Надзор за исполнением законодательства об обороте алкогольной продукции

Авторы: Мельник В.Д., Степанова О.Н.

В силу высокой социально-экономической значимости предупреждения и пресечения правонарушений в сфере производства и оборота алкогольной продукции, широкого круга субъектов правоприменения, вовлеченных в отправление административно-властных полномочий, и значительной подверженности этих правоотношений коррупционному влиянию первостепенное значение с позиции укрепления законности и защиты охраняемых законом интересов общества и государства приобретают организация и осуществление эффективного прокурорского надзора.

Один из элементов построения действенной системы профилактики правонарушений в указанной сфере — оперативное выявление, изъятие из нелегального оборота и последующее уничтожение контрафактной алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Однако сложившаяся правоприменительная практика свидетельствует не только о просчетах межведомственного взаимодействия правоохранительных органов и органов государственного контроля, но и о грубых нарушениях требований федерального законодательства, допускаемых ими при изъятии алкогольной продукции из нелегального оборота, ее хранении и последующем уничтожении.

Во исполнение требований п. п. 2 — 4 ст. 25 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее — Федеральный закон N 171-ФЗ), п. 7 ч. 2 ст. 82 УПК РФ и ч. 13 ст. 27.10 КоАП РФ Постановлением Правительства РФ от 28 сентября 2015 г. N 1027 "О реализации мер по пресечению незаконных производства и (или) оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (далее — Постановление Правительства РФ) утверждены Правила вывоза и хранения вне места изъятия изъятых этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (далее — Правила хранения), Правила уничтожения по решению суда изъятых или конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (далее — Правила уничтожения).

Согласно названным Правилам вывоз, хранение и уничтожение продукции и (или) предметов осуществляются организацией, привлекаемой Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка (далее — Федеральная служба) в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В настоящее время победителем аукциона, объявленного Федеральной службой, на право оказания услуг по вывозу, хранению, уничтожению и утилизации изъятых из незаконного оборота или конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, предметов основного технологического оборудования, а также услуг по вывозу и хранению изъятого из незаконного оборота автомобильного транспорта на всей территории РФ признано ОАО "Росспиртпром" (далее — исполнитель). Исполнитель государственного контракта наделен правом привлечения к его реализации третьих лиц (соисполнителей), неся перед заказчиком ответственность за их действия как за свои собственные.

В соответствии с требованиями федерального законодательства изъятая уполномоченными органами из нелегального оборота алкогольная продукция должна в установленном порядке передаваться на хранение исполнителю государственного контракта посредством направления в срок не позднее 5 рабочих дней органом, производившим изъятие (как правило, органом внутренних дел), в территориальное подразделение Федеральной службы уведомления о готовности к передаче продукции на хранение (далее — уведомление). В свою очередь, органы Федеральной службы в течение 2 рабочих дней направляют организации (исполнителю) заявку о вывозе и приеме на хранение продукции.

Исполнитель обязан осуществить вывоз продукции в течение 10 календарных дней, если объем продукции равен или превышает 200 декалитров, или 30 календарных дней, если объем заявленной к вывозу продукции менее 200 декалитров, из мест, куда изъятая продукция временно помещена до передачи ее на хранение.

Таким образом, максимальный законный срок, предусмотренный для перемещения изъятой алкогольной продукции на хранение исполнителю, может составлять 39 дней с учетом возможного выпадения срока уведомления и направления заявки на выходной день. Как следствие, возникает обязанность органа, производившего изъятие, обеспечить сохранность изъятой продукции в течение этого срока.

В настоящее время непосредственно в Санкт-Петербурге помещений, предназначенных для хранения изъятого алкоголя, отвечающих требованиям указанного постановления Правительства, нет. Хранение продукции, изъятой на территории Северо-Западного федерального округа, преимущественно осуществляется в Ленинградской области в помещении одного из соисполнителей по государственному контракту. Это обстоятельство требует решения дополнительных транспортных и логистических задач в целях обеспечения оперативного вывоза изъятого алкоголя. Схожая ситуация сложилась и в других субъектах Федерации.

При этом в ходе проведения прокурорских проверок установлено, что органы внутренних дел в нарушение установленных требований направляют уведомления в органы Федеральной службы несвоевременно или эта обязанность не исполняется вовсе.

Например, из общего числа направленных ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области уведомлений за период действия постановления Правительства РФ, т.е. с 2016 г. по настоящее время, более 50% направлено только в декабре 2017 г. — январе 2018 г. после внесения прокурором Санкт-Петербурга представления об устранении нарушений закона.

При направлении уведомлений не соблюдаются требования к указанию в тексте уведомления местонахождения, вида и количества (объема) продукции и (или) предметов, что существенно затрудняет и затягивает дальнейший процесс ее идентификации и передачи, а также не исключает возможности подмены, неполной передачи изъятого, доступа к продукции посторонних лиц и, как следствие, повторного вовлечения в незаконный оборот.

В ходе прокурорских проверок вскрыты неединичные факты бездействия органов внутренних дел по устранению недостатков по возвращенным из органов Федеральной службы уведомлениям.

Решению проблемы оперативного обмена информацией и осуществления ведомственного контроля за исполнением требований законодательства, регулирующего вопросы изъятия из нелегального оборота и хранения алкогольной продукции, способствовало бы создание единой информационной базы с администрируемым доступом, учитывающей сведения о процессуальном основании изъятия, дате проверки, объеме изъятой продукции, дате уведомления органов Федеральной службы и вывоза продукции на хранение, месте хранения, судебном постановлении, дате уничтожения.

Кроме того, допускаются случаи передачи изъятой продукции на ответственное хранение лицу, в действиях которого выявлены нарушения; также в целях временного ее хранения без правовых оснований продукция передается другим юридическим лицам, имеющим складские помещения, или размещается в помещениях органов внутренних дел.

Возможность оставления изъятой продукции на ответственное хранение лицам, в действиях которых выявлены нарушения, не предусмотрена ни административным, ни уголовно-процессуальным законодательством. Более того, это прямо противоречит смыслу и назначению оперативно-розыскной деятельности, создает реальную угрозу возврата нелегального алкоголя в незаконный оборот.

Передача изъятой алкогольной и спиртосодержащей продукции на хранение юридическим лицам допустима при следующих условиях: привлечении третьего лица к оказанию этих услуг на основании договора, а в случае его возмездности заключении договора в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"; наличии у такого юридического лица соответствующего вида лицензии[1].

При этом действиям должностных лиц, допустивших указанные нарушения, должна даваться строгая юридическая оценка (в случаях утраты изъятой продукции — уголовно-правовая, в том числе на предмет наличия признаков преступлений, предусмотренных ст. ст. 286, 293 УК РФ). В отношении юридических лиц, осуществляющих хранение изъятого алкоголя без соответствующей лицензии, должен быть рассмотрен вопрос о наличии в их действиях признаков административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.1 КоАП.

Только за 2017 г. ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области из нелегального оборота изъято более 200 тыс. литров контрафактного алкоголя, часть из которого передана третьим лицам либо размещена в помещениях органов внутренних дел.

В ходе прокурорских проверок с выходами в места хранения изъятой алкогольной продукции было установлено, что, как правило, она хранится в хаотичном, несистематизированном виде в труднодоступных местах ввиду большого количества размещенной продукции, что фактически лишает возможности провести надлежащую сверку. При изъятии алкогольной продукции перед ее передачей на ответственное хранение третьим лицам с целью исключения возможности подмены, изменения содержимого без нарушения целостности упаковки и ее сохранности от повреждения, порчи, а также исключения доступа посторонних лиц изымаемая продукция не опечатывается и не снабжается пояснительной запиской, копии протоколов изъятия не передаются.

В условиях дефицита лицензированных мест хранения наиболее приемлемым представляется: в случае изъятия алкогольной продукции объемом до 200 декалитров ее временное размещение в помещениях органов внутренних дел, отвечающих требованиям хранения вещественных доказательств; в случае изъятия значительно больших объемов алкогольной продукции определение порядка взаимодействия с органами Федеральной службы и исполнителем государственного контракта путем инициативного заключения дополнительных соглашений о взаимодействии в целях выработки "дорожной карты" оперативного сотрудничества, обсуждение проблемы и закрепление способов ее решения в рамках координационных совещаний по борьбе с преступностью.

Один из существенных факторов, негативно влияющих на эффективность мер по пресечению нелегального оборота алкогольной продукции, — порочная практика ненаправления протоколов об административных правонарушениях, санкция за которые предусматривает конфискацию, в суд, к исключительной компетенции которого в силу ч. 1 ст. 3.7 КоАП отнесено принятие соответствующего решения.

В частности, в 2017 г. органами внутренних дел в суд направлен только каждый 10-й протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 3 ст. 14.16 КоАП, от общего числа составленных, рассмотрение которого подведомственно органам внутренних дел, органам Роспотребнадзора, Росалкогольрегулирования и суду.

Вопрос о конфискации и последующем уничтожении соответствующей продукции в силу абз. 2 п. 2 ст. 25 Федерального закона N 171-ФЗ в порядке, установленном Правилами уничтожения, не решен. Зачастую при попустительстве органов внутренних дел продукция фактически возвращается в нелегальный оборот.

Нарушения требований федерального законодательства, допускаемые органами внутренних дел на стадии изъятия алкогольной продукции из нелегального оборота, передача ее на хранение неуполномоченным лицам зачастую затрудняют исполнение службой судебных приставов совместно с органами Федеральной службы решений судов о ее конфискации и уничтожении в установленном законом порядке. В связи с этим прокурорам необходимо обращать внимание на соблюдение судебными приставами требований п. 3 Правил уничтожения, предусматривающего направление судебного акта в течение 5 рабочих дней со дня его поступления в территориальный орган Федеральной службы, расположенный на наименьшем расстоянии от местонахождения продукции, и на законность возбуждения и прекращения исполнительных производств.

По инициативе прокуратуры Санкт-Петербурга по итогам проверки исполнения законодательства, регулирующего оборот алкогольной продукции, в ходе которой были вскрыты многочисленные нарушения закона, проблемы межведомственного взаимодействия и правоприменения, вопрос о полноте и эффективности принимаемых уполномоченными органами Санкт-Петербурга мер по борьбе с незаконным оборотом алкоголя и профилактике его потребления 13 ноября 2017 г. рассмотрен на межведомственном совещании руководителей правоохранительных органов и органов государственной власти города. Информация о реализации его решения и разработанного комплекса мероприятий по борьбе с нелегальным оборотом алкогольной продукции ежемесячно заслушивается на оперативном совещании при прокуроре города с участием всех ответственных исполнителей.

По результатам рассмотрения представлений прокуратуры города в целях создания единой государственной системы мер по противодействию нелегальному обороту алкогольной продукции правительством Санкт-Петербурга принято решение о включении в структуру государственной программы "Обеспечение законности, правопорядка и безопасности в Санкт-Петербурге на 2015 — 2020 годы", утвержденной Постановлением Правительства города от 17 июня 2014 г. N 489 "О государственной программе Санкт-Петербурга "Обеспечение законности, правопорядка и безопасности в Санкт-Петербурге", подпрограммы, содержащей единый комплекс мероприятий в этой сфере, критерии эффективности их реализации, сведения об ответственном исполнителе и объеме финансирования.

Вовлечение исполнительных органов государственной власти в процесс профилактики правонарушений и преступлений в сфере оборота алкогольной продукции — значимый элемент выстраивания скоординированной и конструктивной работы всех уполномоченных органов по противодействию преступности в целом.

Рекомендуется Вам: