Страховой надзор как универсальный финансово-правовой институт предупреждения правонарушений в сфере страхования и организации страхового дела

Авторы: Покачалова Е.В., Рыбкова А.Ю.

Непрерывное развитие и совершенствование страховой деятельности в Российской Федерации предопределило необходимость централизованного урегулирования финансовых общественных отношений, складывающихся в обозначенной сфере. С целью анализа управленческих действий в исследуемой области необходимо обратиться к значению понятий "управление", "регулирование", "контроль" и "надзор".

Традиционно в науке административного права под категорией "управление" понимается "организующая целенаправленная деятельность субъекта управления на объект управления", а сама управленческая деятельность рассматривается как "деятельность, состоящая из системы однородных действий, осуществляемых органами государственного управления, для достижения целей исполнительно-распорядительного порядка"[1]. При этом в теории управления выделяются социальное, биологическое и техническое управление.

С точки зрения административно-правовой науки термины "регулирование", "контроль" и "надзор" характеризуются как формы управления. Так, Ю.Н. Старилов под формами управления понимает "внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, определенно-конкретных действий, осуществляемых в процессе реализации исполнительной власти, административной деятельности". Кроме того, ученый обращает особое внимание на регулятивную и правоохранительную (контроль и надзор) формы управления, выделяя их в качестве правовых[2].

Исследуя формы управления, ученый также раскрывает значение термина "регулирование", представляющее собой "процесс установления общеобязательных требований и процедур для объектов управления и субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основополагающих начал демократической конкуренции, прав, свобод и законных интересов граждан"[3].

Вместе с тем в науке административного права отсутствует единый подход к определению и соотношению понятий "контроль" и "надзор". Так, Д.Н. Бахрах относит контроль к специальным юридическим средствам обеспечения законности, однако не причисляет к таковым надзор[4]. Согласно позиции В.М. Манохина "контроль" и "надзор" представляют собой способы обеспечения государственной дисциплины. По аргументированному мнению ученого, дифференциация контроля и надзора должна осуществляться на основании определения главных компонентов, входящих в содержание указанных форм управления. Так, контроль в отличие от надзора включает в себя проверку фактического выполнения закона или иного нормативного акта с точки зрения законности и целесообразности; проверку путей и средств выполнения требований закона или иного нормативного акта с точки зрения законности и целесообразности; принятие позитивных или негативных мер по итогам реализации контроля. Надзор, по мнению ученого, включает в себя проверку соблюдения и исполнения закона или иного нормативного акта исключительно с точки зрения законности; принятие специальных мер по итогам реализации надзора с целью восстановления нарушенной законности[5].

Исследуя основополагающие формы управления, необходимо отметить, что в настоящее время финансовые общественные отношения, складывающиеся в сфере страхования и организации страхового дела, нуждаются в централизованном правовом регулировании. В качестве основополагающего правового инструмента следует выделить страховой надзор, реализуемый относительно деятельности субъектов страхового дела.

Анализируя сущность и правовую природу страхового надзора, многие авторы выделяют его в качестве разновидности административного надзора[6]. Думается, что административный надзор должен применяться только в случае объективной необходимости административного урегулирования общественных отношений. Кроме того, на практике нередко встречаются случаи малоэффективности и недейственности регулирования многих аспектов страхового надзора с помощью административных регламентов, являющихся неотъемлемой основой административно-надзорной деятельности. В дополнение к этому необходимо отметить, что такие регламенты в полной мере не могут отражать характерные особенности финансовой деятельности государства.

Как уже отмечалось, теория управления является предметом изучения административно-правовой науки, однако проблемы управления также нашли свое отражение в науке финансового права[7]. Рыночные условия хозяйствования оказали существенное влияние на развитие и совершенствование финансовых общественных отношений, складывающихся в том числе между государством и субъектами страхового дела в процессе организации и реализации страхового надзора. Поэтому в настоящее время государственное управление страховой сферой заменено государственным регулированием, страховым контролем и страховым надзором за деятельностью субъектов страхового дела[8].

Необходимо дополнить, что государственное регулирование отрицает вмешательство органа страхового надзора в производственную или иную хозяйственную деятельность субъектов страхового дела; он использует такие правовые средства, как установление методов расчета страховых тарифов, определение перечня разрешенных для инвестирования активов, а также порядка инвестирования собственных средств (капитала) в разрешенные активы, определение порядка нормативного соотношения собственных средств (капитала) и принятых обязательств, установление правил формирования страховых резервов и иные средства.

В настоящее время Центральный банк Российской Федерации как орган государственного регулирования, орган страхового контроля и страхового надзора осуществляет указанные функции в рамках финансовой деятельности субъектов страхового дела, то есть в процессе аккумулирования, распределения и использования страховых фондов государственных социальных внебюджетных фондов, фондов обязательного страхования вкладов граждан в банках и страховых фондов иных субъектов финансовой деятельности (далее — страховых денежных фондов).

Необходимо отметить, что в зависимости от сферы контролируемой финансовой деятельности (объекта, направления) выделяются многообразные виды финансового контроля. Так, Э.Д. Соколова наряду с бюджетным, налоговым, валютным контролем выделяет банковский надзор и надзор, осуществляемый в области страхования. Кроме того, ученый относит орган страхового надзора к субъекту, реализующему общегосударственный финансовый контроль[9].

И.В. Рукавишникова, акцентируя внимание на многообразии финансовых общественных отношений, складывающихся в финансовой деятельности государства, выделяет бюджетный, налоговый, таможенный, валютный контроль, контроль в сфере рынка ценных бумаг, банковский надзор, а также надзор, осуществляемый за страховой деятельностью[10].

Е.Ю. Грачева и О.В. Болтинова в зависимости от содержания (объекта) дифференцируют финансовый контроль на бюджетный контроль, налоговый контроль, валютный контроль, банковский и страховой надзоры[11].

Н.И. Химичева, И.В. Бит-Шабо, Т.Э. Рождественская выделяют страховой надзор как разновидность финансового контроля[12]. Аналогичную позицию занимают С.В. Мирошник и А.Н. Позднышов, которые определяют страховой надзор как часть финансовой деятельности государства, а также разновидность финансового контроля[13].

Разделяя позиции ученых, следует отметить, что общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и реализации страхового надзора, необходимо рассматривать в границах финансово-правового поля. Для подтверждения указанного тезиса необходимо обратиться к следующему:

1. Страховой надзор осуществляется в целях соблюдения субъектами страхового дела требований финансового законодательства Российской Федерации, предупреждения и пресечения нарушений участниками финансовых правоотношений финансового законодательства, обеспечения защиты прав и законных интересов страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, а также эффективного развития страхового дела в государстве. Следовательно, финансовые правоотношения, складывающиеся в процессе организации и реализации страхового надзора, направлены, в первую очередь, на решение государственных задач и функций, то есть публичные цели. В соответствии с этим страховой надзор как правовой инструмент эффективного развития социально-экономической системы общества[14] направлен на развитие и совершенствование страховой деятельности субъектов страхового дела, выступающей составной частью их финансовой деятельности.

Страховой надзор призван обеспечить режим законности в сфере страхования; финансирование социально-экономических и иных программ с помощью снижения финансовой нагрузки на государственный бюджет и бюджет субъекта Российской Федерации за счет высвобождения необходимых бюджетных средств; своевременное и полное выполнение налоговых обязательств субъектами страхового дела. Необходимо дополнить, что Центральный банк Российской Федерации напрямую не проверяет правильность исчисления и уплаты налогов, сборов, страховых взносов, однако устанавливает финансовые показатели деятельности для субъектов страхового дела, обеспечивающие существование и развитие финансово устойчивых налогоплательщиков, а также плательщиков сборов и страховых взносов.

2. Страховой надзор направлен на оптимизацию реализации отношений, складывающихся в процессе страховой деятельности субъектов страхового дела, выступающей составной частью их финансовой деятельности. В соответствии с указанным признаком страховой надзор является правовым инструментом, отражающим общие тенденции финансовой и финансово-правовой политики государства[15]. Существующая связь между страховым надзором и основными направлениями именно финансовой и финансово-правовой политики государства, а также возможность законодателя использовать рассматриваемый правовой инструмент для достижения эффективного и действенного финансово-правового регулирования принципиально отличает рассматриваемый страховой надзор от страхового надзора, реализуемого в границах административно-правового регулирования.

3. Страховой надзор направлен на поддержание стабильных общественных отношений, складывающихся в процессе аккумулирования, распределения и использования страховых денежных фондов. Указанная направленность проявляется на всех этапах финансово-правового регулирования, а именно: от момента выбора юридических фактов, являющихся основанием формирования и развития финансовых отношений, до момента установления правового положения субъектов финансовых правоотношений.

4. Финансы страхования, к которым относятся страховые денежные фонды, являются неотъемлемым звеном финансовой системы Российской Федерации[16]. Стабильное и поступательное развитие финансовой системы Российской Федерации невозможно в отсутствие системы страховой защиты субъектов страхового дела, поэтому страховой надзор, представляющий собой один из способов страховой защиты, направлен на совершенствование финансовой системы Российской Федерации, а также формирование и укрепление финансовой дисциплины в Российской Федерации.

5. Страховой надзор носит государственно-властный характер, следовательно, реализуется в границах властеотношений. В соответствии с указанным признаком страховой надзор осуществляется уполномоченным органом государственной власти особого рода — Центральным банком Российской Федерации, не принадлежащий ни к одной из названных Конституцией Российской Федерации ветвей власти, осуществляющий государственное регулирование, страховой контроль и страховой надзор за страховой деятельностью субъектов страхового дела[17]. Как отмечает О.В. Болтинова, страховой надзор основывается на действиях контролирующих и контролируемых субъектов финансовых правоотношений[18]. Указанная точка зрения представляется дискуссионной ввиду того, что контрольные полномочия связаны с организационной подчиненностью подконтрольных субъектов контролирующим органам и возможностью вмешательства органов контроля в оперативную деятельность контролируемых субъектов, следовательно, надзирающие органы указанными полномочиями не обладают.

В связи с этим думается, что страховой надзор связан с властным подчинением поднадзорных субъектов финансовых правоотношений (субъектов страхового дела) надзирающему органу (органу страхового надзора), который осуществляет свою деятельность с помощью государственно-властных полномочий[19].

Центральный банк Российской Федерации, осуществляющий государственное регулирование, страховой контроль и страховой надзор за страховой деятельностью, наделен нормативно закрепленным правом претерпевать потенциальное нежелание, а также сопротивление поднадзорных субъектов финансовых правоотношений. Повинуясь властным предписаниям, поднадзорные субъекты финансовых правоотношений вписываются в систему государственных требований о необходимости эффективной и действенной реализации функций по аккумулированию, распределению и использованию страховых денежных фондов. В случае отказа от исполнения финансово-правовых обязанностей, возложенных на поднадзорных субъектов финансовых правоотношений (уплата налога, исчисление и уплата страхового взноса, целевое использование бюджетных средств и т.д.), Центральный банк Российской Федерации вправе применить меры государственного принуждения, влекущие за собой неблагоприятные последствия для указанных субъектов.

6. Финансовые общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и реализации страхового надзора, регламентируются императивным методом правового регулирования (методом властных предписаний или методом властности). Однако властность как содержательный признак метода финансового права имеет определенные различия с императивностью метода административно-правового регулирования.

Достаточно интересной в данном случае видится позиция Д.Н. Бахраха, указывающего, что метод административно-правового регулирования в отличие от метода финансового права направлен на урегулирование административных общественных отношений, связанных с организацией и функционированием государственного управления, процесса управления, разнообразных форм управленческих действий, судебной защиты прав и свобод человека, а также административно-юрисдикционного процесса[20].

Кроме того, по аргументированному мнению Н.И. Химичевой, "участники финансовых правоотношений, которым адресованы властные предписания, находятся во взаимосвязи с органами государственной власти по линии функций финансовой деятельности, в отличие от участников административно-правовых отношений, которые находятся во взаимосвязи с органами государственной власти по линии соподчинения"[21]. Аналогичной точки зрения придерживается И.В. Рукавишникова, которая обозначила метод финансового права как "метод с менее жесткими властно-подчиненными связями между субъектами по сравнению с административно-правовым методом"[22]. Действительно, взаимодействие субъектов финансовых общественных отношений, складывающихся в процессе организации и реализации страхового надзора, возникает исключительно в границах правовых связей, формирующихся в сфере аккумулирования, распределения и использования страховых денежных фондов, и носит более гибкий, функциональный характер. Метод властных предписаний, направленный на регулирование финансовых общественных отношений, складывающихся в процессе организации и реализации страхового надзора, дает определенную самостоятельность поднадзорным субъектам финансовых правоотношений в выборе форм и вариантов реализации возложенных на них финансово-правовых обязанностей. Указанная "свобода усмотрения" детерминирована требованиями финансовой политики государства, направленной на осуществление принципов сбалансированного и эффективного управления публичными финансовыми ресурсами.

7. Страховой надзор является неотъемлемым правовым институтом организации страхового дела, выступающей в настоящее время, согласно позиции, высказанной в научной литературе, самостоятельным финансово-правовым образованием и составляющей подотрасль современного российского финансового права[23].

8. Страховой надзор осуществляется через деятельность Центрального банка Российской Федерации. Вместе с тем определенная часть надзорных полномочий может быть передана иным субъектам (например, аудиторским организациям вместе с актуариями по поручению Банка России, саморегулируемым организациям по поручению Комитета финансового надзора Банка России, кураторам страховых организаций по поручению Департамента страхового рынка Центрального банка Российской Федерации). Указанный признак демонстрирует возможность перенесения части властных полномочий государственных органов негосударственным организациям, а в отдельных случаях и физическим лицам, что невозможно в границах административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе организации и реализации страхового надзора. Указанные либеральные тенденции отражают общие направления государственной финансовой политики, а также возможность реализации эффективного и действенного страхового надзора в отношении субъектов страхового дела.

9. Страховой надзор реализуется в порядке, установленном федеральным законодательством. Деятельность по проведению страхового надзора носит финансово-правовой характер и регулируется Законом Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 (с изм. от 31.12.2017 N 482-ФЗ) "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (далее — Закон об организации страхового дела)[24], подзаконными правовыми актами, а также нормативными актами Центрального банка Российской Федерации.

10. Основополагающим критерием эффективной реализации страхового надзора является применение Центральным банком Российской Федерации мер государственного принуждения к субъектам страхового дела в случае совершения ими финансовых правонарушений. Меры государственного принуждения, применяемые к субъектам страхового дела за совершение финансовых правонарушений, направлены на регулирование финансовой деятельности данных субъектов в границах аккумулирования, распределения и использования страховых денежных фондов. В настоящее время Закон об организации страхового дела не содержит установленный перечень мер государственного принуждения. Однако практически все меры правового воздействия в отношении субъектов страхового дела имеют предупредительный характер, за исключением штрафа, который может рассматриваться как некая мера ответственности. Помимо этого, к субъектам страхового дела могут быть также применены меры пресекательного характера — выдача предписания об устранении выявленных нарушений и отзыв лицензии у страховой организации на осуществление страховых операций.

Проанализировав указанные положения, следует резюмировать, что общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и реализации страхового надзора, находятся в границах финансово-правового поля, следовательно, регулируются нормами отрасли финансового права. Страховой надзор как разновидность финансового контроля имеет свойственные ему признаки, раскрытие которых позволило выявить фактическую сущность и юридическое назначение данного финансово-правового явления, а также осуществить его дифференциацию со страховым надзором, реализуемым в границах административно-правового регулирования.

Литература

1. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник / Д.Н. Бахрах. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2010. 608 с.

2. Герштейн С.Е. Административно-правовое регулирование обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств как меры обеспечения безопасности в сфере дорожного движения: Дис. … канд. юрид. наук / С.Е. Герштейн. Челябинск, 2015. 184 с.

3. Грачева Е.Ю. Правовые основы страхования: Учебное пособие / Е.Ю. Грачева, О.В. Болтинова. М.: Проспект, 2011. 128 с.

4. Колесников Ю.А. Административно-правовое регулирование страховой деятельности в Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук / Ю.А. Колесников. М., 2006. 350 с.

5. Кононенко О.В. Административно-правовое регулирование страхового надзора в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук / О.В. Кононенко. Тюмень, 2010. 294 с.

6. Кусова А.Ю. Дискуссионные вопросы об определении места норм, регулирующих финансовые отношения в сфере организации страхового дела / А.Ю. Кусова // Юрист. 2017. N 8. С. 29 — 34.

7. Манохин В.М. Административное право России: Учебник / В.М. Манохин. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2009. 272 с.

8. Мирошник С.В. Страховой надзор в системе финансового контроля // Пробелы в российском законодательстве. 2013. N 6. С. 289 — 291.

9. Общее административное право: Учебник: В 2 ч. / Под ред. Ю.Н. Старилова. 2-е изд., пересмотр. и доп. Воронеж: ИД ВГУ, 2016. 760 с.

10. Пастушенко Е.Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории: Дис. … д-ра юрид. наук / Е.Н. Пастушенко. Саратов, 2006. 518 с.

11. Позднышов А.Н. Страховой надзор как разновидность финансового контроля / А.Н. Позднышов // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2016. N 12(79). С. 69 — 72.

12. Покачалова Е.В. Правовое регулирование организации страхового дела и организации обязательного социального страхования в системе финансового права / Е.В. Покачалова // Юридическая наука и правоприменение: Материалы Международной научно-практической конференции "V Саратовские правовые чтения" (г. Саратов, 1 — 2 июня 2012 г.): Сб. тезисов докладов / Редкол.: О.Ю. Рыбаков и др. Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия", 2012. С. 218 — 220.

13. Покачалова Е.В. Публичный долг в Российской Федерации: вопросы теории финансового права / Е.В. Покачалова; под ред. Н.И. Химичевой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2007. 296 с.

14. Покачалова Е.В. Публичный долг: Теоретические и практические аспекты российского финансового права: Дис. … д-ра юрид. наук / Е.В. Покачалова. Саратов, 2007. 602 с.

15. Правовая политика России: теория и практика: Монография / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. 752 с.

16. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Монография / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. 2-е изд., доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2014. 384 с.

17. Рождественская Т.Э. К вопросу о соотношении понятий надзор и контроль в праве / Т.Э. Рождественская // Вопросы экономики и права. 2011. N 42. С. 219 — 224.

18. Российское административное право: Учебное пособие / И.В. Панова, Н.Н. Ковалева, В.М. Манохин. Саратов, 1997. 152 с.

19. Рукавишникова И.В. Метод финансового права: Дис. … д-ра юрид. наук / И.В. Рукавишникова. Саратов, 2004. 520 с.

20. Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований / Э.Д. Соколова. М.: Юриспруденция, 2009. 264 с.

21. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2017. 800 с.

22. Финансовое право: Учебное пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М.: Норма, 2007. 592 с.

23. Химичева Н.И. Финансовое право: Учебно-методический комплекс / Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова; отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2007. 464 с.

Рекомендуется Вам: