Правовые аспекты регулирования контроля и прокурорского надзора в сфере трудовой миграции

Автор: Гулягин А.Ю.

Неснижающаяся интенсивность трудовых миграционных потоков из иностранных государств в Российскую Федерацию оказывает существенное влияние на социальную, экономическую, демографическую и в целом на внутриполитическую ситуацию в стране.

В соответствии с Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. поступательное развитие экономики обусловлено необходимостью привлечения профессионально-квалифицированной иностранной рабочей силы, а переселение мигрантов — один из основных источников увеличения численности населения России.

Анализ и обобщение материалов прокурорской деятельности, статистических данных, научных исследований[1] свидетельствует о том, что ситуация в миграционной сфере в целом остается весьма напряженной[2].

По данным МВД РФ, количество иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию, ежегодно растет. Так, в 2018 г. поставлено на миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства 17 764 489 человек, в 2017 — 15 710 227, в 2016 — 14 337 084, в 2015 — 14 086 490, из них оформили разрешение на работу и патенты в 2018 г. — 1 801 842, в 2017 — 1 830 948, в 2016 — 1 659 391, в 2015 — 2 002 760[3]. Кратное расхождение числа официально работающих мигрантов и числа вставших на миграционный учет — один из критериев, позволяющих представить реальный объем латентной трудовой занятости мигрантов в России.

Соблюдение баланса между защитой национальных интересов в миграционной сфере и обеспечением благоприятной экономической среды, развития бизнеса за счет привлечения иностранной рабочей силы возможно только при наличии адекватного правового регулирования. Государство регулирует правоотношения в сфере трудовой миграции посредством создания правовых контрольно-надзорных механизмов.

Центральное место в системе межотраслевого законодательства в сфере государственного контроля и надзора органов исполнительной власти занимает Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", который дополняют нормативные правовые акты Российской Федерации, издаваемые по основаниям, прямо указанным в данном нормативном акте. К примеру — изданные на основании ст. 8, 9, 10, 16 указанного Закона нормативные правовые акты Правительства РФ, Генеральной прокуратуры РФ и Минэкономразвития России. Положения Закона устанавливают единообразный порядок осуществления государственного контроля и надзора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей во многих формально обособленных сферах, которые выделяются законодателем в рамках того или иного вида общественной безопасности, либо других сферах административно-правовой охраны[4].

Статья 32 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" определяет осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за трудовой деятельностью иностранных работников согласно их установленной компетенции и порядку. Данной нормой также определяются пределы, предмет проверки, основания для плановой и внеплановой проверок, иные важные и значимые обстоятельства контроля (надзора) за трудовой деятельностью иностранных работников.

Правовые нормы о порядке миграционного контроля не имеют единой кодификации и содержатся в нескольких Федеральных законах: от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Анализ регламентации полномочий должностных лиц органов миграционного контроля в рамках противодействия незаконной миграции свидетельствует о недостатках правового обеспечения их деятельности.

Государственная политика в сфере трудовых миграционных правоотношений предполагает системную реализацию различных форм контроля и надзора. Важную роль в определении этой политики играет деятельность органов прокуратуры.

В системе реализуемых прокуратурой в данной сфере функций необходимо выделить надзор за исполнением федерального законодательства о трудовой деятельности мигрантов и надзор за деятельностью уполномоченных государственных контрольно-надзорных органов. Кроме того, отдельного внимания заслуживает деятельность прокуроров по согласованию ежегодных планов проверок в сфере миграции, а также согласование внеплановых проверок органов контроля в предусмотренных законом случаях.

Внеплановая выездная проверка по месту осуществления деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей проводится уполномоченными органами после согласования с органом прокуратуры по основаниям, установленным в ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (ред. от 18.04.2018) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Генеральным прокурором Российской Федерации порядок реализации прокурорами полномочий в рамках указанной нормы регламентирован Приказом от 27 марта 2009 г. N 93 (ред. от 03.07.2015) "О реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (вместе с Порядком согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей). Не вызывает сомнений и подтверждается надзорной практикой отмечаемое в научной литературе профилактическое значение отказа прокурора в согласовании внеплановой выездной проверки[5].

Приоритетность внимания органов государственного контроля в миграционной сфере, несомненно, должна быть направлена на нерадивые, малопорядочные юридические лица, привлекающие к своей деятельности нелегальных гастарбайтеров[6]. Очевидно, что при этом надлежит не допустить нарушений прав субъектов предпринимательской деятельности, использующих труд мигрантов.

Перечень оснований для внеплановых проверок регламентирован п. 5 ст. 32 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ и предусматривает истечение срока предписания об устранении ранее выявленного нарушения, поступление из различных источников информации о нарушениях, выявление при осуществлении мониторинга факта возможного нарушения (аналогичные положения содержатся в утвержденном Приказом ФМС[7] России N 367, МВД России N 807 от 31 июля 2015 г. Административном регламенте по исполнению органами внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников (п. 39.6)), наличие приказа руководителя органа в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки.

Кроме того, данный перечень дополняет особое правило, касающееся необходимости согласования отдельных внеплановых выездных проверок соблюдения законодательства о трудовой деятельности иностранных работников с органом прокуратуры. Такое согласование будет обязательным, если внеплановая выездная проверка проводится по причине поступления в орган государственного контроля (надзора) обращений, заявлений или информации о фактах нарушений работодателями обязательных требований (п. 9 ст. 32 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"). Отметим, что данное положение корреспондирует с п. 2 ч. 5 данной статьи по поводу того, что может проводиться только с согласия прокурора.

Проблема заключается в том, что в сфере контроля (надзора) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации органам контроля (надзора) придана возможность достаточно широкого усмотрения для инициирования начала внеплановых проверочных мероприятий. Причем подп. 3 п. 5 ст. 32 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и делает это усмотрение широким, устанавливая в качестве основания для внеплановой проверки выявление факта возможного нарушения работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной обязательных требований в результате проводимого органом государственного надзора мониторинга соблюдения таких требований. То есть наличие некоего выявленного факта, который на момент мониторинга (попросту сказать — его обнаружения в результате наблюдения и иных способов, не оговоренных в других подпунктах статьи (поступление информации из различных органов, СМИ и т.п.)) не имеет еще правовой оценки на предмет соблюдения законности либо правоприменения, но, судя по замыслу законодателя, может вызвать подозрение в своей законности у сотрудника контрольного (надзорного) органа, порождает правовую возможность возникновения основания для внеплановой проверки.

Полагаем, что подобное основание с учетом состояния законности и нарастания современных вызовов в миграционной сфере в целом реалистично и необходимо, положительно показывает себя на практике с точки зрения оперативности решения задач при исполнении миграционного законодательства. Вместе с тем не совсем ясно, почему законодатель при более определенной и понятной ситуации, когда в орган государственного контроля (надзора) поступают обращения и заявления граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информация от органов государственной власти, органов местного самоуправления, профессиональных союзов, из средств массовой информации об имеющихся фактах нарушений работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной обязательных требований определяет согласование с прокурором в качестве обязательного правового условия подобной проверки. А при менее определенной и, по сути, в ситуации субъективного усмотрения уполномоченного сотрудника контрольного (надзорного) органа и как следствие — возможных злоупотреблений и отклонений от нормы оставляет ему возможность принятия решения без согласования с органом прокуратуры?

Подобное положение совершенно недопустимо и требует внесения изменений в п. 9 ст. 32 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в части включения как основания для внеплановой проверки по согласованию с органами прокуратуры подп. 3 п. 5 данной статьи.

Мониторинга как правовой категории, используемой в миграционном законодательстве, не существует. Это само по себе также, на наш взгляд, порождает правовую неопределенность при использовании источников сведений для проведения внеплановых проверок. В данном случае основанием для проведения проверки может стать элементарный оговор, который не будет ничем, кроме личных интересов оговаривающего, обоснован. Правовой ответственности за оговор, послуживший основанием для проведения внеплановой проверки, действующим законодательством не установлено. Кроме того, неопределенность формулировки устанавливает широкие пределы усмотрения должностных лиц органа миграционного контроля и, соответственно, создает предпосылки для коррупционных проявлений[8].

Существует судебная практика по обжалованию действий государственных органов при проведении внеплановых проверок на основании данных мониторинга. Подавая заявления о признании незаконными действий и решений органов государственного контроля в миграционной сфере о проведении внеплановых проверок в суд, юридические лица указывают, что проверки, по их мнению, проведены незаконно, без согласования с органами прокуратуры, только по усмотрению должностных лиц миграционной службы. Обосновывая необходимость таких проверок, сотрудники органов миграционного контроля ограничиваются рапортами и служебными записками, в которых указывают на необходимость проведения внеплановой проверки на основании проведенного ими мониторинга.

Суды же, оценивая законность такого практически безграничного толкования возможности инициировать проведение не подлежащих согласованию с органами прокуратуры внеплановых проверок, указывают на то, что законодательством не предусмотрены императивные требования по проведению мониторинга в каком-либо установленном порядке, а нормы Административного регламента и положений Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" не предусматривают принятие дополнительных нормативных актов, определяющих порядок проведения мониторинга органами миграционного контроля[9]. В заключение отметим, что не вызывает сомнения, что издание логически согласованного кодифицированного акта, системно и исчерпывающе регулирующего сферу миграционных правоотношений, устранит имеющиеся противоречия, унифицирует правовой категорийный аппарат, обеспечит терминологически-языковое единство действующих в настоящее время нормативно-правовых актов в сфере миграции.

Сложившаяся контрольно-надзорная и судебная практика в сфере трудовых миграционных правоотношений, по нашему мнению, хотя и строится на основании действующего законодательства, но, безусловно, нуждается в корректировке, поскольку следует за недостатками законодательного регулирования гарантий прав и интересов заинтересованных субъектов правоприменения. Для ее корректировки необходимы изменения в законе, во-первых, в целях четкого определения понятия и структуры правовой категории "мониторинг", во-вторых, в целях установления обязательности согласования проверок, проводимых на основании данных такого мониторинга, с органами прокуратуры, с целью исключения широкого толкования и необоснованно неограниченного применения контрольных полномочий, что в конечном итоге должно способствовать обеспечению законности во всех аспектах миграционных отношений, защите прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства.

Литература

1. Бессарабов В.Г. Обеспечение органами прокуратуры законности в сфере миграции / В.Г. Бессарабов // Lex russica. 2013. N 10. С. 1081 — 1093.

2. Винокуров А.Ю. К вопросу об участии органов прокуратуры в профилактике правонарушений в Российской Федерации / А.Ю. Винокуров // Административное и муниципальное право. 2016. N 7. С. 620 — 626.

3. Зайцев С. Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства в миграционной сфере / С. Зайцев // Законность. 2012. N 11. С. 3 — 6.

4. Исламова Э.Р. Вопросы обеспечения законности в миграционной сфере / Э.Р. Исламова // Законность. 2015. N 5. С. 20 — 24.

5. Паламарчук А. Задачи прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства / А. Паламарчук // Законность. 2014. N 1. С. 9 — 13.

6. Стахов А.И. О классификации и кодификации административно-принудительных мер, применяемых в сфере государственного контроля и надзора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей / А.И. Стахов // Административное право и процесс. 2016. N 4. С. 4 — 8.

Рекомендуется Вам: