Юридическая природа права нанимателя служебного жилого помещения в Российской Федерации

Авторы: Лисицын В.В., Оглио Е.Ф.

Право на жилище является важным элементом социально-экономического статуса гражданина, закрепленным в Основном Законе России (ст. 40) и Жилищном кодексе РФ. Соответствующее легальное отражение это право находит в положениях Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН. Согласно названному документу "каждый человек имеет право на достойный жизненный уровень, необходимый для поддержания его благосостояния, включая жилище"; "никто не может подвергаться… произвольным посягательствам на неприкосновенность его жилища"[1].

Экономическая реформа, которую провозгласили руководители Российского государства в начале 2000-х, невозможна без надлежащего кадрового обеспечения. В свою очередь, последнее требует должного финансового и материально-технического сопровождения, важной составляющей которого является удовлетворение жилищной потребности.

Предоставление служебных жилых помещений — традиционная правовая форма удовлетворения жилищных потребностей кадрового корпуса, который оперативно перебрасывается государством на наиболее значимые участки деятельности. Будь то осуществление трудовой деятельности, прохождение службы либо нахождение на ответственной государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности.

Нехватка имеющихся служебных жилых помещений, а также дефицит бюджетных ассигнований по расходам на строительство служебного жилья в Российской Федерации[2] обусловливают необходимость решения целого ряда сложных правовых вопросов. Как то: определение нормы предоставления служебного жилого помещения; установление оснований возникновения и прекращения права пользования служебным жильем, а также выселения граждан из служебных жилых помещений специализированного жилищного фонда. При этом правовое государство обязано неукоснительно обеспечивать баланс конституционных ценностей, публичных и частных интересов.

В отличие от советского, современное жилищное законодательство не содержит последовательной регламентации отмеченных выше вопросов. Наглядное тому подтверждение мы находим в правоприменительной практике. Так, в последние годы планомерно растет общее число жилищных споров, рассмотренных судами общей юрисдикции, по всей России. В частности, в 2014 г. судами рассмотрено 299 954 гражданских дела о нарушении жилищных прав граждан, в 2015 г. — 307 791 дело, в 2016 г. — 311 612 дел, в 2017 г. — 316 94 дела[3]. Немалое количество споров связано со служебными жилыми помещениями.

В 2014 г. в апелляционной инстанции Московского городского суда рассмотрено 950 гражданских дел по искам о выселении из жилых помещений на предмет законности и обоснованности вынесенных по ним судебных решений, из которых отменено 85 судебных постановлений. Судебной коллегией по гражданским делам Московского городского суда рассмотрено 101 дело по искам о выселении граждан из жилых помещений специализированного жилищного фонда, большую часть которых, в свою очередь, составили дела о выселении из служебных жилых помещений. По данной категории дел 18 решений судов нижестоящей инстанции признаны Московским городским судом незаконными, необоснованными и отменены.

В 2015 г. Московским городским судом в апелляционном порядке рассмотрено 1 013 (в 2016 г. — 1 021; в 2017 г. — 1 047) гражданских дел по спорам о выселении, что свидетельствует об увеличении общего числа предъявляемых исков указанной категории, из которых 85 (в 2016 г. — 102; в 2017 г. — 103) решений судов первой инстанции по указанной категории дел признаны незаконными по апелляционным представлениям прокуроров, в связи с чем отменены или изменены.

Приведенная нами выше статистика свидетельствует о том, что иски о выселении граждан из жилых помещений являются одним из наиболее многочисленных видов обращений организаций за защитой нарушенных прав. В ходе их рассмотрения нередко исследуются вопросы возникновения и прекращения у ответчиков права пользования служебными жилыми помещениями. И число таких исков постоянно увеличивается.

Предпринятый нами анализ гражданских дел показывает, что судебная практика применения жилищного законодательства в разрешении споров о выселении из служебных жилых помещений недостаточно сформирована. В таких условиях принцип единства судебной практики не может быть успешно реализован.

Мы вынуждены констатировать факт, согласно которому действующий ЖК РФ, в сравнении с Жилищным кодексом РСФСР, не улучшил правовое положение нанимателя служебного жилого фонда. Это касается прежде всего правового регулирования отношений, связанных с пользованием и прекращением права пользования служебным жилым помещением, а также выселением из служебных жилых помещений с предоставлением другого жилища и без предоставления такового.

По воле современного законодателя соответствующие нормы жилищного законодательства претерпели существенные изменения. Например, значительно сократился перечень категорий лиц, не подлежащих выселению без предоставления других жилых помещений. Такое "нововведение" вступает в явное противоречие с требованиями, предъявляемыми к социально-правовому государству, каковым называет себя Российская Федерация.

Самостоятельного исследования заслуживает вопрос о применении сроков исковой давности по спорам о выселении из служебных жилых помещений. Дело в том, что истечение указанного процессуального срока является самостоятельным основанием для отказа в иске, а судебная практика в решении данного вопроса продолжает быть противоречивой.

Отмеченные нами обстоятельства свидетельствуют об имеющихся в исследуемой области проблемах законодательного регулирования и обусловливают, в частности, необходимость научного осмысления юридической природы современного права нанимателя служебного жилого помещения.

В целях познания содержания и значения тех или иных явлений правовой действительности в юридической литературе все чаще обнаруживаются обращения ученых к терминам "юридическая природа", "правовая природа". Вместе с тем как в науке, так и в нормативно-правовых актах отсутствует общепринятое определение данной категории.

По мнению С.С. Алексеева, юридическая природа определяется через юридические характеристики правового явления, позволяющие увидеть структуру, место и роль среди других правовых явлений в соответствии с его социальной природой[4].

И.В. Матвеев[5] и Т.И. Султанова[6] в основу понимания термина "правовая природа" предлагают положить общефилософское значение слова "природа", означающее общее понятие об объекте, его основных характеристиках, сущности, свойствах.

Преимущественно словосочетания "правовая природа" и "юридическая природа" используются с учетом цели толкования той или иной правовой категории, в целом представляют собой сущность исследуемого правового явления и применяются в юридической литературе в качестве синонимов, взаимозаменяемых исходя из контекста или стилистической предпочтительности[7]. В качестве тождественных категорий данные термины рассматриваются и в настоящем исследовании в целях определения единого содержательного элемента в праве.

В силу ст. ст. 100 и 104 ЖК РФ служебные жилые помещения предоставляются гражданам в пользование для временного проживания в нем на период трудовых отношений, прохождения службы либо нахождения на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности.

Как верно отмечает В.Н. Литовкин, право пользования служебным жилым помещением является неустойчивым, непостоянным, срочным и связано с конституционным правом на жилище, входя в механизм его правового обеспечения. При этом временное пользование, по его мнению, является юридически мало защищенным, и оно остается таким, не видоизменяясь, в процессе действия конституционного права на жилище[8].

Действительно, право пользования служебным жилым помещением не порождает многих правомочий, свойственных постоянному пользованию жилыми помещениями, таких как: право вселять в занимаемое жилое помещение иных лиц, сдавать жилое помещение в поднаем, разрешать проживание в жилом помещении временных жильцов и осуществлять обмен или замену служебного жилого помещения.

Однако право пользования, возникающее на основании договора найма служебного жилого помещения у нанимателя и членов его семьи, тем не менее обеспечивает определенную степень стабильности обладания жилищем, о которой говорит И.Б. Марткович[9]. При этом он отмечает свойственную данному субъективному праву долговременность. Хотя данное утверждение в последней части представляется спорным, поскольку как советское, так и действующее жилищное законодательство ограничивает названное право периодом трудовых отношений между наймодателем и нанимателем по соответствующему договору найма. Вместе с тем необходимо отметить, что в случае сохранения права пользования служебным жилым помещением за лицами, не подлежащими выселению без предоставления другого жилого помещения, их право пользования не ограничивается какими-либо сроками.

Изложенные выше доводы укрепляют нас в мысли, что методология исследования юридической природы права нанимателя служебного жилого помещения заключается в детальном изучении вещно-правовых и обязательственно-правовых элементов рассматриваемого правового явления.

Примечательно, что весьма поверхностное ознакомление с названным институтом не позволяет обнаружить очевидных его вещно-правовых составляющих. Ведь в качестве важнейшего правового основания возникновения исследуемого права выступает договор найма (ст. ст. 99 — 100 ЖК РФ), являющийся, в свою очередь, как и договор социального найма (ст. ст. 60 — 61 ЖК РФ), древнейшим институтом обязательственного права.

Вместе с тем в современной юридической литературе справедливо отмечается: "…сложность в оценке природы права на жилое помещение применительно к договору социального найма состоит в том, что основанием для вселения в жилое помещение и проживания в нем является договор, что подчеркивает обязательственную природу возникающих отношений (в ст. 61 ЖК РФ закреплено, что пользование жилым помещением по договору социального найма осуществляется в соответствии с договором социального найма). В то же время жилищное законодательство строго регулирует условия данного соглашения, не предоставляя возможности сторонам изменения его содержания: так, разработанный Типовой договор социального найма жилого помещения не оставляет сторонам никакой свободы по согласованию его условий"[10]. Еще более жесткие требования закон предъявляет к договору найма служебного жилого помещения (ст. 100 ЖК РФ).

Эти доводы не могут не укреплять нас в мысли о том, что важнейшим основанием возникновения права нанимателя служебного жилого помещения является не договор, а закон.

Примечательно, что именно на этот признак ограниченного вещного право особое внимание обращает в своих работах Е.А. Суханов: "Наконец, характер и содержание ограниченных вещных прав определяются непосредственно законом (а не договором с собственником вещи), который устанавливает все их разновидности и определяет составляющие их конкретные правомочия исчерпывающим образом (numerus clausus). Данное обстоятельство также составляет важнейший признак ограниченных вещных прав (которым неосновательно пренебрегают некоторые современные отечественные исследователи)"[11].

В продолжение сказанного анализ положений ст. 102 ЖК РФ и соответствующих комментариев к ее содержанию[12] обнаруживает такой признак исследуемого права, как "вещное свойство". Характеризуя его, Г.Ф. Шершеневич писал: "Право пользования чужой вещью связывается с последнею, а не с субъектом права собственности"[13].

В развитие приведенного выше положения ряд современных авторов относит право нанимателя служебного жилого помещения к категории ограниченных вещных прав. Так, В.А. Микрюков, в частности, отмечает: "Принимая во внимание необходимость наименее безболезненным образом законодательно зафиксировать систему обременений права собственности и, что тождественно, систему вещных прав лиц, не являющихся собственниками, следует внести изменения в формулировку п. 1 ст. 216 ГК РФ и изложить его в следующей редакции: "Вещными правами, обременяющими право собственности, являются: 1) право пожизненного наследуемого владения земельным участком; 2) право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком; 3) частные и публичные сервитуты; 4) право хозяйственного ведения имуществом; 5) право оперативного управления имуществом; 6) право аренды; 7) право найма жилого помещения; 8) рента недвижимого имущества; 9) право безвозмездного пользования имуществом; 10) право пользования имуществом, предоставленное по завещательному отказу; 11) право удержания; 12) право залога; 13) иные вещные права, предусмотренные законом"[14].

Примечательно, что к аналогичным выводам, но значительно раньше, приходили Е.А. Суханов, Е.В. Богданов и Ю.К. Толстой. Анализируя работы известных цивилистов, Л.Ю. Грудцына отмечает: "В юридической литературе давно обсуждается вопрос о том, являются жилищные правоотношения по использованию жилого помещения абсолютными или относительными, вещными или обязательственными. Так, Ю.К. Толстой жилищные права некоторых пользователей жилых помещений (членов ЖСК (ЖК) на кооперативную квартиру до ее выкупа, членов их семей после выкупа квартиры, членов семьи собственника квартиры или дома, получателя ренты и отказополучателя) относит к числу вещных прав[15]. Сервитутный характер жилищных прав членов семьи собственника жилого помещения признает Е.В. Богданов[16]. За признание прав нанимателя жилого помещения в домах государственного и общественного жилищного фонда вещными высказался Е.А. Суханов, который считает возможным отнести к вещным правам наряду с правом собственности близкие к нему по юридической природе некоторые обязательственные права, вытекающие из договоров с собственником имущества и предоставляющие контрагенту определенные возможности (правомочия) ограниченного использования чужого имущества (например, имущественного найма, жилищного найма, безвозмездного пользования имуществом). Эти правовые формы, с его точки зрения, вполне могут гарантировать удовлетворение потребностей пользователя имущества, а с другой стороны — позволяют собственнику организовать эффективное управление и хозяйствование со своим имуществом. С этими доводами трудно не согласиться"[17].

Мы разделяем высказанную точку зрения по причине ее полной согласованности с доктринальными положениями дореволюционной отечественной цивилистики. При этом следует подчеркнуть, что институт служебного жилья (недвижимости) в русском праве всегда являлся неотъемлемой составляющей сервитутного права. Так, в известной монографии "Права и обязанности по имуществам и обязательствам" (книга первая, глава вторая "О правах в чужой вещи". СПб., 1879 г.) К.Д. Кавелин отмечает: "В нашем законодательстве существует множество видов владения и пользования чужим недвижимым имуществом в течение продолжительного времени… Таковы… г) право владения и пользования казенными имениями, присвоенными разным должностям в государственной службе. Эти имения состоят во владении лиц, которые занимают известные должности. Право владения и пользования прекращается оставлением места или должности, которой они присвоены"[18].

Приведенные нами выше соображения позволяют рассматривать право нанимателя служебного жилого помещения в качестве ограниченного вещного права (разновидности жилищного сервитута) и обусловливают необходимость законодательного обеспечения его всеми известными средствами вещно-правовой защиты.

Подчеркнем, что распространение исключительно обязательственно-правового режима на жилищные правоотношения, предпринятое законодателем в ЖК 2004 г., привело к целому ряду негативных последствий. Лишенные средств вещно-правового регулирования и защиты, жилищные права граждан стали в массовом порядке нарушаться. Воспользовавшись ошибкой законодателя, возникли многочисленные преступные сообщества, специализирующиеся на жилищных махинациях. Как то: создание так называемых "резиновых квартир", в которых регистрировались сотни граждан и иностранцев. Или скупка-продажа долей в жилых помещениях, сопровождаемая настоящим террором законных и добросовестных владельцев.

В таких условиях именно судебная система, а не иные уполномоченные органы правопорядка встала на защиту нарушаемых жилищных прав граждан. Так, Верховный Суд РФ в своем Определении от 12.07.2016 N 46-КГ16-8[19] разъяснил судам о необходимости в случае применения положения п. 4 ст. 252 ГК РФ, предусматривающего возможность принудительной выплаты участнику долевой собственности денежной компенсации за его долю, а следовательно, и утраты им права на долю в общем имуществе, при решении вопроса о наличии или отсутствии реальной заинтересованности в использовании незначительной доли в общем имуществе устанавливать соизмеримость интереса лица в использовании общего имущества с теми неудобствами, которые его участие причинит другим (другому) собственникам.

И лишь по истечении целого ряда лет законодатель начал исправлять допущенные им в ЖК РФ 2004 г. ошибки.

Согласно законопроекту, внесенному депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ П.В. Крашенинниковым, Г.П. Хованской, А.Г. Сидякиным, П.Р. Качкаевым, от 21 декабря 2017 г. N 346930-7[20] предлагается дополнить ст. 30 ЖК РФ частью 1.1 следующего содержания: "Доля в праве общей собственности на жилое помещение может быть образована при условии, что размер доли каждого из сособственников обеспечит ему возможность вселения в жилое помещение с учетом требований, установленных абз. 1 ч. 6 настоящей статьи. Доля в праве общей собственности на жилое помещение не может быть разделена собственниками на части, если это повлечет невозможность вселения в жилое помещение каждого собственника с учетом требований, установленных абз. 1 ч. 6 настоящей статьи. Сделки, заключенные с нарушением правил, предусмотренных настоящей частью, являются ничтожными".

Предложенные изменения позволят предотвратить злоупотребления собственниками жилых помещений своими правами путем совершения сделок, в результате которых размер долей в праве собственности становится незначительным, что препятствует использованию жилого помещения в соответствии с его назначением — для проживания.

В особой вещно-правовой защите нуждаются и права нанимателя служебного жилого помещения, поскольку, являясь работником, которому предоставляется служебное жилое помещение, наниматель служебного жилья является экономически более слабой стороной в трудовом правоотношении относительно работодателя — наймодателя служебного жилого помещения и находится не только в материальной зависимости от него, но и в организационной, что также подтверждается соответствующей правовой позицией Конституционного суда РФ[21].

Литература

1. Алексеев С.С. Общие дозволения и запреты в советском праве / С.С. Алексеев. М.: Юридическая литература, 1989. 288 с.

2. Богданов Е.В. Жилище и рынок / Е.В. Богданов. Минск, 1992. 100 с.

3. Грудцына Л.Ю. Особенности пользования гражданами жилым помещением / Л.Ю. Грудцына // Адвокат. 2005. N 10. С. 60 — 64.

4. Кавелин К.Д. Избранные произведения по гражданскому праву / К.Д. Кавелин. М.: Центр ЮрИнфоР, 2003. 722 с.

5. Комиссарова Е.Г. Формально логические аспекты понятия "правовая природа" / Е.Г. Комиссарова // Вестник Пермского университета. 2010. Вып. 2 (16). С. 23 — 28.

6. Литовкин В.Н. Комментарий к Жилищному кодексу РФ (постатейный) / В.Н. Литовкин. М.: ТК Велби, 2005. 304 с.

7. Литовкин В.Н. Обеспечительная функция жилищного законодательства / В.Н. Литовкин // Жилищное право. 2008. N 2. С. 14 — 27.

8. Марткович И.Б. Проблемы осуществления конституционного права на жилище: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук / И.Б. Марткович. М., 1981. 28 с.

9. Матвеев И.В. Правовая природа недействительных сделок / И.В. Матвеев. М.: Юрлитинформ, 2002. 176 с.

10. Микрюков В.А. Ограничения и обременения гражданских прав / В.А. Микрюков. М.: Статут, 2007. 255 с.

11. Султанова Т.И. Правовая природа алеаторных договоров и их место в системе гражданско-правовых договоров / Т.И. Султанова // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2010. N 3. С. 140 — 150.

12. Суслова С.И. Вещные права на жилые помещения / С.И. Суслова // Вещные права: постановка проблемы и ее решение: Сборник статей / Рук. авт. кол. и отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2011. С. 32 — 53.

13. Суханов Е.А. Ограниченные вещные права / Е.А. Суханов // Хозяйство и право. 2005. N 1. С. 5 — 19.

14. Толстой Ю.К. Жилищное право: Учебное пособие / Ю.К. Толстой. М.: Пост-Фактум, 1996. 128 с.

15. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права: В 2 т. / Г.Ф. Шершеневич. М.: Статут, 2005. Т. 1. 461 с.

Рекомендуется Вам: