ЮрФак: изучение права онлайн

К вопросу о пенсионном обеспечении детей-инвалидов в Российской Федерации

Автор: Семянникова Д.А.

В семье, воспитывающей ребенка-инвалида, остро стоит вопрос материального обеспечения, что обусловлено как особыми потребностями ребенка-инвалида в питании, развитии и лечении, так и отсутствием либо снижением дохода от трудовой деятельности, которую многие родители вынуждены прекратить или минимизировать ввиду необходимости ухода за ребенком с ограниченными возможностями. Обязанность государственной поддержки таких семей вытекает из ст. 7 Конвенции о правах инвалидов, согласно которой государства-участники принимают все необходимые меры для обеспечения полного осуществления детьми-инвалидами всех прав человека и основных свобод наравне с другими детьми. Государства — участники данной Конвенции признают не только право инвалидов на достаточный жизненный уровень для них самих и их семей, включающий достаточное питание, одежду и жилище, но также и на непрерывное улучшение условий жизни; признают право инвалидов на социальную защиту и на пользование этим правом без дискриминации по признаку инвалидности и принимают надлежащие меры к обеспечению и поощрению реализации этого права, включая меры по обеспечению инвалидам доступа к пенсионным пособиям и программам[1].

Каждое государство выстраивает свою стратегию решения проблем социального обеспечения инвалидов, в том числе выстраивая собственную систему пенсионного обеспечения.

Несмотря на то что в 1950 — 1960 гг. советская пенсионная система была сформирована (были введены пенсии по возрасту, инвалидности, потере кормильца), никаких упоминаний о поддержке детей-инвалидов не было. Практически права и интересы данной категории инвалидов совершенно не обеспечивались государством, поскольку согласно ст. 53 Закона СССР от 14 июля 1956 г. "О государственных пенсиях" размер пенсии напрямую зависел от среднемесячного фактического заработка, а по медицинским критериям инвалидность и ее группы устанавливались в рамках трудоспособности человека. Так как дети, естественно, не могли иметь трудового стажа в принципе, пенсии по инвалидности им не полагались.

В 1967 г. на XXIII съезде КПСС были приняты решения о дальнейшем повышении материального благосостояния советского народа. В связи с этим Центральный Комитет КПСС и Совет Министров Союза ССР в Постановлении "О мероприятиях по дальнейшему повышению благосостояния советского народа" в целях улучшения пенсионного обеспечения вводят ежемесячное пособие в размере 16 рублей в месяц инвалидам с детства I и II групп, достигшим 16 лет. В число получателей пособий вошли лица, которые по достижении 16 лет в силу физических и (или) психических ограничений были не способны к труду. Дети младше 16 лет по-прежнему для пенсионного обеспечения "не существовали", более того, их положение в обществе не определялось ни в одном официальном документе.

В честь 20-летия Декларации прав ребенка ООН провозгласила 1979 г. Международным годом ребенка, что было призвано содействовать пониманию проблем детей, особенно в развивающихся странах, разработке мер по улучшению их положения, мобилизации необходимых ресурсов. Это послужило импульсом к тому, что в 1979 г. статус ребенка-инвалида в СССР был впервые официально признан Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 мая 1979 г. N 469 "Об улучшении материального обеспечения инвалидов с детства"[2]. Во исполнение этого Постановления ЦК КПСС был издан Приказ Минздрава СССР от 14 декабря 1979 г. N 1265 "О порядке выдачи медицинского заключения на детей-инвалидов в возрасте до 16 лет", утвердивший Перечень медицинских показаний, дающих право на получение пособий на детей-инвалидов с детства в возрасте до 16 лет. С 1980 г. была введена выплата в размере 20 рублей в месяц на детей-инвалидов с детства в возрасте до 16 лет. Это было первым проявлением социальной заботы, закрепленной на законодательном уровне, в виде денежного обеспечения со стороны государства детям-инвалидам, проживающим на территории Советского Союза.

В 1986 г. в Постановлении Центральный Комитет КПСС и Совет Министров СССР и Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов отметили, что за несколько лет в стране осуществлен комплекс мер по улучшению условий жизни инвалидов с детства и семей, воспитывающих детей-инвалидов. Особым достижением стало введение пособия на детей-инвалидов в возрасте до 16 лет.

Важное значение было придано дальнейшему улучшению материального положения детей-инвалидов и инвалидов с детства, и с 1987 г. размеры пособий инвалидам с детства с 16 лет достигли: по I группе инвалидности — 50 рублей и по II группе инвалидности — 40 рублей в месяц, а на детей-инвалидов с детства в возрасте до 16 лет размер пенсионного обеспечения вырос с 20 до 30 рублей в месяц. Одновременно с денежным пособием были предоставлены льготы в виде дополнительного медицинского обслуживания, скидок на лекарства, льготы в образовании, на транспорте и т.п.

Закон СССР от 1 августа 1989 г. N 313-1 "О неотложных мерах по улучшению пенсионного обеспечения и социального обслуживания населения"[3] увеличил размеры ежемесячных государственных пособий инвалидам с детства: инвалидам I группы — до 70 рублей, II группы — до 50 рублей, детям-инвалидам в возрасте до 16 лет пособие вырастает сразу на 40 рублей и устанавливается в размере 70 рублей в месяц.

В 1990 г. Законом "О государственных пенсиях в Российской Федерации" устанавливается понятие инвалидности и сама инвалидность определяется как условие реализации права на социальную пенсию. Правом на такую пенсию были наделены дети-инвалиды в возрасте до 16 лет, а размер пенсии определялся в размере минимальной пенсии по старости, устанавливаемой, в свою очередь, на уровне минимального размера оплаты труда.

С 1999 г. категория "ребенок-инвалид" устанавливается лицам в возрасте до 18 лет[4].

В 2001 г. Закон РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" сменяется Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", а обеспечение лиц, не имеющих страхового стажа, регулируется Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации". Целью данного Федерального закона стало регулирование отношений, связанных с условиями, нормами и порядком назначения пенсий различным категориям нетрудоспособных граждан, которые по различным причинам не приобрели права на трудовую пенсию, в том числе детям-инвалидам.

До 1 января 2010 г., т.е. до внесения Федеральным законом от 24 июля 2009 г. N 213-ФЗ изменений в рассматриваемый Федеральный закон, расчет размера социальной пенсии для нетрудоспособных граждан производился в процентном отношении к базовой части трудовой пенсии по старости и к базовой части трудовой пенсии по инвалидности, назначаемым в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". В настоящее время размер социальной пенсии детям-инвалидам установлен в твердой форме и не привязан к базовой части трудовой пенсии, это позволило добиться повышения уровня пенсионного обеспечения. С учетом индексации размер социальной пенсии детям-инвалидам составляет 12 082 рубля 6 копеек.

О значимости данного вида социального обеспечения свидетельствует численность детей-инвалидов в возрасте до 18 лет, получающих социальные пенсии по субъектам Российской Федерации, которая в 2017 г. составила 636 024 человека[5].

Социальная пенсия — ежемесячная государственная денежная выплата, которая устанавливается нетрудоспособным гражданам в целях предоставления им средств к существованию[6]. При этом существуют значительные противоречия в части предоставления такого рода денежного обеспечения в форме пенсии, а не пособия. Устоявшиеся в науке права социального обеспечения подходы правоведов к пониманию категории "пенсия" основываются на таких признаках, как алиментарность, регулярность, денежное выражение и финансирование за счет централизованных финансовых источников, основным признаком пенсии является прошлая трудовая и/или иная общественно полезная деятельность[7].

Принципиальным отличием той выплаты, которую современный законодатель называет "социальная пенсия", от классического понятия "пенсия" является формирование социальной пенсии без учета трудовой деятельности (стажа и величины заработка), выплата которой осуществляется исключительно из средств федерального бюджета.

В связи с этим я разделяю мнение М.Л. Захарова, Э.Г. Тучковой, В.Б. Савостьяновой в части необходимости замены понятия "социальная пенсия" на термин "государственное пенсионное пособие", который в большей степени отвечает его социально-правовой природе. По мнению авторов, "все пенсии — результат трудовой деятельности — работы, службы. Сущность пособия — иная, иной и его размер. Подобную выплату надо называть не пенсией, а пособием. Так принято во многих странах, учитывая, что подобная выплата — это благотворительность государства (общества)"[8].

История введения и законодательного оформления данной выплаты также является доводом в поддержку этой идеи, ведь перемещение норм о ежемесячных государственных пособиях детям-инвалидам (даже с изменением их названия) в пенсионное законодательство само по себе не означает изменения правовой природы выплаты. Кроме того, ребенок не имеет возможности трудиться и основным источником средств к его существованию выступают доходы родителей, которые в силу ч. 1 ст. 81 Семейного кодекса Российской Федерации обязаны содержать своих несовершеннолетних детей.

Социальная пенсия, в отличие от пенсии как постоянного и основного источника средств к существованию, является помощью, служащей дополнением к основному источнику средств к существованию (к заработку или пенсии), что, безусловно, сближает ее с пособием.

Основываясь на вышеперечисленных доводах, можно сделать вывод, что данная выплата по своей природе является государственным пособием из средств федерального бюджета, размер которой не ставится в зависимость от иных фактов, кроме наличия статуса "ребенок-инвалид".

Одним из основных показателей эффективности пенсионной системы является то, что в настоящее время в России более 90% инвалидов имеют доходы, сравнимые с прожиточным минимумом, не учитывающим их специфические потребности[9]. Величина прожиточного минимума по Российской Федерации за III квартал 2017 г. на детей составила 10 181 рубль. Данная величина рассчитывается на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации должна определяться ежеквартально на основании потребительской корзины и данных статистики об уровне потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары и услуги и расходов по обязательным платежам и сборам[10]. Существуют методические рекомендации[11] для определения необходимых составляющих потребительской корзины для трех категорий граждан (основных социально-демографических групп населения), в которые не входят дети-инвалиды, нужды которых кардинально отличаются от нужд трудоспособного населения, пенсионеров и детей от 0 до 15 лет. В этот список также входят инвалиды, объединенные под названием "лица, получающие пенсию по инвалидности и приравненные к потребностям пенсионеров". При этом не ясно, к какой категории стоит относить детей-инвалидов: либо это ребенок, и он относится к категории здоровых детей до 15 лет, либо лицо, получающее пенсию по инвалидности, и, соответственно, его потребности приравнены к потребностям пенсионеров, которые существенно занижены из-за "возрастного снижения потребности в энергетической ценности питания".

Также стоит обратить внимание на формулировку в п. 5 Методических указаний, что потребительская корзина для данных групп населения определяется на основе минимального набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, что априори будет недостаточным для удовлетворения даже минимальных потребностей ребенка-инвалида.

В этой части необходимо согласиться с Р.Н. Жаворонковым в том, что размер социальной пенсии по инвалидности, ориентированный на установленный государством прожиточный минимум, не обеспечивает достойный уровень жизни[12]. Указанные обстоятельства повышают актуальность поиска путей совершенствования правового регулирования пенсионного обеспечения детей-инвалидов.

Понятие "ребенок-инвалид" прочно "застряло" между категориями "дети" и "инвалиды". Данное обстоятельство отнюдь не приводит к защите интересов ребенка-инвалида с удвоенной силой правового регулирования обеих категорий населения, тем более к повышению их материального обеспечения. В современных реалиях в рамках пенсионного обеспечения ребенка-инвалида невозможно решить данную проблему без закрепления прав таких детей на законодательном уровне. Во-первых, при определении необходимого прожиточного минимума для данной категории должно быть уделено отдельное внимание нуждам детей-инвалидов, заключающимся в вынужденно завышенных потребностях, необходимых для нормальной жизни и развития. Во-вторых, исходя из расчета выявленных нужд ребенка-инвалида, стоит увеличивать размер пенсии не только с учетом повышения цен на минимальный набор потребительской корзины, но и с учетом перспективы качественного повышения уровня жизни детей-инвалидов, не имеющих возможности сделать это самостоятельно и как никто другой нуждающихся в поддержке государства.

За свою практически 40-летнюю историю пенсионное обеспечение детей-инвалидов, как и его правовое регулирование, отличалось низкой динамикой и отсутствием углубленного изучения проблемы социального обеспечения государством детей-инвалидов. Из-за неоправданного невнимания к потребностям таких детей, а также отсутствия действий в поиске подходов к их действительно достаточному жизнеобеспечению пенсионное обеспечение, существующее на данный момент, не может удовлетворить необходимые нужды ребенка с инвалидностью.

Литература

1. Гусов К.Н. Право социального обеспечения: Учебник / К.Н. Гусов; под ред. К.Н. Гусова. М.: ПБОЮЛ Грачев С.М., 2001. 328 с.

2. Жаворонков Р.Н. Правовое регулирование труда и социального обеспечения инвалидов в Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук / Р.Н. Жаворонков. М., 2014. 238 с.

3. Захаров М.Л. Пенсионный кодекс Российской Федерации. Проект / М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова, В.Б. Севостьянова. М.: Р. Валент, 2008. 176 с.

4. Захаров М.Л. Право социального обеспечения России: Учебник / М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова. 2-е изд., испр. и перераб. М.: БЕК, 2002. 560 с.

5. Зязин В.Н. Социально-экономическая политика обеспечения занятости инвалидов: Дис. … канд. экон. наук / В.Н. Зязин. М., 2011. 35 с.

6. Миронова Т.К. Право социального обеспечения: Учебник / Т.К. Миронова. М.: КноРус, 2015. 312 с.

7. Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения Российской Федерации: Учебник / В.Ш. Шайхатдинов. 2-е изд., испр. и доп. Екатеринбург: УрАГС, 1999. 717 с.

 


[1] Конвенция ООН о правах инвалидов: заключена в г. Нью-Йорке 13 декабря 2006 г. // СПС "КонсультантПлюс".

[2] Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 23 мая 1979 г. N 469 "Об улучшении материального обеспечения инвалидов с детства" // Свод законов СССР. Т. 2. М., 1990. С. 744.

[3] Закон СССР от 1 августа 1989 г. N 313-1 "О неотложных мерах по улучшению пенсионного обеспечения и социального обслуживания населения" // Свод законов СССР. Т. 2. М., 1990. С. 550; Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1989. N 9. Ст. 209.

[4] Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ (ред. от 29 декабря 2017 г.) "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

[5] Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru.

[6] Миронова Т.К. Право социального обеспечения. М., 2015. 312 с.

[7] М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова определяют пенсию как ежемесячную выплату, которая предназначена для материального обеспечения граждан, достигших пенсионного возраста, ставших инвалидами или длительное время занимавшихся определенной профессиональной деятельностью, а также нетрудоспособных граждан, потерявших кормильца. Ее размер определяется, как правило, на основе заработка. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: Учебник. 2-е изд., испр. и перераб. М.: БЕК, 2002. 560 с.

В.Ш. Шайхатдиновым предлагается формулировка определения пенсии: "Пенсия — ежемесячная выплата, производимая государством из Пенсионного фонда при наступлении у гражданина пенсионного возраста, инвалидности, в случае потери кормильца, выслуги лет и при наличии других условий, установленных законодательством. Пенсия назначается с учетом трудового вклада гражданина и социального фактора, выплачивается вместо оплаты по труду, взамен ее или в дополнение к ней, исчисляется из заработка и является источником средств существования пенсионера" // Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения Российской Федерации. Вып. 2. 1999. С. 71.

[8] Захаров М.Л., Тучкова Э.Г., Савостьянова В.Б. Пенсионный кодекс Российской Федерации. Проект. М.: Р. Валент, 2008. 176 с.

[9] Зязин В.Н. Социально-экономическая политика обеспечения занятости инвалидов: Дис. … канд. экон. наук. М., 2011.

[10] Федеральный закон от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ (ред. от 28 декабря 2017 г.) "О прожиточном минимуме в Постановление Правительства РФ от 28 января 2013 г. N 54 (ред. от 19 августа 2014 г.) "Об утверждении Методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в субъектах Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

[12] Жаворонков Р.Н. Правовое регулирование труда и социального обеспечения инвалидов в Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.05 / Р.Н. Жаворонков. М., 2014. 238 с.


Рекомендуется Вам: