Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе и механизм его предотвращения и урегулирования

Автор: Уткин В.А.

В Российской Федерации 25 декабря 2018 г. будет отмечаться знаменательная по юридической и социально-политической значимости дата — десятилетие принятия Федерального закона "О противодействии коррупции". История нашего государства знает документы по этой тематике. Памятники первого периода — Русская Правда (XI в.), Двинская уставная грамота (XIV в.), Судебник 1497 г. — сурово карали за мздоимство (получение должностным лицом дохода и других привилегий сверх жалования) и лихоимство (принятие вознаграждения сверх жалования за неисполнение или исполнение чиновником с нарушением своих обязанностей, нередко связанное с вымогательством). Доставалось и тем служивым, кто принимал почести в виде подношений, посулов и услуг. Строгостью против коррупции отмечались указы Ивана IV Грозного, создавшего для этих целей опричнину[1]. Не добился успеха в данной сфере и такой эффективный "менеджер", как царь Петр I. К сожалению, и в наше время эффективных способов унять коррупцию пока найти не удалось, и их поиск продолжается.

Коррупция — сложное социально-правовое явление, которое по-разному дает о себе знать в различные исторические периоды под воздействием многообразных факторов.

Ценность принятого десять лет назад Федерального закона N 273-ФЗ в том, что в нем в систематизированном виде в ранге закона объединены антикоррупционные нормы, ранее содержавшиеся в указах президента, правительственных постановлениях, ведомственных нормативных актах. В нем учтен накопленный многолетний положительный опыт (конечно, не в период царского правления) противодействия коррупции в государственном управлении как в России, так и в зарубежных государствах. Закон о противодействии коррупции явился базовым для принятия отраслевого законодательства по направлениям государственной деятельности, содержание которого пронизано антикоррупционной тематикой и позволяет сдерживать коррупционные проявления в стране. На положениях ст. ст. 10 и 11 Федерального закона N 273-ФЗ основаны законодательно установленные способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, службе в органах внутренних дел и др., принимаются ведомственные нормативные акты и отраслевые методические рекомендации. В решении вопросов, связанных с конфликтом интересов, значительные полномочия имеют комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов[2].

Но главное достоинство Закона против коррупции в его концепции, основа которой в системности мер воздействия на это явление, конкретности и преимущественной направленности на их предотвращение, создание обстановки, затрудняющей коррупционную деятельность. Меры уголовно-правового воздействия на коррупционеров в документе прописаны минимально.

Криминологическую обстановку с коррупцией вряд ли можно назвать благоприятной. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, за 9 месяцев 2017 г. из 1,3 тыс. правоохранителей, привлеченных к ответственности за коррупционные преступления, 729 — сотрудники органов внутренних дел. Статистика 2017 года зафиксировала снижение в России числа зарегистрированных коррупционных преступлений на 10%. Однако с 2008 года коррупционная преступность увеличилась с 22 649 до 29 600 в 2017 г. (30%). Надо принимать во внимание неточность этих цифр. За десять лет серьезно менялось уголовное законодательство. Для объективности оценки показателей преступлений коррупционной направленности следует отметить, что на них повлияли изменения в Уголовном кодексе РФ (далее — УК РФ) в период 2011 — 2013 гг., когда было введено 6 новых составов (ст. ст. 290, 291.1, 292.1, 285.1, 285.2, 285.3), изменена редакция семи (ст. ст. 285, 286, 288, 290, 291, 292.1, 293).

Факты привлечения к ответственности за коррупцию лишь нескольких высокопоставленных лиц — федерального министра, губернаторов, генералов заставляют сомневаться в объективности учетной политики в коррупции. Остается высокой и коррупция на бытовом уровне среднего звена государственных служащих. По данным ВЦИОМ за ряд лет, по мнению респондентов, стабильно в топ-5 коррупционных сфер входят местные власти, полиция, врачи, преподаватели и ЖКХ. По экспертному мнению специалистов-криминологов в данной области, дело не в отсутствии должных профилактических мер, а в их неисполнении, причин для которого предостаточно. К ним относят на низовом уровне противодействия этому злу хаотичность и стихийность. На верхах большее число неприкасаемых.

В преамбуле к Федеральному закону "О противодействии коррупции" отмечено, что данным Законом установлены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Антикоррупционные нормы первоначально в Федеральном законе N 273-ФЗ были изложены в 14 статьях, в 2018 г. уже в 27 статьях, принятых вновь или в новой редакции, которые необходимо изучать для правильного применения, используя различные формы антикоррупционного образования. Дело в том, что ряд статей изложен с элементами отсылки к другим нормативным актам, которые нужно знать и исполнять. И наконец, в Законе много бланкетных норм, которые трудно системно применять для определения мер профилактики коррупции. В связи с этим для России актуально развитие среди населения, особенно занятого на государственной и муниципальной службе, антикоррупционного образования, включающего обучение и воспитание, разработку рекомендаций по применению антикоррупционных мер.

Остановимся на таком антикоррупционном институте, как конфликт интересов и порядок его предотвращения или урегулирования. Согласно данным мониторинга о ходе реализации мер противодействия коррупции в государственных органах и организациях, за 9 месяцев 2017 г. поступило 13 993 уведомления должностных лиц о возможном возникновении у них конфликта интересов (9 мес. 2016 г. — 8 213) и 549 уведомлений о возникновении конфликта интересов (9 мес. 2016 г. — 1 001)[3].

Данный институт предусмотрен Федеральным законом N 273-ФЗ в 2008 г., но практика потребовала внесения в его редакцию в 2015 и 2017 гг. изменений, конкретизирующих ряд положений в свете развития законодательства против коррупции.

История появления в официальных документах такого понятия, как конфликт интересов, связана с Концепцией реформирования системы государственной службы (утверждена Указом Президента РФ В.В. Путина от 15 августа 2001 г. N Пр-1496), где говорилось о воздействии на формирование механизма конфликта интересов, который может влиять на выполнение служебных обязанностей госслужащих.

Наиболее удачно конфликт интересов характеризуют дополнительные разъяснения, содержащиеся в п. 5 ст. 8 Конвенции ООН против коррупции, принятой Резолюцией Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 г. и ратифицированной Российской Федерацией 8 марта 2006 г. Конвенция ООН против коррупции предлагает государствам-участникам стремиться устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять декларации среди прочего о внеслужебной деятельности, занятиях инвестициями, активах и о существенных доходах или выгодах, в связи с которыми может возникнуть конфликт интересов в отношении их функций в качестве публичного должностного лица.

Данное обязательство Российская Федерация выполнила, и конфликт интересов с порядком его урегулирования сформулирован в Федеральном законе "О противодействии коррупции", в ст. ст. 10 и 11. Однако конструкция новой редакции от 2015 г., расширив понятие составляющих конфликта интересов, оставила сложные для уяснения положения.

В научно-практических изданиях отмечается, что поскольку устранение конфликта интересов может эффективно использоваться против коррупции, то он требует большего правового обеспечения[4].

Национальный план противодействия коррупции на 2018 — 2020 гг. определил задачу по обеспечению единообразного применения законодательства о противодействии коррупционным нарушениям в целях повышения эффективности механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов[5].

Понятие конфликта интереса по российскому законодательству дано в норме ст. 10 "Конфликт интересов" (в ред. Федеральных законов от 05.10.2015 N 285-ФЗ и от 03.04.2017 N 64-ФЗ) и определяется как ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

В части 1 настоящей статьи под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в ч. 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в ч. 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

В упрощенном понимании конфликт интересов представляется как ситуация, при которой личная заинтересованность сотрудника или работника, замещающих должности государственной или муниципальной службы, влияет или может повлиять на ненадлежащее выполнение им должностных обязанностей.

Личная заинтересованность рассматривается как возможность и как реальность получения широкого круга благ собственно сотрудником, его близкими родственниками либо лицами, связанными иными корпоративными и близкими отношениями. В литературе высказывается мнение, что в данном случае перечень родственников или иных лиц, видов выгоды чрезмерно расширен и выходит за пределы уголовно-правового понятия коррупции.

Конфликт интересов на ранних стадиях не всегда является предосудительной реально существующей ситуацией, а может быть кажущимся. У сотрудника возникают противоречия между общественными интересами и личной выгодой, но личная выгода не наступает, и он сам может сделать правильный выбор. В таких случаях подтолкнуть, помочь не допустить сотруднику наступления негативных последствий могут профилактические мероприятия воспитательного характера, в мягкой форме осуществляемые руководителем, кадровыми аппаратами, комиссиями по вопросам, связанным с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.

Возможно, и квалификация ситуации в качестве конфликта интересов ошибочна, в таких случаях и нет необходимости в строгих мерах, поскольку судебная практика в России исходит в определении наличия конфликта из интересов имущественной выгоды, которую сотрудник получает за счет ненадлежащего исполнения должностных обязанностей, что должно быть подтверждено фактическими данными. Перечень таких выгод весьма широк и является открытым[6]. В то же время ситуация проявления личной заинтересованности, уже влияющей на надлежащее исполнение должностных обязанностей, не может считаться конфликтом интересов как дисциплинарное правонарушение, а рассматривается как преступление коррупционной направленности, что также должно быть обоснованным.

Сигналом о возможном возникновении конфликта интересов с большой степенью вероятности могут быть нарушения стандарта антикоррупционного поведения, т.е. запретов, ограничений и требований для госслужащих. Весь их перечень привести затруднительно, поскольку он значительный, но к наиболее вероятным можно отнести:

— выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников или иных лиц, с которыми служащий поддерживает отношения;

— выполнение оплачиваемой работы;

— владение имуществом, ценными бумагами, банковскими вкладами;

— получение подарков и услуг;

— имущественные обязательства и судебные разбирательства;

— взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с госслужбы;

— использование служебной информации.

Обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов закон возлагает на государственных и муниципальных служащих, а также на служащих организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, на работников, замещающих отдельные должности, включенные в перечни, установленные федеральными государственными органами, на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, и на иные категории лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Следует отметить, что обязанность по самоконтролю в части недопущения, предотвращения и урегулирования конфликта интересов возлагается на сотрудников и работников, включенных в перечни, предусмотренные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Лицо, являющееся стороной конфликта интересов, в соответствии со ст. 11 Федерального закона N 273-ФЗ обязано:

— принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;

— уведомить в порядке, определенном представителем нанимателя (работодателем) в соответствии с нормативными актами Российской Федерации, о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

Представитель нанимателя (работодатель), если ему стало известно о возникновении у лица, указанного в ч. 1 ст. 10 настоящего Федерального закона, личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов осуществляется путем отвода или самоотвода указанного лица в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Следует сказать и о п. 7 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции", где прописано, что в случае, если лицо, являющееся стороной в конфликте интересов, владеет ценными бумагами, оно обязано в целях предотвращения конфликта интересов передать эти ценные бумаги в доверительное управление. Однако условия передачи этих ценных бумаг в нормативных актах не определены.

Как показывает анализ содержания приведенных норм, их реализация носит многозатратный характер и может содержать элементы необъективности при оценке, нередко граничит с отступлением от принципа законности, поскольку они могут применяться на основе субъективных оценок конфликта интересов, нечетких условий распространения ограничений и запретов на близких родственников, да и само использование в ст. 10 Федерального закона N 273 понятия "связаны имущественными корпоративными или иными близкими отношениями" недостаточно точно: не ясно, по каким критериям определяется круг родственников, которые могут быть причастны к выгоде от конфликта интересов. Отсутствие в законодательстве необходимой нормы для регулирования определенной процедуры называется пробельностью закона и свидетельствует о его несовершенстве[7].

Имеющиеся ведомственные методические рекомендации по правоприменению и научные комментарии проблему не разрешают, и даже комиссия по вопросам, связанным с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов, не всегда может это сделать. Судебные инстанции иногда тоже допускают ошибки. За нарушение правовых предписаний закон в части конфликта интересов, его предотвращения и урегулирования установил суровое наказание вплоть до увольнения виновных в связи с утратой доверия работника (п. 7.1 ст. 81 Трудового кодекса РФ) с помещением информации о данном факте в соответствии со ст. 15 Федерального закона "О противодействии коррупции" в Реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия, а в худшем случае — привлечение к уголовной ответственности.

Значение недопущения конфликта интересов: предотвращение и урегулирование его в любой сфере деятельности, где имеют место коррупционные риски, выполняет важную профилактическую функцию. Конфликт интересов реализуется путем использования полномочий должностными лицами. В связи с этим профилактика коррупционных рисков, приводящих к конфликту интересов, может и должна осуществляться в следующих превентивных мерах:

— регламентация административных, экономических и иных процедур, контроль за их исполнением;

— гласность и открытость итогов оценочных мероприятий, конкурсов, рейтингов и т.п.;

— квалифицированный отбор сотрудников в структуры, принимающие ответственные решения;

— сокращение служебных контактов сотрудников без необходимости;

— использование аудио- и видеоконтроля в целях выявления нарушений регламентов и процедур;

— своевременное перераспределение обязанностей для недопущения выстраивания противоправных отношений.

Причем закон возлагает обязанность это сделать на само должностное лицо, попавшее в эту ситуацию и могущее еще разрешить этическую проблему правовыми процедурами, и тем самым достигается экономия репрессий, замена их более мягкими мерами в пользу сознательной корректировки поведения. Таким образом, у сотрудников формируется контроль, осмотрительность и ответственное отношение к своему поведению, а также поведению членов семьи, предвидение и недопущение отступлений от должностных правил поведения в будущем.

В свою очередь, практика установления ответственности прямого или непосредственного начальника за поведение подчиненных сотрудников обязывает выявлять факты, свидетельствующие о наступлении конфликта интересов. В работе по недопущению и ликвидации конфликтов интересов участвуют в пределах своей компетенции кадровые службы (подразделения по профилактике нарушений). Во всех государственных организациях создаются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, наделенные широким кругом полномочий, в том числе по соблюдению служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении и урегулировании конфликтов интересов, осуществлении мер по предупреждению коррупции.

Таким образом, в противодействии коррупции предотвращению и урегулированию конфликта интересов придается важное значение. В методических рекомендациях, научных публикациях эти процессы называют причиной или условием коррупции, а мерам их профилактики уделяется все большее внимание. Национальным планом противодействия коррупции на 2018 — 2020 гг. обеспечение единообразного применения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в целях повышения эффективности механизмов предотвращения и урегулирования конфликтов интересов относится к числу первостепенных задач. Национальным планом предусмотрены подготовка обзоров, перечней мероприятий, совершенствование законодательства об ответственности за несоблюдение норм в части предотвращения и урегулирования конфликта интересов.

Литература

1. Гаухман Л.Д. Законотворческие проблемы Уголовного кодекса Российской Федерации / Л.Д. Гаухман, М.П. Журавлев // Уголовное право. 2015. N 1. С. 40 — 43.

2. Гладких В.И. Противодействие коррупции на государственной службе / В.И. Гладких. М.: Юрлитинформ, 2014. 334 с.

3. Костенников М.В. Актуальные вопросы противодействия коррупции в государственном управлении / М.В. Костенников, А.В. Елисеев // Уголовное судопроизводство: проблемы теории и практики. 2018. N 1. С. 47 — 51.

4. Толстой А.Н. Князь Серебряный / А.Н. Толстой. М.: Художественная литература, 1966. 380 с.

Рекомендуется Вам: