Правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

Автор: Костенко Е.Н.

Защита прав несовершеннолетних и воспитание подрастающего поколения в Российской Федерации отнесены к числу национальных приоритетов, безопасность и благополучие детства во многом зависят от уровня нормативного регулирования правоотношений в данной сфере, в том числе деятельности каждого органа системы профилактики безнадзорности и правонарушений.

В марте 2017 г. Правительством РФ утверждена Концепция развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года (далее — Концепция)[1], основным направлением которой является совершенствование нормативно-правового регулирования данной сферы.

На необходимость развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних указывают приведенные в Концепции статистические данные. Так, в 2016 г. несовершеннолетними совершено 53,7 тыс. преступлений (в 2014 г. — 59,5 тыс.), при этом на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел состояли 142,8 тыс. несовершеннолетних, в 2014 г. — 159,8 тыс. несовершеннолетних.

Проблеме прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в практической деятельности прокуратуры РФ уделяется значительное внимание.

На межведомственных совещаниях руководителей органов власти в октябре 2016 г. в Хабаровске и Ялте под председательством заместителей Генерального прокурора отмечено, что "в системе профилактики подростковой преступности имеются определенные просчеты, необходимо совершенствование работы всех уполномоченных органов на данных направлениях"[2].

Указанное свидетельствует о важнейшей роли прокурорского надзора в этом направлении и о правильном определении его правового регулирования в целях надлежащей организации работы прокуроров.

В правовой науке под правовым регулированием понимается "регламентация общественных отношений посредством обязательных правил поведения и основанных на них предписаний индивидуального значения, обеспеченных в необходимых случаях государственным принуждением"[3].

Ю.К. Толстой понимает под правовым регулированием "воздействие права на поведение людей в процессе реализации норм права в правоотношениях"[4].

Принимая во внимание, что прокурорский надзор за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних представляет собой вид государственной деятельности, осуществляемой органами прокуратуры РФ и выражающейся в проверке исполнения органами системы профилактики отмеченного законодательства в пределах их компетенции, правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних необходимо рассматривать как регламентацию правовых отношений органов прокуратуры и компетентных органов, к полномочиям которых относится профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, то есть то, за чем надзирает прокурор, и непосредственно организация прокурорского надзора на данном направлении.

К первой группе нормативных правовых актов следует отнести такие, которые определяют вопросы организации и надзорной деятельности прокуратуры РФ, в частности за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Непосредственным законодательным актом, регулирующим прокурорский надзор, является Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"[5], которым определена сущность прокурорского надзора за исполнением законов (ст. ст. 1, 2, 21 — 25.1).

Нормы, закрепляющие полномочия прокуратуры на данном направлении, содержатся также в законодательных актах, регулирующих деятельность органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, — Федеральном законе от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики и безнадзорности несовершеннолетних"[6] (п. 3 ст. 6, абз. 4 п. 2 ст. 8, пп. 1 п. 2 ст. 9, п. 3 ст. 10, п. п. 5 — 7.1 ст. 22, абз. 2 п. 2 ст. 31), Федеральном законе от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции"[7] (ст. 52) и др.

Важную роль в организации прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних занимают указания и приказы Генерального прокурора РФ. Так, Приказом Генерального прокурора РФ от 16.01.2012 N 7 "Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности"[8] закреплено, что "прокурорам необходимо уделять повышенное внимание вопросам реализации предоставленных им полномочий по предупреждению семейного неблагополучия, существенным обстоятельствам, способствующим вовлечению несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий". Генеральный прокурор РФ в Приказе от 26.11.2007 N 188 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи"[9] требует "добиваться безусловного исполнения органами и учреждениями системы профилактики, их должностными лицами требований закона о выявлении беспризорных и безнадзорных детей, семей, находящихся в социально опасном положении, а также о соблюдении ими обязанности информировать о них компетентные органы для защиты и восстановления прав детей" (п. 3.5).

Правовой акт Генерального прокурора РФ, регламентирующий деятельность органов прокуратуры в исследуемой нами сфере, отсутствует, при этом вышеназванные приказы уделяют внимание лишь отдельным аспектам организации прокурорского надзора за исполнением законов о безнадзорности и профилактики правонарушений несовершеннолетних. В связи с этим назрела необходимость разработки и утверждения указания Генерального прокурора "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о безнадзорности и профилактики правонарушений несовершеннолетних", в соответствии с положениями которого прокурорам на системной основе необходимо давать оценку бездействию и ненадлежащему выполнению поднадзорными органами, их должностными лицами своих полномочий по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а при выявлении таких фактов ставить вопрос об их ответственности вплоть до освобождения от занимаемых должностей.

Безусловному исполнению всеми субъектами системы профилактики подлежат Федеральный закон от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"[10], в ст. ст. 14 — 16 закрепляющий неотъемлемые приоритеты их прав, и Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ст. ст. 2 — 4, 8, 9), который конкретизирует и упорядочивает правоотношения в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

При этом следует отметить, что Федеральный закон от 23.06.2016 N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации"[11] в п. 7 ч. 1 ст. 6 основным направлением системы профилактики правонарушений называет предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, однако в его отраженную в ст. 3 правовую основу не включен Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ, являющийся специальным правовым регулятором в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Неоднозначность позиции законодателя не согласуется с единством правоприменения данной сферы и вызывает необходимость его корректировки.

Разделяя точку зрения ведущих ученых[12] Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, в соответствии с которой включение органов прокуратуры в число субъектов профилактики и конкретизация ее осуществления без внесения изменений в Закон о прокуратуре недопустимы, влекут вмешательство в прокурорский надзор, считаем целесообразным в Федеральном законе от 23.06.2016 N 182-ФЗ исключить п. 2 ч. 1 ст. 5 и ст. 9, относящие органы прокуратуры к числу субъектов профилактики, при этом дополнить Закон ст. 7.1, закрепляющей, что прокурорский надзор за исполнением законов о профилактике правонарушений осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1.

Важнейшую основу прокурорского надзора в рассматриваемой сфере составляют нормативные правовые акты, конкретизирующие полномочия каждого органа такой системы.

Предупреждение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних названо одной из основных задач органов внутренних дел в силу п. 4 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ, полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав регулируются Постановлением Правительства РФ от 06.11.2013 N 995 "Об утверждении примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав"[13], пришедшим на смену аналогичному Положению, утвержденному Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 03.06.1967[14], которое до настоящего времени не признано утратившим силу, а также региональным законодательством, что ограничивает единство определения механизмов их работы, в том числе по защите прав несовершеннолетних. В связи с чем назрела необходимость принятия федерального закона, устанавливающего порядок создания органа, конкретизацию полномочий по защите прав несовершеннолетних, координации деятельности субъектов профилактики, рассмотрению дел об административных правонарушениях, в том числе с заблаговременным уведомлением и обязательным участием прокурора в ее заседаниях.

Отсутствие должной правовой регламентации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организационные недоработки сказываются на состоянии законности в данной сфере, о чем свидетельствует практика прокурорского надзора и повсеместность выявления типичных нарушений в их деятельности.

В исследуемой сфере множество нормативных правовых актов, регулирующих деятельность таких субъектов системы профилактики, как органы социальной защиты населения, органы образования[15], органы опеки и попечительства[16], органы управления здравоохранением[17], органы службы занятости[18], учреждения уголовно-исполнительной системы[19].

Помимо рассмотренных нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ законодательство Российской Федерации, регулирующее деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, состоит из законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. К примеру, в Белгородской области правовые основы формирования системы защиты прав несовершеннолетних, профилактики их безнадзорности и правонарушений определяются региональным Законом от 13.12.2000 N 122 "О системе защиты прав несовершеннолетних, профилактики их безнадзорности и правонарушений в Белгородской области"[20], в городе Москве действует Закон от 07.04.1999 N 16 "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в городе Москве"[21]. На региональном уровне также урегулирован порядок создания и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также их полномочия (Закон Белгородской области от 13.11.2002 N 53 "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав"[22], Закон г. Москвы от 13.04.2005 N 12 "Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав"[23]).

Исследование показало, что имеются существенные недостатки в правовой регламентации исследуемой сферы — как в регулировании "профилактической" деятельности органов системы профилактики, являющихся объектами прокурорского надзора исследуемой сферы, так и в актах, организующих прокурорский надзор за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Ликвидация пробелов возможна путем внесения предложенных изменений в систему рассматриваемого правового регулирования.

Библиография

1. Винокуров А.Ю. Актуальные вопросы организации и деятельности прокуратуры: Избранные статьи. М., 2012. 492 с.

2. Воеводина Т.Г. Профилактика правонарушений и прокурорский надзор: проблематичные новеллы законодательства // Законодательство и экономика. 2016. N 9. С. 58 — 62.

3. Пронина М.П. Правовое регулирование в современном российском обществе: понятие и особенности // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2011. N 2 (15). С. 69 — 74.

4. Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1959. 88 с.

Рекомендуется Вам: