Использование блокчейн-технологий для ведения реестров в сфере государственного управления

Автор: Чаннов С.Е.

Основной сферой применения блокчейн-технологий и в России, и в большинстве стран мира до сих пор остается построение на их основе систем криптовалют. Вместе с тем уже в первые годы появления блокчейна появилось понимание того, что указанная технология может использоваться для самых различных целей. В настоящее время рассматривается применение блокчейн-технологий для целей голосования, организации международной торговли, охраны окружающей среды, противодействия преступности и т.д.

Помимо сферы бизнеса, блокчейн сейчас активно внедряется и в государственное управление. В определенной степени можно говорить, что блокчейн-технологии стали одним из символов цифровизации, использование их уже само по себе позиционируется как доказательство инновационного развития. Как результат, это нередко ведет к тому, что решения на основе блокчейна применяются там, где вполне можно было бы обойтись и без них.

Между тем блокчейн, как и любая технология, имеет свои преимущества и свои недостатки. К таковым, в первую очередь, относится относительно высокая стоимость блокчейн-решений, причем это касается как стоимости их разработки[1], так и стоимости использования (энергозатратность). Техническими проблемами блокчейна в различных сферах называют также относительно низкую скорость обработки информации; возможность захвата контроля над блокчейн-платформой группой майнеров, обладающих большими вычислительными мощностями ("атака 51%"); отсутствие конфиденциальности пользователей блокчейна и др.[2]

Если бизнес-структуры в некоторых случаях могут позволить себе использовать более дорогие и не всегда наиболее эффективные технологии на блокчейне, поскольку это позволяет позиционировать себя на рынке в качестве инновационных компаний и потенциально способствует привлечению клиентов, то для сферы государственного управления такая ситуация, разумеется, недопустима. Использование блокчейн-технологий в сфере государственного управления должно осуществляться только по тем направлениям, где они действительно дают очевидные преимущества по сравнению с иными технологиями, причем эти преимущества существенно перевешивают недостатки.

В связи с этим представляется необходимым провести анализ, в чем, собственно, состоят достоинства блокчейн-технологий и в каких направлениях они могут быть в наибольшей степени востребованы. При этом необходимо иметь в виду, что потенциально блокчейн имеет очень широкую сферу применения, в том числе и в государственном управлении. В данной статье мы остановимся на направлении, которое видится наиболее перспективным и, собственно, уже частично внедряется — как в России, так и в некоторых других странах. Речь идет о построении на базе блокчейн-технологий государственных информационных систем, используемых для ведения государственных реестров различных объектов.

В настоящее время в различных нормативных актах Российской Федерации упоминаются несколько тысяч различных реестров, правда, не все из них являются государственными. В средствах массовой информации и в официальных источниках все чаще можно встретить упоминания об использовании при ведении некоторых из них блокчейн-технологий. К примеру, Росреестр с 2018 года начал пробную регистрацию с использованием блокчейна договоров участия в долевом строительстве[3]. В пилотном режиме также проводилась регистрация объектов недвижимости в реестре, построенном на основе блокчейн-технологий, и в г. Москве. Проведение подобных экспериментов планируется и в других субъектах Российской Федерации, в частности, в Чеченской Республике. Выше уже говорилось о возможном переводе на блокчейн реестра движимого имущества. В 2018 году в России начал функционировать созданный с участием органов государственной власти блокчейн-реестр объектов интеллектуальной собственности IPCHAIN[4].

При всем при этом необходимо отметить, что пока еще ведение реестров на основе блокчейн-технологий носит в сфере государственного управления в основном экспериментальный характер; создаваемые блокчейн-реестры не заменяют, а дополняют существующие, и то в ограниченном масштабе. В связи с этим рассмотрим далее, какие преимущества дает использование технологии блокчейн при ведении реестров, по сравнению с традиционными централизованными реестрами.

Первым среди преимуществ создания реестров с использованием блокчейн-технологий, как правило, называют общедоступность (общедоступность в данном случае понимается не только как возможность знакомиться с информацией, содержащейся в реестре, но и как возможность самостоятельно ее создавать и изменять). Если при использовании традиционных реестров записи в него могут вноситься только одним лицом либо узким кругом уполномоченных лиц, то реестры на основе блокчейн-технологий позволяют делать это любому лицу. Соответственно, в таком случае процесс регистрации объектов в реестре не только становится общедоступным, но и потенциально может значительно ускоряться за счет исключения посредников — регистрирующих органов.

Исключение посредников может способствовать не только ускорению, но и удешевлению процесса. Выше нами уже отмечалось, что сама по себе разработка реестров с использованием блокчейн-технологий обходится дороже, чем построение реестров без их использования. Однако это удорожание на этапе разработки и внедрения системы может окупаться в период ее эксплуатации, при этом выгода тем больше, чем масштабнее система и чем больше ее участников, поскольку при использовании традиционных информационных технологий это ведет к увеличению расходов на ее администрирование. В блокчейне вместо создания дорогостоящих административных органов необходимо лишь достижение согласия между участниками. Так, к примеру, эту возможность комментируют некоторые специалисты применительно к блокчейн-реестрам объектов интеллектуальной собственности: "С технологией блокчейн функции, выполняемые сейчас крупными учреждениями, смогут осуществляться простым приложением для смартфонов. В этом случае стоимость регистрации интеллектуальных прав значительно снизится"[5].

Вместе с тем, на наш взгляд, такой результат может быть достижим лишь в тех сферах, где внедрение распределенных реестров позволяет отказаться от использования значительного количества административных структур. Там же, где таких структур немного, работа, выполняемая ими, не так велика и в выполнении ее задействовано относительно немного чиновников, использование блокчейна может обходиться дороже, чем использование централизованных реестров.

Другим серьезным преимуществом использования блокчейн-технологий для построения различных реестров, как правило, называют неизменность записей, внесенных в реестр. Сама суть блокчейна заключается в том, что после того, как в него были записаны данные, по общему правилу они не могут быть изменены. Технически это достигается при помощи последовательного криптографического преобразования данных о каждой транзакции. Каждой заносимой в блок транзакции присваивается криптографический идентификатор (хеш), который добавляется в заголовок записи о следующей транзакции и так далее, в результате чего хеш транзакции на вершине цепочки содержит данные обо всех предыдущих операциях, записанных в блоке[6]. Соответственно, данные о каком-либо объекте и обладателе останутся в реестре, построенном на блокчейн-платформе, навсегда. А поскольку децентрализованный реестр, в отличие от централизованного, может сохраняться у всех его пользователей, для крупного блокчейна уничтожение хранящейся в нем информации (будь то намеренное или случайное) становится практически невозможным.

Такое свойство блокчейн-реестров позволяет нивелировать некоторые угрозы, связанные с переводом всей информации о каких-либо объектах в электронную форму. Это можно проиллюстрировать на примере реестра недвижимого имущества. До 1 января 2017 года государственный кадастр недвижимости (ГКН) и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) велись на электронных и бумажных носителях, причем последние имели приоритет. Пришедший им на смену Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) ведется только в электронном виде (исключение могут составлять лишь реестровые дела). При этом государственная регистрация права в ЕГРН является единственным доказательством существования зарегистрированного права, а выпиской из ЕГРН подтверждаются кадастровый учет, возникновение и переход права на объекты недвижимости.

При всех преимуществах отказа от безбумажного оборота в пользу электронного в такой ситуации возникает следующая потенциальная проблема: при преднамеренном либо случайном искажении информации, существующей только в электронном виде, восстановить ее в первоначальном варианте может оказаться крайне затруднительно. В настоящее время применительно к тому же ЕГРН ситуация еще не является настолько острой. Даже если сведения о зарегистрированном праве в отношении объекта недвижимости были утрачены, у законного собственника существует возможность доказать этот факт с помощью документов, существующих на бумажных носителях (правоустанавливающих документов, документов из реестровых дел, хранящихся в бумажном варианте, и др.). Однако она может существенным образом поменяться в случае перевода всех сделок с недвижимым имуществом исключительно в электронную форму (например, если они будут заключаться и фиксироваться в соответствующей государственной информационной системе).

Реестр недвижимости на блокчейне эту проблему решает, поскольку, как уже отмечалось выше, позволит хранить всю информацию у всех пользователей (разумеется, заинтересованных в ее сохранении). Здесь уместно привести примеры Ганы, в которой произошел ставший уже классическим пример с утратой реестра: во время землетрясения одним из первых рухнуло здание, в котором хранились архивы записей прав на недвижимость. В итоге восстановление реестра заняло несколько лет, но до конца все данные восстановить не удалось[7]. В результате было принято решение создавать новый реестр уже с использованием блокчейн-технологий, что позволит, по мнению руководства страны, исключить подобные случаи в принципе[8].

Помимо этого, сохранность информации в реестре на блокчейне позволяет в определенной степени бороться и с коррупционными проявлениями в системе госуправления, поскольку делает более сложным как злонамеренное искажение информации в нем, так и сокрытие фактов внесения таких искажений, если они все-таки были внесены. Этому способствует и еще одна особенность блокчейна — возможность установки меток времени. По сути, целая сеть проверяет состояние некоторых данных в определенное время. Таким образом, децентрализованная сеть обеспечивает подтверждение наличия чего-либо (события, факта, информации) в определенное время — такое подтверждение может стать доказательством в суде[9]. Соответственно, любые изменения в блокчейн-реестре не просто сохраняются навсегда, но и могут быть точно датированы.

Также установление меток времени крайне востребовано для реестров объектов интеллектуальной собственности, поскольку дает возможность доказывания приоритета их создания. Неизменность записей вкупе с установлением меток времени позволяет не просто однократно фиксировать факт создания объекта интеллектуальной собственности, но и отслеживать его дальнейшую судьбу в плане перехода прав на данный объект. Это, в свою очередь, предоставляет новые возможности в распоряжении исключительными правами, в частности, позволяет обеспечить свободный оборот таких объектов на вторичном рынке (продажа "б/у" компьютерных программ, фонограмм и фильмов в цифровой форме и проч.)[10].

Наконец, блокчейн дает возможность устанавливать правила о транзакции (бизнес-логику) в привязке к самой транзакции. Речь в данном случае идет об использовании так называемых смарт-контрактов — соглашений, заключаемых и исполняемых в автоматическом режиме, без участия человека. Это открывает самые широкие возможности по заключению сделок в отношении объектов, внесенных в блокчейн-реестр непосредственно между их владельцами без каких-либо посредников в автоматизированном режиме.

Приведенные выше преимущества распределенных реестров на основе блокчейн-технологий по сравнению с централизованными, ведущимися одним субъектом, позволяют выделить критерии, которыми можно руководствоваться при принятии решений по вопросам создания государственных блокчейн-реестров. К таковым представляется возможным отнести следующие:

1) государственный реестр используется для реализации прав и обязанностей значительного количества субъектов, не входящих в систему государственного управления (граждан и организаций). Это позволяет в полной мере реализовать такое преимущество блокчейна, как общедоступность. К примеру, реестр объектов недвижимого имущества и прав на него, построенный на основе технологии блокчейн, даст возможность внесения записей в него значительному количеству физических и юридических лиц — обладателей прав на эти объекты. При этом большинство из указанных лиц будет крайне заинтересовано в сохранности и неизменности этих записей, что приведет к копированию реестра на большое количество носителей. С другой стороны, если взять, к примеру, реестр автомобильных дорог[11], по нашему мнению, для него общедоступность не будет иметь такого значения, так как и в получении сведений из него, и тем более во внесении записей заинтересовано гораздо меньшее число субъектов;

2) отношения по поводу объектов, вносимых в реестр, носят преимущественно гражданско-правовой, а не административно-правовой характер. В данном случае преимуществом блокчейна видится возможность заключения различных сделок в отношении указанных объектов с помощью смарт-контрактов. Наиболее очевидным образом эта возможность проявляется в отношении объектов интеллектуальной собственности, причем как применительно к подлежащим обязательной государственной регистрации (изобретения, полезные модели и др.), так и к тем, для которых регистрация носит добровольный характер (программы для ЭВМ) либо не предусмотрена вовсе (произведения и др.). В настоящее время в мире уже существуют несколько десятков реестров интеллектуальной собственности (PeerTracks, Bittunes, BitImage, Ujo, KODAKOne, IPCHAIN и др.), позволяющих не только фиксировать права на них, но и заключать в автоматизированном режиме лицензионные договоры, договоры о передаче исключительного права, получать роялти и т.п. (все они созданы как частные коммерческие проекты, хотя в некоторых и реализуется государственное участие)[12]. С другой стороны, довольно сложно представить себе, к примеру, заключение смарт-контрактов по поводу сведений, внесенных в реестр дисквалифицированных лиц;

3) сфера управления, в которой используется государственный реестр, обладает повышенной коррупционной опасностью. В определенной степени данный критерий вытекает из двух предыдущих, поскольку наиболее подверженными коррупции как раз и являются сферы государственного управления, где, с одной стороны, происходит постоянное взаимодействие представителей государства и граждан (юридических лиц), а с другой — имеет место перераспределение финансовых средств. В то же время коррупционными могут быть и сферы государственного управления, в которых взаимодействие с внешними субъектами не так велико (к примеру, управление государственным имуществом). Однако во всех коррупционно опасных сферах повышенное значение приобретает обеспечение неизменности записей в реестре, что также позволяет достичь технология блокчейна.

Отмечая несомненные достоинства использования распределенных реестров на основе блокчейн-технологий, не стоит забывать, что вся их совокупность характеризует далеко не всякий блокчейн. Сказанное выше относится прежде всего к так называемым "открытым общедоступным блокчейнам". Открытый блокчейн — это блокчейн, в котором отсутствуют ограничения по кругу субъектов на создание блоков и на отсылку транзакций для включения в блокчейн. Разновидностью открытого блокчейна является общедоступный (инклюзивный) блокчейн (permission less blockchain) — блокчейн, в котором не существует ограничений на пользователей, которые могут создавать блоки и осуществлять транзакции[13]. Именно общедоступные блокчейны, как правило, выступают технологическими платформами различных систем криптовалют, где сполна проявляются все их преимущества.

В то же время создание реестров на основе открытых общедоступных блокчейнов видится не всегда эффективным. К примеру, если в реестр недвижимости изменения сможет произвольно вносить любой пользователь, определение того, кто является реальным собственником объекта, может стать крайне затруднительным. Еще сложнее ситуация с реестрами объектов интеллектуальной собственности. Общедоступный блокчейн, как правило, не содержит механизмов решения споров, связанных с правами на указанные объекты. Как быть, если объект интеллектуальной собственности был создан одним лицом, а запись в реестр была сделана на второе лицо, если авторство первого впоследствии было доказано? Механизм отката (фактически ответвления цепочки блоков) для открытых блокчейнов, безусловно, возможен, однако именно в силу открытого характера связан с необходимостью достижения согласия большинства пользователей. Опыт Ethereum, в котором такой откат был произведен (в результате чего Ethereum, помимо всего прочего, раскололся надвое) свидетельствует о крайней сложности данной операции и серьезных ее последствиях.

Конечно, в рассматриваемом случае технически возможно внести в реестр новую (корректирующую) запись, в которой будет указан действительный правообладатель. Однако, если открытая блокчейн-платформа, на которой функционирует реестр объектов интеллектуальной собственности, позволяет вносить неограниченное количество записей в отношении одного и того же объекта интеллектуальной собственности любому пользователю, в таком случае при его использовании будет возникать вопрос, какая конкретно из двух или более записей является верной.

Помимо этого, споры о праве на объекты интеллектуальной собственности не всегда могут быть связаны с сознательным нарушением прав. Возможны ситуации, когда объект интеллектуальной собственности создавался в соавторстве, один объект интеллектуальной собственности был создан на основе другого, возможно параллельное создание схожих объектов интеллектуальной собственности — во всех таких случаях вопрос о корректировке сделанной ранее в реестре объектов интеллектуальной собственности записи имеет решающее значение.

В силу приведенных причин существующие достаточно многочисленные реестры объектов интеллектуальной собственности, как правило, носят лишь вспомогательный характер: записи в них не имеют правоподтверждающего значения, а лишь позволяют представлять дополнительные доказательства авторства (правообладания) лица, внесшего данные в реестр, в случае возникновения споров.

Противоположностью открытого является закрытый блокчейн (private blockchain), в котором доступ к данным и к отправке транзакций ограничен определенным кругом субъектов. На первый взгляд, целям государственного управления в большей степени соответствуют именно закрытые блокчейны, поскольку они позволяют наделить полномочиями по внесению записей в реестр только конкретные государственные органы. Однако реестр, созданный на основе закрытого блокчейна, лишается значительной части преимуществ открытых блокчейнов (общедоступность, исключение посредников, возможность заключения смарт-контрактов и т.д.).

Нечто среднее между открытым и закрытым представляет собой эксклюзивный блокчейн (permissioned blockchain)[14], в котором размещение информации и обработка транзакций осуществляется определенным списком субъектов (суперпользователей). По нашему мнению, именно использование технологий эксклюзивного блокчейна для ведения государственных реестров имеет наибольшие перспективы. В таких реестрах правами суперпользователей могут наделяться определенные государственные органы (либо один государственный орган), который сможет, к примеру, вносить при необходимости в реестр дополнительные записи, корректирующие сделанные ранее. В отношении указанных реестров в законодательстве должно быть установлено требование, что запись суперпользователя имеет приоритет в случае противоречия иным записям, при наличии нескольких записей суперпользователя верной признается последняя по дате и др.

Такие реестры лишаются некоторых преимуществ открытых блокчейнов (отсутствие посредников, простота, дешевизна). Но, несмотря на это, они будут отличаться большей надежностью по сравнению с реестрами, ведущимися в Российской Федерации в настоящее время без использования блокчейн-технологий, и, кроме того, сохранят ряд других преимуществ.

С учетом сказанного выше представляется, что наиболее перспективным в настоящее время в Российской Федерации видится создание децентрализованных государственных реестров недвижимости, движимого имущества, подлежащего государственной регистрации (прежде всего транспортных средств), некоторых объектов интеллектуальной собственности. При этом для указанных объектов возможно сочетание как общедоступных (permission less), так и эксклюзивных (permissioned) блокчейнов. К примеру, предварительная регистрация изобретений, полезных моделей и промышленных образцов может осуществляться в открытом общедоступном блокчейне с целью обозначения приоритета, а официальная регистрация будет завершаться внесением сведений уже в государственный реестр на платформе эксклюзивного блокчейна.

Менее однозначным, хотя и возможным выглядит переход на использование блокчейн-технологий при ведении государственных реестров различных документов (дипломов, сертификатов, полисов и т.п.). Сюда же можно отнести и реестр записей о трудовой деятельности работников с учетом предполагающегося перевода трудовых книжек в электронную форму[15], а также некоторые другие.

Не очень целесообразной выглядит разработка децентрализованных реестров объектов, отношения по поводу которых по большей части происходят внутри самой системы государственного управления и которые затрагивают относительно небольшое количество не входящих в эту систему граждан или иных лиц. К таковым, например, относятся реестры государственных гражданских служащих, реестр дисквалифицированных лиц, реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, и т.п. Хотя и в данном случае блокчейн-технологии дают определенные преимущества: к примеру, неизменность записей, вносимых в блокчейн, а также возможность хранения реестров на значительном количестве носителей заметно усложнят внесение в подобные реестры несанкционированных изменений. Во всяком случае, если и использовать блокчейн-технологии для подобных реестров, то более подходящими для них видится платформа закрытого блокчейна (private blockchain), пользователями которого выступало бы ограниченное число государственных органов.

Внедрение в сферу государственного управления реестров на основе блокчейн-платформ неизбежно ставит вопрос об их правовом режиме. В последние годы все больше государственных реестров ведется с использованием государственных информационных систем. В таком случае эти реестры представляют собой часть информационной системы, однако сами по себе информационными системами не являются.

Блокчейн-платформы технологически представляют из себя базы данных (собственно, цепочки блоков). Однако они не могут функционировать без специальных программ, которые позволяют эти цепочки формировать и определять, какая из цепочек верная. Таким образом, блокчейн-платформы, используемые для ведения государственных реестров, будут включать в свой состав и базу данных, и программы для их обработки. Соответственно, они подпадают под определение информационной системы как совокупности содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств (ст. 2 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и защите информации"), а поскольку будут использоваться в целях государственного управления, и под определение государственной информационной системы. Следовательно, к их разработке и использованию должны применяться все требования, предъявляемые к государственным информационным системам, в частности, применительно к разработке и утверждению документации, сертификации программного обеспечения и средств защиты информации, проведения предварительных и приемочных испытаний и др.). Все это следует учитывать при разработке соответствующего законодательства.

Литература

1. Головатова Н.Н. Применение технологии Block-chain для модернизации системы управления компаниями в сфере недвижимости / Н.Н. Головатова // Управление в России: проблемы и перспективы. 2018. N 3. С. 3 — 8.

2. Маланов А. Шесть мифов о блокчейне и Биткойне, или Почему это не такая уж эффективная технология / А. Маланов. URL: https://habr.com/ru/company/kaspersky/blog/336036/ (дата обращения: 08.04.2019).

3. Нагродская В.Б. Новые технологии (блокчейн/искусственный интеллект) на службе права: Научно-методическое пособие / В.Б. Нагродская; под редакцией Л.А. Новоселовой. Москва: Проспект, 2019. 126 с.

4. Новоселова Л. Блокчейн для голосования акционеров / Л. Новоселова, Т. Медведева // Хозяйство и право. 2017. N 10 (489). С. 10 — 21.

5. Рузакова О.А. Применение технологии blockchain к систематизации результатов интеллектуальной деятельности / О.А. Рузакова, Е.С. Гринь // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. N 38. С. 515 — 518.

6. Савельев А.И. Договорное право 2.0: "умные" контракты как начало конца классического договорного права / А.И. Савельев // Вестник гражданского права. 2016. Т. 16. N 3. С. 32 — 60.

7. Сухаревская А. Росреестр использовал технологию блокчейн / А. Сухаревская, П. Кантышев // Ведомости. 2018. 8 февраля.

References

1. Allaby D. Business Designer at Fjoid Australia. The Trust Trade-Off: Peimissioned vs Permission less Blockchains / D. Allaby. URL: https://www.fjoidnet.com/conveisations/the-trust-trade-off-permissioned-vs-peimissionless-blockchains/ (дата обращения: 08.04.2019).

2.  Intellectual property law and practice in the blockchain realm / , I. Yilmaz, B. Yesilaltay, B. Bengi // Computer law & security review. 2018. Vol. 34. Iss. 4. P. 847 — 862.

3. Sater S. Tokenize the Musician / S. Sater // Tulane Journal of Technology & Intellectual Property. 2018. Vol. 21.

Рекомендуется Вам: