Оптимизация исполнительного производства и упрощение процедур взыскания Федеральной службой судебных приставов: вызовы, проблемы и пути их решения

Автор: Гуреев В.А.

Процессуальное законодательство в целом и законодательство об исполнительном производстве в частности в последнее время испытывают на себе значительное внимание со стороны профессионального юридического сообщества.

Проводимая в настоящее время реформа гражданского и арбитражного процессуального законодательства воспринимается многими как своевременная и оправданная в первую очередь в связи с объективно сложившейся перегруженностью судов. Кроме того, немаловажным фактором реформирования выступает желание оптимизировать расходы на правосудие в Российской Федерации[1]. Так, в пояснительной записке к законопроекту, затрагивающему вопросы совершенствования процессуального законодательства, сказано, что "потребность в реализации предложенных проектом новаций, базирующихся на сохранении основополагающих принципов гражданского и административного процессов, закрепленных в Конституции Российской Федерации и в отраслевых законах, обусловлена объективной необходимостью совершенствования некоторых процессуальных институтов в целях повышения эффективности защиты прав граждан и организаций, улучшения качества правосудия, оптимизации судебной нагрузки"[2].

Вместе с тем указанный законопроект вызвал достаточно бурную реакцию в научном сообществе. Многие ученые-процессуалисты восприняли его скептически, обращая внимание на недопустимость компромиссных решений при отправлении правосудия. В частности, отмечалось, что мотивы экономического характера, на которые ссылался Верховный Суд РФ, не могут быть сопоставлены по значимости с целями правосудия, каковыми являются защита прав, свобод и охраняемых законом интересов (ст. 2 ГПК РФ, ст. 2 АПК РФ, ст. 3 КАС РФ); следовательно, эти мотивы (как и другие) не должны вступать с целями правосудия в противоречие[3].

Следует обратить внимание, что тенденция "деритуализации" процессуальных норм и определенного стремления к упрощению процедур в настоящее время применительно к судебному процессу проявляется, в частности, в развитии упрощенного производства, появлении института немотивированных судебных решений, модификации судебных извещений. Исполнительное производство, напротив, пока остается неизменным в аспекте реализуемого порядка совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения. Вместе с тем официальная ведомственная статистика свидетельствует об устойчивой и настораживающей тенденции роста количества исполнительных производств, находящихся на исполнении в Федеральной службе судебных приставов (далее — Служба). Так, если в 2016 г. на исполнении в Службе находилось 80,8 млн исполнительных производств, то в 2017 г. — уже 86,2 млн. Для сравнения, в 2012 г. на исполнении в Службе находилось чуть менее 52 млн исполнительных производств[4]. Существующая динамика роста нагрузки на Службу продуцирует объективно складывающуюся ситуацию невозможности эффективного ведения исполнительных производств ввиду реальной перегруженности судебного пристава-исполнителя. Кроме того, обращает на себя внимание и структура исполнительных производств. В 2017 г. чуть более 35 млн исполнительных производств было возбуждено на основании исполнительных документов, выдаваемых судами общей юрисдикции, а также арбитражными судами. При этом за аналогичный период в Службу на исполнение поступило 33,1 млн исполнительных производств о взыскании административных штрафов за правонарушения в области дорожного движения с размером требований, не превышающим 3 000 руб. Едва ли требует дополнительной аргументации тот факт, что судебная защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц обладает особой конституционно-правовой ценностью. Существующее же положение дел с нагрузкой в Службе не позволяет судебному приставу-исполнителю уделять должное внимание исполнению судебных актов, что приводит к недостаточной эффективности работы судебного пристава-исполнителя как такового.

В этой связи представляется оправданным и давно назревшим рассмотрение возможности модификации законодательного подхода к принудительному исполнению административных штрафов, включая штрафы за правонарушения в области дорожного движения.

Федеральным законом от 12 марта 2014 г. N 34-ФЗ[5] был установлен по существу порядок ограниченного исполнительного производства, аналог которого существовал и существует, в частности, в законодательстве Финляндии[6]. Речь в данном случае идет об ограничении арсенала процессуальных средств воздействия на должника по незначительным суммам долга. В соответствии с ч. 1.1 ст. 80 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве"[7] арест имущества должника по исполнительному документу, содержащему требование о взыскании денежных средств, за исключением ареста денежных средств, ареста заложенного имущества, подлежащего взысканию в пользу залогодержателя, и ареста имущества по исполнительному документу, содержащему требование о наложении ареста, не допускается, если сумма взыскания по исполнительному производству не превышает 3 000 руб. Соответственно, уже сегодня процессуальные возможности судебного пристава-исполнителя в рамках исполнительного производства в отношении принудительного исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях существенным образом ограничены и главным образом концентрируются в плоскости выявления в банках и иных кредитных организациях денежных средств должника и обращения на них взыскания.

В то же время законодательство об исполнительном производстве не содержит каких бы то ни было иных различий, предполагающих упрощенный порядок исполнения. В силу ст. 30 Федерального закона "Об исполнительном производстве" возбуждение исполнительного производства является обязательным по всем поступающим в Службу исполнительным документам, что в значительной степени делает процедуру исполнения громоздкой, перегружая судебного пристава-исполнителя и отвлекая его в конечном счете от своевременного и качественного совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения по более сложным категориям исполнительных производств.

Возможно ли в данном случае предположить целесообразность оптимизации процедуры? Представляется, что в сложившейся ситуации выбора как у законодателя, так и правоприменителя попросту не остается. Иначе мы будем вынуждены признать объективную невозможность качественного и в срок выполнения возложенных на орган принудительного исполнения функций. Во многом в настоящее время подобные оценки уже формулируются. Признаются проблемы и самой Федеральной службой судебных приставов[8].

Как представляется, целесообразно дифференцировать процедуры принудительного исполнения, сохранив достаточно сложную процессуальную форму исполнительного производства лишь за теми категориями исполнительных документов, которые предполагают комплексное воздействие на должника, включая возможность использования всего арсенала процессуальных средств прямого имущественного и косвенного личного юридического принуждения.

Следует отметить, что проблема снижения нагрузки на судебного пристава-исполнителя как фактор повышения эффективности его работы стоит уже достаточно давно, и в рамках Государственной программы "Юстиция"[9] были сформулированы предложения, результатом принятия которых явилась бы невозможность предъявления судебному приставу-исполнителю исполнительных документов, сумма по которым не превышает 3 000 руб. Вместе с тем основным недостатком данной идеи выступало отсутствие конкретных предложений относительно механизма исполнения подобных исполнительных документов. Не было до конца понятно, кто и по каким процедурным правилам должен был принудительно осуществлять взыскание административного штрафа до 3 000 руб., что в конечном счете и привело к фактическому отказу от воплощения данной идеи в жизнь.

Следует обратить внимание, что в настоящее время существующая модель принудительного исполнения исполнительных документов в целом замыкается на Федеральную службу судебных приставов, за исключением ситуаций исполнения в соответствии с гл. 24.1 БК РФ[10]. Кроме того, действующее законодательство предполагает возможность самостоятельного предъявления исполнительных документов в кредитную организацию, эмитенту, профессиональному участнику рынка ценных бумаг, работодателю должника, однако здесь речь не идет о принудительном исполнении. Указанный подход является сложившимся и едва ли в ближайшее время сможет быть пересмотрен в сторону расширения перечня органов принудительного исполнения. В этой связи представляется оправданным, по крайней мере на данном этапе, искать пути повышения эффективности деятельности Федеральной службы судебных приставов в оптимизации процедур исполнения. И, пожалуй, одно из наиболее заметных и существенных — упрощение порядка исполнения незначительных по сумме административных штрафов.

Сегодня деятельность Федеральной службы судебных приставов в сфере принудительного исполнения актов юрисдикционных органов осуществляется лишь в рамках исполнительного производства, что однако не исключает потенциальную возможность расширения принудительного исполнения отдельных исполнительных документов с использованием иных менее затратных по времени и трудовым ресурсам административных процедур.

Теоретическое обоснование дифференциации процедур находится в плоскости дальнейшего доктринального развития категории административно-исполнительного процесса[11].

Административно-исполнительный процесс как установленный порядок совершения процессуальных действий, направленных на юридическое преследование должника в целях надлежащего исполнения акта юрисдикционного органа в условиях соблюдения защиты прав и интересов взыскателя и должника, опосредует сегодня весьма специфическую сферу государственной деятельности, которую возможно именовать административно-исполнительной, что неизбежно продуцирует и особый подход в правовом регулировании последней, а также возможность выделения ее подвидов в зависимости от поставленных задач и уровня процессуальных гарантий.

Современный законодатель сознательно вывел административно-исполнительный процесс из системы гражданского процессуального и арбитражно-процессуального видов законодательств и в значительной степени распространяет названный механизм в отношении несудебных исполнительных документов (нотариально удостоверенные соглашения об уплате алиментов, удостоверения комиссии по трудовым спорам, постановления органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и др.), что свидетельствует о несводимости административно-исполнительного процесса (исполнительного производства) лишь к "логическому завершению судопроизводства"[12].

Федеральная служба судебных приставов, будучи органом исполнительной власти, в лице своих государственных служащих — судебных приставов-исполнителей — обладает особым правовым положением в рамках административно-исполнительного процесса, осуществляя на основе совокупности государственно-властных полномочий, в реализации которых проявляются начала государственного управления, административно-исполнительную деятельность. Вынесение любым юрисдикционным органом акта, признающего (подтверждающего) субъективные права и обязанности определенных лиц и отнесенного законодательством к числу исполнительных документов, способно привести к инициированию административно-исполнительного процесса, направленного на претворение закрепленного в документе правового императива в правовую реальность лишь посредством осуществления административно-исполнительной деятельности ФССП России, что выступает, в свою очередь, ярким проявлением правоохранительной функции государства, стремящегося претендовать на статус правового[13]. При этом инициирование административно-исполнительной деятельности ФССП России может быть как в форме исполнительного производства, так и в иных процедурно-процессуальных формах, охватываемых общей категорией административно-исполнительного процесса.

Другим фактором повышения эффективности принудительного исполнения актов юрисдикционных органов выступает дальнейшее развитие информационных технологий. Не секрет, что в течение последних лет ФССП России в качестве одного из приоритетов своего развития поставила задачу построения модели так называемого электронного исполнительного производства. Несмотря на некоторую терминологическую условность, принудительное исполнение в электронном виде, безусловно, выступает важнейшим фактором повышения эффективности работы судебных приставов-исполнителей, учитывая ежегодный рост количества актов юрисдикционных органов, находящихся на исполнении в Службе. При этом надлежит четко идентифицировать составляющие упомянутой выше модели. Как представляется, они в совокупности образуют единство трех элементов. Во-первых, необходимо создать современную информационную среду взаимодействия судебного пристава-исполнителя со сторонами исполнительного производства, обеспечивающую оперативную, но в то же время юридически значимую коммуникацию всех ее участников. Во-вторых, невозможно всерьез говорить о сокращении сроков в рамках исполнительного производства без электронного межведомственного взаимодействия как на уровне G2G, так и на уровне G2B. В-третьих, электронный документооборот также должен отвечать требованиям простоты в использовании при соблюдении стабильности и надежности эксплуатации систем.

Пожалуй, для населения самым заметным показателем наличия информационных технологий в рамках исполнительного производства продолжает выступать существующая уже не первый год интерактивная возможность получения доступа к наиболее значимой информации о: наличии или отсутствии ведущегося в отношении должника исполнительного производства; размере задолженности; основании возбуждения исполнительного производства; структурном подразделении, в котором оно ведется, а также о Ф.И.О. и контактных данных судебного пристава-исполнителя. Речь в данном случае идет о реализованном на официальном сайте ФССП России и посредством мобильного приложения сервисе "Банк исполнительных производств". По данным Службы, посещаемость банка данных исполнительных производств с каждым годом увеличивается. Так, в 2013 г. посещаемость составляла 29 млн, в 2014 г. — 44 млн, в 2015 г. — 56 млн, в 2016 г. — более 88 млн посещений.

Тезисно изложенный выше уровень информационных технологий в рассматриваемой сфере свидетельствует о последовательном и эволюционном движении органов принудительного исполнения в сторону создания в России "электронного исполнительного производства". Вместе с тем остаются нерешенными ряд ключевых вопросов, к числу которых целесообразно отнести создание полноценного информационно-правового инструмента "Личный кабинет стороны исполнительного производства". Следует подчеркнуть, что Служба в настоящее время активно работает над его внедрением, однако, как представляется, это сделать будет решительно невозможно без законодательной поддержки в части придания юридической силы уведомлениям стороны исполнительного производства посредством электронных сообщений, размещаемых в таком виртуальном личном кабинете. Перспективным может стать использование мессенджеров в качестве средства надлежащего уведомления сторон исполнительного производства, включая отправку юридически значимых процессуальных документов в электронном виде.

Алгоритмизация отдельных функций судебного пристава-исполнителя вполне может привести к созданию так называемых чат-ботов как виртуальных собеседников, программы, которая создана для имитации поведения человека при общении с одним или несколькими собеседниками.

Более того, необходимо рассмотреть вопрос о принципиальной возможности возложения на отдельных взыскателей (к примеру, юридических лиц, профессионально занимающихся взысканием долгов) обязанности самостоятельного заполнения некоторых электронных форм документов с помощью специальных интернет-ресурсов в рамках "Личного кабинета стороны исполнительного производства". Предположим, формы документов, выступающие основанием для розыска денежных средств на счетах у должника в различных кредитных организациях, либо запросы в регистрирующие органы вполне могут быть составлены с помощью специальных алгоритмов ввода информации непосредственно самим взыскателем с последующей обязательной их легитимацией со стороны судебного пристава-исполнителя. Это позволит в значительной степени оптимизировать рабочее время судебного пристава-исполнителя, предоставив ему возможность уделять большее внимание совершению исполнительных действий и применению мер принудительного исполнения.

Таким образом, представляется обоснованным сделать вывод о необходимости комплексного подхода к проблемам информационного обеспечения отечественного исполнительного производства, что, в свою очередь, даст возможность значительно оптимизировать бюджетные расходы, снизить нагрузку на судебного пристава-исполнителя, а в качестве своей главной цели — позволит обеспечить полноценную и эффективную защиту прав, свобод и законных интересов всех вовлеченных в сферу исполнительного производства субъектов.

Эффективность исполнительного производства не может ограничиваться лишь совершенствованием процессуальных аспектов деятельности Федеральной службы судебных приставов. Как известно, любая профессиональная деятельность в своей основе имеет человеческий фактор. Судебный пристав-исполнитель, являясь государственным гражданским служащим, осуществляет в настоящее время важные функции органа принудительного исполнения, однако чрезвычайно перегружен. Кроме того, наличествует также проблема недостаточной мотивации.

Постановка указанной проблемы не нова для отечественной системы органов принудительного исполнения. Вопросы повышения статуса судебного пристава нередко рассматривались и рассматриваются в настоящее время через призму повышения уровня доходов в рамках профессиональной деятельности судебного пристава-исполнителя. Формирование института судебного пристава на определенном этапе сопровождалось созданием системы по сути бонусного стимулирования работы в рамках исполнительного производства. Впоследствии она была упразднена, и в настоящее время применяются общие для всей государственной гражданской службы подходы.

Периодически вопрос о возвращении в том или ином варианте используемой ранее системы премирования за счет средств, поступающих от уплаты исполнительского сбора, получает новое звучание. При этом нередко обсуждение указанной проблематики ведется и в формате повышения привлекательности профессии судебного пристава-исполнителя, создания предпосылок для формирования мотивационного инструментария воздействия на кадровый состав органов службы судебных приставов.

В последнее время вновь актуализировалось обсуждение перспектив перехода или же по меньшей мере частичного заимствования так называемой частной системы организации деятельности судебных исполнителей. Иногда приватизация профессии судебного пристава-исполнителя представляется в качестве единственно возможного пути повышения привлекательности рассматриваемого вида деятельности. Едва ли имеет смысл вновь предметно обращаться к дискуссии в отношении выбора оптимальной модели исполнительного производства, оценки эффективности государственной (публичной) или негосударственной (частной) систем принудительного исполнения, поскольку указанные вопросы уже находили весьма обстоятельное освещение в юридической литературе[14].

Вместе с тем представляется важным охарактеризовать отдельные, как представляется, системные проблемы, препятствующие повышению привлекательности профессии судебного пристава-исполнителя. Увеличение заработной платы или изменение системы оплаты труда судебных приставов-исполнителей — фактор хотя и чрезвычайно важный, но отнюдь не единственный.

Должность судебного пристава-исполнителя должна стать карьерной. В настоящее время указанная должность не предполагает какого-либо развития и продвижения внутри самой профессии судебного пристава-исполнителя.

Для сравнения можно привести систему карьерного роста в рамках профессии следователя. Так, в частности, существуют следующие должности: стажер, помощник следователя, следователь, следователь по особо важным делам, старший следователь, старший следователь по особо важным делам. При этом для лица заранее определены перспективы карьерного продвижения, что оказывает значительное влияние на атмосферу развития и саморазвития внутри ведомства. Представляется целесообразным подумать о дифференциации должностей судебного пристава-исполнителя. Следует подчеркнуть, что речь идет не о классных чинах, применяемых в рамках государственной службы, а именно о дифференциации должностей внутри единой профессии.

Кроме того, влияющим на привлекательность профессии судебного пристава-исполнителя фактором выступает содержание его повседневной работы. И здесь мы вынуждены обратиться к причинам отделения судебного пристава от суда. Ранее судебный пристав-исполнитель (судебный исполнитель) выполнял в основном функции технического характера, с чем были связаны и сравнительно невысокие требования к уровню его образования. Создание Службы судебных приставов сперва в структуре Министерства юстиции РФ, а с 2004 г. и в качестве самостоятельного федерального органа исполнительной власти — Федеральной службы судебных приставов — было обусловлено усложнением функций в рамках исполнительного производства. Судебный пристав-исполнитель должен стать по-настоящему процессуальным субъектом. Необходимо освободить судебного пристава-исполнителя от выполнения явно технической работы вспомогательного характера. Безусловно позитивная идея создания института помощников судебного пристава была реализована лишь отчасти и наткнулась на общий вектор оптимизации штатной численности государственных служащих в России. Огромный массив оформительской работы, описи дел, подготовка и рассылка уведомлений, действий по технической описи имущества должника в месте его жительства должен быть возложен на помощников судебного пристава-исполнителя. Сам же судебный пристав-исполнитель, будучи процессуальным лицом, должен лишь проверять и подтверждать совершенные действия, самостоятельно совершать процессуальные действия по предупреждению об уголовной ответственности. Как представляется, оправданным явилось бы соотношение, при котором на одного судебного пристава-исполнителя приходилось бы 2 — 3 помощника. Таким образом, работа судебного пристава-исполнителя должна превратиться в деятельность по определению стратегии ведения исполнительного производства (осуществления принудительного исполнения актов юрисдикционных органов), координации и контролю за деятельностью своих помощников, ответственностью за свои действия и действия помощников. За счет сокращения численности судебных приставов-исполнителей возникли бы предпосылки повышения заработной платы. Должности же помощников судебных приставов-исполнителей не требуют высшего образования, что в большей степени будет соответствовать характеру их деятельности и сегодня.

Как представляется, профессионалы с высшим юридическим (экономическим) образованием должны быть заинтересованы в карьерном продвижении в рамках единой профессии судебного пристава, но с набором иерархических должностей. Категории исполнительных производств должны распределяться в соответствии с замещаемыми должностями. Это будет стимулировать молодого специалиста развиваться, расти внутри Федеральной службы судебных приставов. Конечно, и сегодня наиболее сложные исполнительные производства стремятся распределить более опытным работникам, но формализация в зависимости от занимаемой должности лишь создаст предсказуемость в этом вопросе.

Таким образом, оптимизация порядка принудительного исполнения актов юрисдикционных органов в России не является линейным процессом совершенствования лишь законодательства об исполнительном производстве в узком его понимании. Необходимо продумывать возможность введения упрощенных процедур исполнения незначительных по сумме исполнительных документов без обязательного возбуждения исполнительного производства, сопровождающегося, как известно, совокупностью достаточно громоздких процессуальных механизмов.

Кроме того, важным фактором повышения эффективности принудительного исполнения актов юрисдикционных органов выступает дальнейшее активное развитие Федеральной службой судебных приставов информационных технологий. Представляется оправданным сфокусироваться в настоящее время на формировании полноценной коммуникационной среды общения судебного пристава-исполнителя со сторонами исполнительного производства, а также на алгоритмизации процессов в рамках исполнительного производства с одновременным их перенесением в электронное пространство.

И, наконец, критичным является осознание того, что любые технологии, равно как и высокий уровень развития отечественного законодательства об исполнительном производстве — не будут иметь решающего значения для оптимизации принудительного исполнения без формирования мотивации на положительный результат в своей работе со стороны судебного пристава-исполнителя. Судебный пристав-исполнитель должен быть освобожден от выполнения технической работы вспомогательного характера, а сама профессия — предполагать карьерный рост с набором иерархических должностей.

Библиографический список

1. Валеев Д.Х. Исполнительное производство: Учебник. СПб., 2008.

2. Гуреев В.А. Административная деятельность Федеральной службы судебных приставов в сфере исполнительного производства: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2013.

3. Гуреев В.А. Исполнительное производство России и Финляндии: общее и особенное в правовом регулировании // Практика исполнительного производства. 2008. N 6.

4. Гуреев В.А., Селионов И.В. Исполнение исполнительных документов в отношении публично-правовых образований и государственных (муниципальных) учреждений. М.: Проспект, 2016.

5. Гуреев В.А., Гущин В.В. Исполнительное производство: Учебник. 2-е изд. М., 2011.

6. Жуйков В.М. Так называемая оптимизация — это путь в никуда // Закон. 2018. N 1.

7. Исаенкова О.В. Исполнительное право в Российской Федерации: особенности становления и перспективы развития / Под ред. А.А. Демичева. М., 2007.

8. Орлов В.В. Административно-исполнительная деятельность Федеральной службы судебных приставов // Закон и право. 2014. N 4.

9. Хесс Б. Системы принудительного исполнения // Исполнительное производство: традиции и реформы / Под ред. Р. Ванн Рее [и др.]. М.; Берлин, 2011.

10. Niboyet M., Lacassagne S. "French Report", Enforcement Agency Practice in Europe. London: British Institute of International and Comparative Law, 2005.

Рекомендуется Вам: