — распространение экологических знаний в целях формирования у населения экологической культуры, а также удовлетворение потребностей граждан, общества и государства в получении сведений о состоянии окружающей среды, факторах воздействия на окружающую среду, мерах по ее охране (включая их финансирование и результативность), об экологических угрозах и рисках, о зонах экологического бедствия и чрезвычайных ситуаций, о воздействии состояния окружающей среды на жизнь и здоровье, безопасность и условия проживания населения, а также об ответственности за нарушение экологического законодательства.

Назвать приведенный перечень сведений экологической информации исчерпывающим, по нашему мнению, нецелесообразно ввиду стремительного развития, многообразия и сложности форм взаимодействия природы и общества и способов их регулирования. К экологической информации следует также отнести сведения о результатах государственного экологического мониторинга (в том числе государственного фонда данных мониторинга), государственной экологической экспертизы, контрольно-надзорных мероприятий органов исполнительной власти, органов прокуратуры в обозначенной сфере, судебную практику, документы международного сотрудничества.

На наш взгляд, понятие "экологическая информация" включает в себя также источники такой информации, к которым можно отнести: СМИ (аудиовизуальные, печатные издания, Интернет), нормативные правовые акты, учебную, научную литературу, государственные доклады о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации и др.

Заслуживает также внимания вопрос о включении климата и его изменения в сведения, составляющие экологическую информацию.

К примеру, Модельный закон об охране окружающей среды, принятый Советом Европы в 1994 г., в содержание понятия "окружающая среда", наряду с такими природными ресурсами, как воздух, вода, почва, фауна и флора, включает и климат в их взаимосвязи и взаимодействии.

М.М. Бринчук подчеркивает, что "состояние природных ресурсов, прежде всего лесов, вод, земель, определяет состояние климата и погодных условий, от которых также зависит человек и развиваемая им экономика"[51].

Об изменении климата как о глобальной экологической проблеме наших дней говорит программа ООН по проблемам окружающей среды[52] (ЮНЕП). В научном сообществе под глобальным изменением климата подразумевается ожидаемое потепление, вызванное техногенными выбросами парниковых газов (CO2).

Об опасности данного явления утверждает М.М. Бринчук: "Молекула CO2 обладает способностью задерживать тепловое излучение земной поверхности, нагретой Солнцем. Предполагается, что накопление CO2 в атмосфере приведет к потеплению, которое будет сопровождаться таянием полярных льдов, подъемом уровня Мирового океана, затоплением густонаселенных приморских низменностей и островных государств"[53].

Заслуживает внимания тот факт, что одним из пунктов Плана основных мероприятий по проведению в 2017 г. в Российской Федерации Года экологии, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 02.06.2016 N 1082-р[54], является формирование систем информирования и оповещения эко- и метеозависимых граждан о факторах риска окружающей среды (п. 196).

На основании вышеизложенного предлагаем следующую формулировку: экологическая информация — это сведения (сообщения, данные) о состоянии окружающей среды, факторах воздействия на нее и мероприятиях по ее охране, об экологических угрозах и рисках, о климате и его изменениях, зонах экологического бедствия и чрезвычайных ситуаций, влиянии компонентов окружающей среды на жизнь и здоровье, безопасность и условия проживания населения, об ответственности за нарушение экологического законодательства, а также сведения, необходимые для удовлетворения информационных и иных потребностей, формирования экологической культуры населения.

Полагаем, что, закрепив дефиницию "экологическая информация" и раскрыв ее содержание в Законе N 7-ФЗ, законодатель не только восполнит существенный пробел в правовом регулировании данной сферы общественных отношений, но и сделает существенный шаг в реализации конституционных прав граждан на экологическую информированность.

Библиография

1. Боголюбов С.А. Актуальные проблемы экологического права. М., 2016. С. 48 — 49.

2. Бринчук М.М. Экологические права человека в условиях глобализации. М., 2005.

3. Бринчук М.М. Экологическое право. М., 1998.

4. Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": теория и практика // Государство и право. 2003. N 3. С. 30 — 41.

5. Винокуров А.Ю. Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2006.

6. Выпханова Г.В. К дискуссии о правовом понятии и составе экологической информации // Пробелы в российском законодательстве. 2008. С. 169.

7. Гиряева В.Н. Право на экологическую информацию по международному, европейскому и германскому праву. М., 2005.

8. Зиновкин Н.С. Экологическое нормирование и платежи за загрязнение окружающей среды: новый подход // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 1. С. 64 — 71.

9. Основные проблемы федерального законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды обсудят на форуме "РосПромЭко-2013". URL: http://rospromeco.com/expertnoe-mnenie/28-analytic/expertnoe-mnenie/375-.

10. Попов А.А. Правовое регулирование экологической информации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.

11. Реймерс Н.М. Природопользование: Словарь-справочник. М., 1990.

12. Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь — декабрь 2016 г. URL: https://genproc.gov.ru/stat/data/1162324/.

13. Тихомирова Л.А. Законодательство об охране окружающей среды: изменения, итоги и перспективы развития // СПС "КонсультантПлюс". 2015.

14. Хлуденева Н.И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды. М., 2016.

Рекомендуется Вам: