ЮрФак: изучение права онлайн

Правила предоставления субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства: проблемы и перспективы совершенствования

Авторы: Герасименко Ю.В., Сынтин А.В.

Прямым следствием принятия Указа Президента РФ от 07.05.2018 N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года"[1] стали активная проработка различными уровнями власти, профильными министерствами и ведомствами комплекса мер по реформированию существующей системы поддержки субъектов предпринимательской деятельности и устранение имеющихся недостатков. Это во многом обусловлено тем, что действующая нормативная правовая база и сложившаяся правоприменительная практика не всегда обеспечивают эффективное стимулирование развития отечественного сектора экономики.

Пунктом 1 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ[2] в качестве одной из мер государственной поддержки предусмотрено предоставление на безвозмездной и безвозвратной основе субсидий юридическим и физическим лицам на финансовое обеспечение (возмещение) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

В свою очередь согласно абз. 4 п. 8 ст. 78 БК РФ порядок предоставления субсидий, предусмотренных п. 8 ст. 78 БК РФ, из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, включая требования к договорам (соглашениям) о предоставлении субсидий, срокам и условиям их предоставления, устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации.

Между тем пункты 3 и 3.1 ст. 78 БК РФ лишь рамочно определяют общие требования к нормативным правовым актам и муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий (далее — порядок предоставления субсидий, правила предоставления субсидий), относя установление этих требований к компетенции Правительства РФ. В частности, в этих актах должны быть указаны:

1) категории и (или) критерии отбора получателей субсидии;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидии;

3) порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении (п. 3 ч. 3 и ч. 3.1 ст. 78 БК РФ);

4) случаи и порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, предоставленных в целях финансового обеспечения затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, не использованных в отчетном финансовом году (за исключением субсидий, предоставленных в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств получателя субсидии, источником финансового обеспечения которых являются указанные субсидии);

5) положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителями) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Общие требования к нормативным правовым актам, регулирующим порядок предоставлений субсидий, установлены Постановлением Правительства РФ от 06.09.2016 N 887 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг"[3] (далее — Общие требования). Кроме того, поскольку предоставление субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства относится к мерам государственной поддержки, порядок предоставления субсидий должен соответствовать Федеральным законам от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации"[4] (далее — Закон N 209-ФЗ) и от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"[5] (далее — Закон N 184-ФЗ).

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Закона N 209-ФЗ государственная политика в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации является частью государственной социально-экономической политики и представляет собой совокупность правовых, политических, экономических, социальных, информационных, консультационных, образовательных, организационных и иных мер, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и направленных на обеспечение реализации целей и принципов, установленных данным Законом.

В целях реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации могут предусматриваться меры по обеспечению финансовой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (п. 7 ст. 7 Закона N 209-ФЗ). Порядок предоставления субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства является, как правило, составной частью программы развития и поддержки этой категории предпринимателей.

Проведенный анализ имеющихся программ и судебной практики, связанной с возвратом субсидий (ч. 2 ст. 15.15.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях[6]), свидетельствует, что уполномоченные органы довольно часто неэффективно используют предоставленные им дискреционные полномочия, дают неверное толкование ряду терминов и необоснованно распространяют на бюджетные отношения гражданско-правовые предписания.

Конституционный Суд РФ в Определении от 26.01.2017 N 134-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Чигаева Руслана Сулумбековича на нарушение его конституционных прав подпунктом 3 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации" [5] указал, что "статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяя порядок предоставления субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, предусматривает возможность возврата таких субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении (подпункт 3 пункта 3). При этом порядок возврата субсидий определяется нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами, регулирующими предоставление субсидий, принятыми в соответствии с общими требованиями (выделено нами. — Ю.Г., А.С.), установленными Правительством РФ (Постановление Правительства РФ от 06.09.2016 N 887). Данное правовое регулирование согласуется с принципами бюджетной системы Российской Федерации, определенными статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе принципами эффективности использования бюджетных средств, а также адресности и целевого характера бюджетных средств, и позволяет осуществить возврат бюджетных средств в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении".

Статья 78 БК РФ с учетом ее толкования КС РФ и Общими требованиями предоставляет органам государственной власти и местного самоуправления достаточно широкую дискрецию в правовом регулировании предоставления субсидий, а публичный субъект (субсидирующий орган), в свою очередь, ограничен только общеправовыми, конституционными принципами и требованиями федеральных законов (например, законодательством о защите конкуренции).

Однако вместо эффективного использования имеющихся возможностей субсидирования наблюдается широкое внедрение "худших практик" и попытка заменить предоставленные БК РФ возможности гражданско-правовым подходом, который к бюджетным отношениям не может применяться в связи с различными методами правового регулирования. Предлагаемый инструментарий достаточен и исключает какую-либо необходимость обращаться к субсидиарному применению гражданско-правовых норм о неосновательном обогащении (глава 60 Гражданского кодекса РФ), начислении процентов за пользование чужими денежными средствами (ст. 395 ГК РФ) и тем более о публичном конкурсе (глава 57 ГК РФ), так как субсидирующие органы должны самостоятельно урегулировать процедуры возврата и санкции в порядках предоставления субсидий.

Следует признать, что в контексте рассматриваемой проблематики важным является разграничение понятий "условия предоставления субсидий", "условия, установленные при предоставлении субсидий", с одной стороны, и "условия использования субсидий", с другой стороны. Это обусловлено нередким смешением понятий "условия предоставления субсидий" и "условия использования субсидий" как по их правовой природе, так и по правовым последствиям нарушений условий предоставления и использования субсидий, смешением понятий "условия для предоставления субсидий" и "условия для возврата неиспользованных субсидий", расширительным толкованием условий предоставления субсидий [3].

Из системного толкования статей 28, 38, 78 и 306.4 БК РФ следует, что принципами предоставления субсидии являются эффективность расходования бюджетных средств, адресность, целевой характер, безвозмездность и безвозвратность. Исключением из принципа безвозвратности являются нарушения со стороны получателей субсидии, которые могут повлечь обращение уполномоченных органов с требованиями о возврате субсидии или привлечение к административной ответственности.

В связи с этим разграничение понятий имеет существенное значение для квалификации нарушения в качестве основания применения мер административной ответственности, предусмотренной ст. 15.15.5 КоАП РФ, и бюджетной ответственности в виде возврата субсидии (п. 3.1 ст. 78 БК РФ).

БК РФ оперирует понятием "условия, установленные при предоставлении субсидий", а в ст. 15.15.5 КоАП РФ и в Общих требованиях используется термин "условия предоставления субсидии". Исходя из буквального толкования этих взаимосвязанных актов можно сделать вывод, что федеральный законодатель и уполномоченный им орган (Правительство РФ) понимают термины "условия, установленные при предоставлении субсидии" и "условия предоставления субсидии" как тождественные. Это понимание соответствует терминологии, применяемой в международных актах, принятых в рамках Всемирной торговой организации.

КС РФ в п. 2.3 Постановления от 09.07.2012 N 17-П "По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации — Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации"[7] (далее — Постановление КС РФ N 17-П) указал, что "протокол о присоединении к Марракешскому соглашению как международный договор Российской Федерации — в соответствии с Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации" и статьями 14 и 15 Венской конвенции о праве международных договоров — становится неотъемлемой частью Марракешского соглашения и в то же время нормативным правовым основанием включения Марракешского соглашения в правовую систему России и его применения на ее территории в результате завершения всего процесса его принятия (заключения), т.е. выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора посредством надлежащего его подписания, одобрения, ратификации, подписания ратификационной грамоты, после чего договор считается принятым и с момента, обозначенного в нем, вступает в силу".

Согласно п. 3 Постановления КС РФ N 17-П "одним из средств мирного сотрудничества между нациями, в том числе в сфере экономики, служат международные договоры, которые выполняют также функцию источников международного права (преамбула Венской конвенции о праве международных договоров[8]) и как таковые закрепляют права и обязанности государств-участников в качестве субъектов международного общения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 2012 года N 8-П)". В связи с этим Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам [8], являющееся неотъемлемой частью Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 года [2], должно применяться при реализации дискреционных полномочий при определении правового регулирования предоставления субсидий (дела N А55-17841/2013[9], N А55-2634/2015[10]).

Необходимость применения Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам упоминается в юридической литературе [4], в частности признается, что субсидирующие органы устанавливают объективные критерии или условия, определяющие право на получение и размер субсидий (выделено нами. — Ю.Г., А.С.).

Мы поддерживаем точку зрения о том, что федеральный законодатель различает понятия "условия предоставления субсидии" и "условия использования субсидии" как по их правовой природе, так и по правовым последствиям нарушений условий предоставления и использования субсидий [3]. При этом в соответствии с Общими требованиями субсидирующий орган вправе в разрабатываемом им порядке предоставления субсидий привести определение понятий.

Однако анализ судебной практики и имеющихся процедур предоставления субсидий показывает, что понятие "условия предоставления субсидий" в целом ряде случаев необоснованно расширяют. В их число произвольно включают любые условия, в том числе не отвечающие принципу объективности, а также такие, которые не могут быть проверены на момент проведения конкурса (например, условие о достижении конкретных плановых показателей).

Вместе с тем проверка порядка предоставления субсидий на соответствие критериям объективности, эффективности, безвозмездности, безвозвратности, адресности и целевого характера позволяет выделить допустимые и недопустимые условия предоставления субсидий.

К допустимым требованиям предоставления субсидий относится установление обязательства о целевом использовании бюджетных средств (обязательство использовать предмет лизинга в течение определенного срока, часть затрат на который возмещена за счет субсидии; обязательство в течение определенного времени вести предпринимательскую деятельность; обязательство вести деятельность в определенном помещении, если субсидия была предоставлена на оборудование этого помещения). Так, в деле N 47-АПГ16-5 (Апелляционное определение от 13.07.2016 [1]) Верховный Суд РФ проверял соблюдение условия об обязательстве вести предпринимательскую деятельность в течение трех лет после получения гранта, установленное абз. 13 п. 8 Порядка предоставления грантов начинающим субъектам малого предпринимательства Оренбургской области на создание и развитие собственного бизнеса (утв. Постановлением правительства Оренбургской области от 25.06.2012 N 508-п; далее — Порядок предоставления грантов). Это условие соотносится с целями государственной поддержки малого и среднего бизнеса, целями Порядка предоставления грантов и согласуется с требованиями статей 28, 38, 78 БК РФ, так как установлено в соответствии с принципами целевого характера и адресности.

Среди недопустимых требований предоставления субсидий можно выделить условия о достижении определенных результатов хозяйственной деятельности, которые уполномоченные органы трактуют как условия предоставления субсидии.

ВС РФ в Определениях от 03.05.2017 N 304-АД17-3740[11], от 30.03.2017 N 310-АД17-1861[12], от 22.12.2015 N 305-АД15-14579[13], от 17.02.2016 N 309-АД15-19447[14] сформулировал правовую позицию, согласно которой достижение определенных результатов хозяйственной деятельности является условием использования субсидии, а не условием ее предоставления, а потому не может повлечь административную ответственность по ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ, так как не охватывается диспозицией указанной статьи.

Такая позиция является обоснованной, поскольку проверка соответствия условиям предоставления субсидий производится на стадии конкурсного отбора, включает анализ документов, представленных претендентом, на соответствие критериям предоставления. Достижение определенных плановых показателей не может быть проверено в момент проведения конкурса на получение субсидии, оценки представленных документов и зависит не только от действий получателя субсидии, но и от влияния внешних факторов, которые находятся вне сферы контроля получателя (экономические, политические, социальные и пр.). В связи с этим как абсолютно недопустимое следует квалифицировать обязательство о создании рабочих мест и (или) о достижении определенного уровня заработной платы, особенно выраженного в условных единицах (МРОТ).

В качестве примера может быть рассмотрен Порядок предоставления субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства Омской области (приложение N 2 к подпрограмме "Развитие малого и среднего предпринимательства в Омской области" государственной программы Омской области "Развитие экономического потенциала Омской области" (утв. Постановлением Правительства Омской области от 16.10.2013 N 266-п[15]; далее — Порядок предоставления субсидий).

Постановлением правительства Омской области от 06.08.2014 N 164-п в п. 13 Порядка предоставления субсидий был введен подпункт 5, согласно которому на получателя субсидии возлагается обязанность по сохранению размера среднемесячной начисленной заработной платы, а также обеспечение увеличения среднемесячной начисленной заработной платы до уровня в размере не менее чем 1,5 МРОТ (в случае если он составлял менее 1,5 МРОТ) по итогам одного года с момента получения субсидии (в действующей редакции). За время действия подп. 5 п. 13 Порядка предоставления субсидий уровень начисленной заработной платы менялся: изначально он был установлен в размере 1,5 МРОТ, 22 апреля 2015 г. повышен до 2 МРОТ, 21 октября 2015 г. — до 2,5 МРОТ, а 31 августа 2016 г. снижен до 1,5 МРОТ.

Это положение само по себе не отвечает выше обозначенным критериям субсидирования. Кроме того, данное обязательство не может рассматриваться как эффективное, поскольку будет считаться исполненным, если руководство получателя субсидии установит себе такую заработную плату, чтобы "в среднем по палате" достигнуть требуемого уровня. При этом заявленная в других программах (например, в направлении социально-экономического развития региона) задача роста заработной платы будет достигнута только формально, для отчета, а с содержательной точки зрения доход работников не вырастет ни номинально, ни реально.

Это положение не отвечает и принципу целевого характера субсидии, не имеет экономического обоснования и не согласуется с целями государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (ч. 2 ст. 6 Закона N 209-ФЗ). Оно также создает внутреннее противоречие в самой подпрограмме "Развитие малого и среднего предпринимательства в Омской области": в задачи подпрограммы не входит увеличение среднемесячной заработной платы; рост среднемесячной заработной платы не относится к ожидаемым результатам; целевые индикаторы эффективности не включают уровень среднемесячной заработной платы.

Анализируемое обязательство как нельзя лучше иллюстрирует особое мнение судьи КС РФ А.Л. Кононова о том, что "излюбленный прием "нахождения баланса" частных и публичных интересов… вопреки критерию статьи 2 Конституции РФ всегда почему-то приводит к предпочтению именно публично-государственных мотивов" [6].

Спорное условие возлагает на получателя субсидии обязанности социального характера, не предусмотренные бюджетным законодательством и законодательством о государственной поддержке малого и среднего предпринимательства, увеличивает финансовое бремя и исключает какую-либо полезность субсидии, так как обязательство получателя субсидии обеспечить рост среднемесячной заработной платы до произвольного уровня в денежном эквиваленте, кратном МРОТ, превышает размер предоставленной субсидии. Получатель субсидии в этом случае выступает посредником между субсидирующим органом и работниками, перенаправляя полученные в качестве субсидии денежные средства на выплату заработной платы и уплату налоговых и страховых отчислений. В связи с этим такое условие не соответствует принципу безвозмездности предоставляемой субсидии, а его внедрением в Порядок предоставления субсидий уполномоченный орган решает иные задачи, не связанные с целями государственной поддержки.

Уполномоченные органы за недостижение уровня заработной платы требуют привлечения предпринимателей к ответственности в виде полного возврата субсидии (дела N А55-17841/2013, N А55-2634/2015, N А46-16158/2017[16] и др.).

Изъятие выделенных в качестве субсидии денежных средств является исключительной мерой ответственности за их нецелевое использование.

Вместе с тем основания для возврата средств бюджета, предоставленных в виде субсидии, определяются законом (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.07.2010 N 3393/10)[17].

Арбитражный суд Самарской области в решении от 22.05.2015 по делу N А55-2634/2015, анализируя обязательство получателя субсидии о предоставлении отчетности, указал, что "условие о предоставлении отчетности о результатах сева не является условием, установленным для предоставления субсидии, это условие непосредственно связано с контролем за использованием уже предоставленных денежных средств. Возложение на получателя субсидии каких-либо обязанностей преследует цель контроля за использованием предоставленных денежных средств, неисполнение которых в установленный срок является основанием для проведения контрольных мероприятий, а также может явиться основанием для взыскания санкции (штрафа) за ненадлежащее исполнение соглашения, если такие санкции предусмотрены, но не для возврата всего полученного в порядке о предоставлении субсидии".

Такой вывод соответствует указанной в начале статьи позиции о том, что дискреционные полномочия субсидирующих органов включают право устанавливать дифференцированные меры ответственности в зависимости от тяжести нарушения. Только в этом случае реализуются принципы справедливости, разумности и соразмерности. Кроме того, при наличии в порядке предоставления субсидии формулы "в соответствии с законодательством" ответственность за бюджетное нарушение нельзя считать установленной, так как в этом случае правовая норма не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности (Постановления КС РФ от 25.04.1995 N 3-П[18], от 15.07.1999 N 11-П[19]).

На необходимость установления конкретных мер ответственности в нормативном правовом акте органа исполнительной власти указывает и Типовая форма соглашения о предоставлении из федерального бюджета субсидии юридическим лицам (за исключением государственных учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг[20], применяемая с 1 января 2017 г.

Судебная практика к существенным нарушениям условий предоставления субсидий, влекущим изъятие субсидии в полном объеме, относит:

1) представление недостоверных, в том числе подложных, документов (дела), отсутствие у получателя субсидии права на получение субсидии в принципе (дела N А38-1800/2014[21], N А76-22586/2016[22], N А46-6622/2016[23], N А46-12510/2015[24], N А46-11639/2015[25]);

2) невозврат неиспользованной субсидии (дело N А46-15373/2016[26]) и нецелевое использование субсидии (дела N А04-4702/2017[27], N А27-2272/2015[28], N А46-14634/2015[29], N А46-11754/2015[30], N А46-8665/2017[31], N А46-8497/2017[32]).

В первом случае нарушения связаны с незаконностью получения субсидии, при этом они могут быть выявлены как на этапе конкурса, так и в последующем. Во втором случае налицо нецелевое использование бюджетных средств, оно выявляется на этапе контроля использования средств субсидии.

При подтверждении целевого характера использования субсидий иные нарушения условий не могут рассматриваться как основание для возврата субсидии в полном объеме (дела N А32-29259/2013[33], N А03-18638/2013[34], N А75-11791/2014[35], N А80-161/2014)[36].

Согласно ч. 5 ст. 14 Закона N 209-ФЗ в оказании поддержки должно быть отказано в случае, если:

1) не представлены документы, определенные нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, принимаемыми в целях реализации государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации, государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации, муниципальных программ (подпрограмм), или представлены недостоверные сведения и документы;

2) не выполнены условия оказания поддержки;

3) ранее в отношении заявителя — субъекта малого и среднего предпринимательства было принято решение об оказании аналогичной поддержки (поддержки, условия оказания которой совпадают, включая форму, вид поддержки и цели ее оказания) и сроки ее оказания не истекли;

4) с момента признания субъекта малого и среднего предпринимательства допустившим нарушение порядка и условий оказания поддержки, в том числе не обеспечившим целевого использования средств поддержки, прошло менее чем три года.

Такие основания отвечают критерию объективности.

Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 10.03.2011 по делу N А67-3753/2010 и судебные акты нижестоящих судов по тому же делу[37], Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2013 по делу N А56-48345/2012, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 19.09.2013 и Определение ВАС РФ от 21.01.2014 N ВАС-19979/13 по тому же делу[38], Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 11.06.2014 по делу N А32-27286/2013[39] указывают на невозможность применения норм гражданского права к бюджетным правоотношениям: "Бюджетный кодекс Российской Федерации не предусматривает обязанность по уплате процентов за пользование безвозмездно и безвозвратно предоставленными денежными средствами (субсидией) в случае использования их не по целевому назначению. Положения статьи 395 Гражданского кодекса Российской Федерации не распространяются на бюджетные правоотношения, в частности на правоотношения, связанные с предоставлением юридическому лицу субсидии на безвозмездной и безвозвратной основе".

Особенно ярко проблема квалификации отношений была выражена в арбитражных делах N А47-4428/2014[40], А47-4429/2014[41], А47-4431/2014[42], А47-4624/2014[43], в которых истец (прокуратура), суд первой и апелляционной инстанции определили соглашения о предоставлении субсидий как гражданско-правовые сделки и только суд кассационной инстанции указал на недопустимость такой интерпретации.

Вместе с тем в настоящее время в судебной практике наблюдается устойчивая тенденция к гражданско-правовой квалификации соглашений и субсидиарному применению гражданско-правовых норм: полученная или использованная с нарушениями субсидия считается неосновательным обогащением, соглашение о предоставлении субсидии относится к гражданско-правовым договорам, возврат субсидии допускается за нарушение любых условий соглашения, на сумму субсидии начисляются проценты по ст. 395 ГК РФ.

Первая позиция представляется более обоснованной, чем противоположная — о квалификации соглашений о субсидировании в качестве гражданско-правовых договоров, а также о возможности применения правил ГК РФ к бюджетным отношениям в субсидиарном порядке.

Структура бюджетного законодательства определена в ст. 2 БК РФ и не включает ГК РФ. В силу п. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Федеральный законодатель не предусмотрел возможность применения норм о неосновательном обогащении к бюджетным правоотношениям, связанным с возвратом субсидий. Кроме того, какие-либо признаки гражданско-правовых договоров у соглашений о предоставлении субсидий отсутствуют [7].

Указывая на возможность субсидиарного применения гражданского законодательства, уполномоченные органы приводят довод, что претендент вправе не участвовать в конкурсе на получение субсидии, а в случае принятия решения о выплате субсидии вправе не подписывать соглашение, тем самым реализуется принцип свободы договора. В связи с этим делается вывод, что при заключении соглашения о предоставлении субсидий свобода договора реализуется в полном объеме.

Вместе с тем свобода договора не исчерпывается лишь правом вступать в отношения, она также подразумевает возможность выбора партнера, обсуждение условий договора, его вида. При получении субсидии выбор контрагента ограничен исключительно уполномоченным органом, выступающим агентом публично-правового образования. Соглашение заключается в соответствии с типовой формой, утвержденной органом государственной власти или местного самоуправления, его содержание определяется органом в одностороннем порядке, влиять на которое получатель субсидии не может; предметом договора является исключительно предоставление бюджетных средств.

В связи с этим правомерен вывод о том, что соглашение о предоставлении субсидии лишь по форме и названию похоже на гражданско-правовой договор, но таковым не является, так как автономия воли, свобода договора, равноправие сторон, эквивалентность и возмездность договора, а также другие начала гражданского права в рассматриваемом случае отсутствуют [7].

В свете изложенного указание в правилах предоставления субсидий отсылок к гражданскому законодательству противоречит существу правоотношений, необоснованно расширяет действие гражданско-правовых норм в отсутствие на то воли федерального законодателя. Только игнорированием различий в методах правового регулирования и существа процедур можно объяснить наличие в некоторых правилах предоставления субсидий ссылок на главу 57 ГК РФ, регулирующую проведение публичных конкурсов.

В приведенном выше анализе Порядка предоставления субсидий в Омской области указывалось, среди прочего, на произвольное изменение размера заработной платы. В связи с этим возникает вопрос: в рассматриваемом случае должны применяться условия соглашения о предоставлении субсидии или условия порядка предоставления субсидии в редакции на день проверки?

Как указано выше, изъятие (возврат) субсидии по своей правовой природе является мерой ответственности за правонарушение, связанное с нецелевым использованием бюджетных средств (финансово-правовая ответственность), а потому к правоотношениям, связанным с привлечением к такой ответственности, должны применяться общие, в том числе конституционно закрепленные, принципы.

Согласно ст. 54 Конституции РФ закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон. Следовательно, проверка соблюдения условий использования субсидии не может проводиться без учета последующих изменений правил предоставления субсидий.

Иное нарушает принцип равного доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к получению поддержки в соответствии с условиями ее предоставления, установленными государственными программами (подпрограммами) Российской Федерации, государственными программами (подпрограммами) субъектов Российской Федерации, муниципальными программами (подпрограммами) (п. 4 ч. 3 ст. 6 Закона N 209-ФЗ).

Таким образом, анализ правил предоставления субсидий и судебной практики, связанной с их применением, позволяет сделать вывод, что проблемы сохраняются. Органы государственной власти и органы местного самоуправления не учитывают различий в терминах "условия предоставления субсидий", "условия использования субсидий", необоснованно применяют к правилам предоставления субсидий гражданско-правовые нормы. При этом в области своей компетенции неэффективно используют инструментарий, предоставленный им федеральным законодателем, а также допускают вмешательство в сферу, далеко выходящую за рамки дозволенного.

Проверка условий предоставления субсидий на соответствие их критериям объективности, эффективности, адресности, целевого характера, безвозмездности, а также проверка мер ответственности — принципам разумности, справедливости и соразмерности могут быть действенным способом при разработке и корректировке соответствующего порядка предоставления субсидии.

Список литературы

1. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 13.07.2016 N 47-АПГ16-5. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=1460518 (дата обращения: 19.06.2018).

2. Генеральное соглашение по тарифам и торговле 1994 года (ГАТТ 1994) // Приложение к Собранию законодательства РФ. 2012. N 37 (ч. VI).

3. Крохина Ю.А. Проблемы правового закрепления и юридической квалификации бюджетных правонарушений. URL: http://ksp.mos.ru/common/upload/Krokhina_15_15_5.docx (дата обращения: 25.01.2018).

4. Курбатова С.С. Субсидии в системе форм расходов бюджета: проблемы правового регулирования: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2016. С. 68.

5. "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Чигаева Руслана Сулумбековича на нарушение его конституционных прав подпунктом 3 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации": Определение КС РФ от 26.01.2017 N 134-О // СПС "КонсультантПлюс".

6. "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 779 и пункта 1 статьи 781 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью "Агентство корпоративной безопасности" и гражданина В.В. Макеева": Особое мнение судьи А.Л. Кононова к Постановлению КС РФ от 23.01.2007 N 1-П // СПС "КонсультантПлюс".

7. Рябов А.А. Институт недействительности сделок и финансово-правовые договоры. URL: https://zakon.ru/publication/institut_nedejstvitelnosti_sdelok_i_finansovopravovye_dogovory (дата обращения: 25.01.2018).

8. Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам (ВТО, Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров, 15.04.1994) // СПС "Гарант".

 


[1] Собрание законодательства РФ. 2018. N 20. Ст. 2817.

[2] Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

[3] Собрание законодательства РФ. 2016. N 37. Ст. 5506.

[4] Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4006.

[5] Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

[6] Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1.

[7] Собрание законодательства РФ. 2012. N 29. Ст. 4169.

[8] Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. N 37. Ст. 772.

[9] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/2cd81ca3-a51f-4d00-8fcf-a50990156d4b (дата обращения: 19.06.2018).

[10] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/bee71e77-239e-41fe-b107-f2e7ed5b5b43 (дата обращения: 19.06.2018).

[11] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/433e910c-b791-4aab-beaa-04c0edbd40da (дата обращения: 19.03.2018).

[12] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/9a77e58d-e847-4e95-9d90-1ae2af200f12 (дата обращения: 19.06.2018).

[13] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/33decc74-c797-49d9-a9d0-b8acd86341a8 (дата обращения: 19.06.2018).

[14] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/83a9720e-4321-4ef9-a688-7f35fb3633fb (дата обращения: 19.06.2018).

[15] Омский вестник. 2013. N 50; N 51 (уточнение).

[16] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/f0bca82d-4411-4265-b2bd-14e5c3d77712 (дата обращения: 19.06.2018).

[17] URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/98e76e41-328f-4b2d-bf5c-7e34aa62b3a8/4f36bf0d-ed22-42a5-a50d-796ec83138c5/A56-43988-2008_20100720_Reshenija_i_postanovlenija.pdf (дата обращения: 22.06.2018).

[18] Собрание законодательства РФ. 1995. N 18. Ст. 1708.

[19] Собрание законодательства РФ. 1999. N 30. Ст. 3988.

[20] "Об утверждении типовых форм соглашений (договоров) о предоставлении из федерального бюджета субсидии юридическим лицам (за исключением государственных учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг": Приказ Министерства финансов РФ от 31.10.2016 N 199н. URL: https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=116815 (дата обращения: 22.06.2018).

[21] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/68e2ccff-41fb-4942-9427-926af24f77cf (дата обращения: 22.06.2018).

[22] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/328a6dc5-13bc-4960-8078-58dcdf3e4170 (дата обращения: 22.06.2018).

[23] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/9b4dac75-0e41-41d7-9620-46a3d53b7300 (дата обращения: 22.06.2018).

[24] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/e833b62a-a0f4-4e29-a320-24533b0a7bda (дата обращения: 22.06.2018).

[25] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/23f25ff7-4e6a-49e7-8642-4a9880a78ae3 (дата обращения: 22.06.2018).

[26] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/a53d6d3c-b6fe-468c-850b-797c38401232 (дата обращения: 22.06.2018).

[27] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/7efd0c0c-5356-419a-a3bf-20a5d59d9a06 (дата обращения: 22.06.2018).

[28] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/4b6a283d-ddf4-493e-9059-61654c44d653 (дата обращения: 22.06.2018).

[29] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/1209937f-1773-493f-830a-916cf4655c50 (дата обращения: 22.06.2018).

[30] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/61062662-9008-4913-a9c8-240dc8967119 (дата обращения: 22.03.2018).

[31] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/9f642a87-fd13-41af-9164-87bc2b4d2591 (дата обращения: 22.06.2018).

[32] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/191ba4bb-b399-4187-9c64-869e79ba665c (дата обращения: 22.06.2018).

[33] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/2e080f11-6bf0-40c7-a0ab-9f5cf252d497 (дата обращения: 22.06.2018).

[34] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/aa0e4ad4-9b23-427d-9da5-0d1ac2028f46 (дата обращения: 22.06.2018).

[35] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/a4e5c50d-acd3-45ed-9656-2cb9734cfc21 (дата обращения: 22.06.2018).

[36] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/0fe64985-b5b0-4538-b3d1-7a8115f287a4 (дата обращения: 22.06.2018).

[37] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/a820f112-1438-4240-9fdf-4b982ff81d25 (дата обращения: 22.06.2018).

[38] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/ec8e3ab0-dce4-4257-a786-6e5ba6fadfec (дата обращения: 22.06.2018).

[39] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/87bfd925-e379-4b4d-936b-113f73e26885 (дата обращения: 22.06.2018).

[40] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/17733d27-cbb0-4f1e-8c6a-db50ecb64067 (дата обращения: 22.06.2018).

[41] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/75d0718e-2a51-4454-b850-2cae6156eead (дата обращения: 22.06.2018).

[42] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/94a0bf26-a792-42df-808a-48e3aa871569 (дата обращения: 22.06.2018).

[43] URL: http://kad.arbitr.ru/Card/22e4aedb-4051-4d08-926d-6e9258bd3fa0 (дата обращения: 22.06.2018).


Рекомендуется Вам: