Целесообразность аутсорсинга государственных услуг

Автор: Погодина И.В.

В Методических рекомендациях по разработке и реализации планов повышения бюджетной эффективности среди мероприятий по повышению качества и эффективности исполнения государственных функций в рамках реализации административной реформы рекомендуется использовать такой механизм, как передача оказания государственных услуг (выполнения работ), связанных с реализацией государственных функций, специализированным организациям, саморегулируемым организациям, размещение государственных заказов на соответствующие услуги — аутсорсинг[1]. Эффект от аутсорсинга предполагается в оптимизации численности государственных служащих и в виде перехода к оказанию услуг в электронной форме, т.е. в повышении качества государственных услуг. Очевидно, что передача государственным или муниципальным органом определенных функций негосударственной компании, специализирующейся в соответствующей сфере, должна снизить бюджетные расходы.

Преимуществами применения методики аутсорсинга является то, что он дает возможность органам исполнительной власти сконцентрироваться на основных целях деятельности, переориентировать внутренние ресурсы на более важные цели, использовать ресурсы частных компаний, которые отсутствуют у органов исполнительной власти[2].

Развитие "электронного государства" и гражданского общества создает объективные возможности применения аутсорсинга в управленческих процессах, в том числе и при предоставлении государственных и муниципальных услуг населению, что должно способствовать повышению их качества, количества и доступности в получении[3]. В Российской Федерации опыт использования аутсорсинга в органах исполнительной власти пока можно назвать незначительным[4].

Наряду с указанными положительными эффектами от внедрения аутсорсинга в административном управлении следует рассмотреть и негативные последствия, которые могут возникнуть (и уже возникают на практике) в процессе функционирования такой схемы. Как правило, эти последствия связаны с возможным снижением ответственности органа власти за реализацию своих функций, потерей конфиденциальной информации, проблемой неэффективного аутсорсинга, возможностью перебоев в работе органа, особенно на начальном этапе. Возможна экономическая неэффективность стоимости аутсорсинга для государственного органа.

Должны ли государственные услуги оказываться негосударственными компаниями? Какие услуги могут быть переданы организациям, а какие передавать не целесообразно? Как не зайти слишком далеко в передаче государственных услуг? Так ли много преимуществ у частного управления? В последнее время дискуссии на данную тему возобновляются. Эта тема зачастую обсуждается, основываясь на конкретных случаях, т.е. с учетом правоприменительной практики. Необходим комплексный и в том числе теоретический подход к данному вопросу.

Серьезные опасения у специалистов вызывает положение о возможности использования аутсорсинга не только в отношении отдельных видов государственных услуг органов исполнительной власти, но и функций[5].

В случае аутсорсинга в здравоохранении или в случае передачи части государственных полномочий и функций в области функционирования автодорог или портов/аэропортов частным компаниям передаются как строительство, так и управление данными объектами. Эта модель отвечает мировой принятой концепции государственно-частного партнерства (далее — ГЧП). Концессионер строит инфраструктуру и использует ее в течение длительного периода времени (иногда до 50 лет). Доход предпринимателя при такой модели поступает из нескольких источников.

ГЧП используется в различных отраслях экономики, электроэнергетике, телекоммуникациях, строительстве и эксплуатации объектов инфраструктуры. Роль частного субъекта (инвестора) в ГЧП заключается в привлечении финансирования, сооружении и последующей эксплуатации объекта, а роль государства — в предоставлении земельного участка и обеспечении возвратного финансирования по проекту.

С одной стороны, существует риск, связанный с коррупцией и уступкой концессии не самой эффективной компании, а ближайшей к администрации. С другой стороны, существует риск, связанный с правовой неопределенностью, в случае если стороны (как бизнес, так и администрация) откажутся от своего контракта.

При этом в таких сферах, как дороги, или, скажем, сбор мусора, относительно легко описать в списке условий качество, которое компания должна предоставить, и предусматривать штрафы, если это не выполняется. Использование платы за проезд, оплачиваемой пользователем, также вносит свой вклад в контроль качества, поскольку, если концессионер плохо справляется с этим, сами пользователи перестанут пользоваться сервисом. Однако возникает вопрос, как отслеживать качество при реализации таких услуг, как например, здравоохранение.

Накопленный опыт зарубежных стран, несомненно, может быть полезен в России и поможет предупредить возможные ошибки при реализации проектов ГЧП. Лидерами в области государственно-частного партнерства признаются США, Франция и Германия. Успешно ГЧП и передача государственных услуг в частную сферу в области уборки мусора. Как правило, концессионер осуществляет только небольшие инвестиции, а важной частью его деятельности является управление. Платежи вносятся пользователями услуги, часть затрат оплачивается непосредственно муниципальной администрацией, иногда применяются санкции / бонусы, связанные с качеством обслуживания[6].

Представляется особенно интересным негативный опыт зарубежных стран. Например, в книге "The Economics of Public-Private Partnerships. A Basic Guide" авторы приводят краткое изложение того, что, по их мнению, является основными уроками, извлеченными из взаимодействия опыта и академической литературы по ГЧП, в решении ряда ключевых вопросов, часть из которых была перечислена выше. Например, когда правительствам следует выбирать ГЧП вместо того, чтобы оказывать государственные услуги самостоятельно? Авторы утверждают, что фискальное влияние ГЧП в ряде случаев аналогично финансовым последствиям при оказании государственных услуг самим государственным органом и что ГЧП не освобождает государственные средства. Предполагается, что ГЧП будет способствовать повышению эффективности и улучшению обслуживания, но это часто оказывается неуловимым. Повсеместные ошибки, в том числе в бюджетном учете, и плохое управление угрожают модели ГЧП[7].

С указанными авторами согласен Эдвард Глазер, профессор экономики Glimp (Гарвардский университет, Массачусетс), который говорит о том, что сегодня никого не должно удивлять, что частное предоставление государственных услуг не является панацеей[8].

Резюме, которое следует сделать из отечественного и зарубежного опыта в области аутсорсинга государственных услуг, как представляется, заключается в том, что мы не должны использовать частное управление для всего. ГЧП применимо для тех услуг, качество которых легко измерить, которые в основном финансируются за счет пользователей, где есть убежденность, что участие частной компании приведет к существенным улучшениям в управлении.

Необходим сбалансированный подход, который бы сочетал тематические исследования, экономический анализ, эмпирический опыт и правовое регулирование рассматриваемой сферы. На уровне норм права необходимо охватить многие темы, включая стимулы, управление, государственные и частные финансы, разработать политику в этой области.

Литература

1. Абрамов Р.А. Вопросы участия населения в осуществлении местного самоуправления / Р.А. Абрамов, С.В. Деревянко // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 11. С. 53 — 58.

2. Дубровина О.А. Реализация социальных функций муниципальных образований с помощью аутсорсинга / О.А. Дубровина // Дискуссия. 2016. N 3 (66). С. 25 — 30.

3. Кандрина Н.А. Основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг: понятие, классификация / Н.А. Кандрина // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 10. С. 35 — 39.

4. Филатова А.В. Аутсорсинг административно-управленческих процессов / А.В. Филатова // Предпринимательское право. 2009. N 1. С. 14 — 17.

5. Engel E. The Economics of Public-Private Partnerships. A Basic Guide / E. Engel, R.D. Fischer, A. Galetovic. Cambridge: Cambridge University press, 2014. 194 p.

6. Llobet G.  o privada de servicios ? / G. Llobet. URL: https://nadaesgratis.es/gerard-llobet/gestion-publica-o-privada-de-servicios-publicos (дата обращения: 01.08.2018).

Рекомендуется Вам: