Значение административного принуждения как метода государственного управления

Автор: Фиалковская И.Д.

Важнейшей задачей административной реформы является формирование эффективной системы государственного принуждения, способной постоянно поддерживать режим законности и правопорядка. Исполнительная власть призвана не только исполнять законодательство, но и активно действовать, результативно выполнять свои функции[1]. В связи с этим большую важность приобретает исследование административного принуждения как метода государственного управления. Значение данного метода заключается в том, что он призван обеспечить общественный порядок и общественную безопасность с помощью принудительных средств и при этом связан с необходимостью защиты прав и законных интересов граждан.

Административное принуждение является одним из самостоятельных видов государственного принуждения наряду с уголовным, дисциплинарным, материальным, гражданско-правовым. Оно включает в себя общие черты государственного принуждения, а также характеризуется и рядом специфических черт.

Не вдаваясь в анализ различных подходов к определению признаков административного принуждения, их можно сформулировать следующим образом.

1. Административное принуждение применяется для охраны правопорядка и защиты в основном административных отношений на основании норм административного права и процесса, установленных как в законах, так и подзаконных актах. (Однако следует отметить, что в рамках административного принуждения осуществляется защита отношений и других отраслей права: уголовного, финансового, налогового, земельного и т.п.).

2. Административное принуждение состоит в материальном, физическом, организационном воздействии на поведение и сознание людей.

3. Административное принуждение связано с реализацией органами государственного управления властных полномочий. При этом лицо, наделенное полномочиями применять административное принуждение, имеет статус представителя административной власти <2>. Причем круг этих лиц достаточно широк.

———————————

<2> См. подробнее: Фиалковская И.Д. Сущность метода принуждения в теории административного права // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2014. N 2-1. С. 290 — 294.

 

4. Административное принуждение может применяться как к физическим лицам, так и к организациям и, кроме того, к неограниченному кругу лиц.

5. Административное принуждение состоит в понуждении к выполнению обязанностей и запретов гражданами и организациями и чаще сопровождается негативными последствиями личностного, материального или психического характера для объекта.

6. В отдельных случаях административное принуждение применяется в судебном порядке.

Таким образом, в общем виде административное принуждение можно определить как применение мер негативного административного воздействия представителем административной власти или судьей к физическим и юридическим лицам в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.

Понятию, особенностям и классификации административного принуждения в научной литературе всегда уделялось особое внимание, начиная с трудов дореволюционных ученых. В работе И. Тарасова можно увидеть попытку выявления методов государственного управления. Методом управления автор выделял принуждение, состоящее из переходных моментов: приказание, приказание с угрозой исполнения приказываемого на счет обязанного, приказание с угрозой наказания и приказание с угрозой физического принуждения[2]. В.В. Ивановский выделил принуждение как метод полицейской (административной) деятельности. Автором рассматриваются "виды полицейского принуждения": отобрание вида на жительство, стеснение свободы передвижения, полицейский надзор, ограничения, налагаемые на труд, полицейский арест, употребление оружия и некоторые другие[3].

Большой интерес вызывает исследование системы мер административного принуждения, начатое в середине прошлого века. В 50-х годах в административно-правовой литературе была представлена двухэлементная классификация административно-принудительных мер: административные взыскания и иные принудительные меры административного характера[4]. Дифференциация этих мер была проведена по способу административно-правовой защиты, то есть в зависимости от принадлежности конкретной меры к административным наказаниям. Действительно, способ административно-правового обеспечения правопорядка — основной критерий разграничения мер административного принуждения. Основной, но не единственный. Не менее важными являются основания (условия) применения определенной административно-принудительной меры, а также последствия ее применения.

М.И. Еропкиным была предложена трехэлементная классификация мер административного принуждения. По цели обеспечения правопорядка меры административного принуждения были разделены на меры административного предупреждения, меры административного пресечения и административные взыскания[5]. В первом случае целью обеспечения правопорядка является предупреждение правонарушений и обстоятельств, угрожающих общественной и государственной безопасности; во втором — пресечение правонарушений административно-правовыми средствами; в третьем — привлечение виновных в совершении административного правонарушения к административной ответственности.

Позднее возникли другие подходы к определению классификации мер административного принуждения. Общепринятая трехэлементная система мер стала дополняться и другими группами. Наиболее распространенными из дополнительных групп явились административно-процессуальные меры (меры, применяемые в производстве по делам об административных правонарушениях) и административно-восстановительные меры (меры, направленные на восстановление нарушенного права в административном порядке)[6]. В итоге сложились две четырехэлементные системы мер административного принуждения[7].

Однако большинство авторов разделяли именно трехэлементную классификацию. Например, Ю.М. Козлов, рассматривая общепринятую классификацию, уточнял, что административное принуждение — это крайнее средство обеспечения правопорядка, выполняющее карательную функцию. Однако меры административного принуждения применяются не только в качестве наказания за правонарушения, но и в целях их предупреждения или пресечения. Следовательно, меры административного принуждения следует понимать значительно шире, чем реализацию санкций административно-правовых норм[8].

Следует отметить, что авторы в своих работах анализировали административно-процессуальные и административно-восстановительные меры. Некоторые авторы считают, что выделение мер административно-процессуального обеспечения и восстановительных санкций является обоснованным, поскольку играет особую роль в обеспечении производства по делу об административном правонарушении и восстанавливает правопорядок, прекращает неправомерное поведение[9].

Б.Н. Габричидзе полагает, что восстановительные меры необходимо рассматривать в тесной увязке прежде всего с мерами пресечения и взыскания[10]. Ю.М. Козлов вообще отмечает отсутствие в этих мерах самостоятельного юридического значения, так как они полностью поглощаются вышеназванными мерами трехэлементной системы или регулируются нормами других отраслей права[11].

Следует отметить своеобразный подход к данной проблеме Д.Н. Бахраха. Он включает в систему административного принуждения три группы мер: меры пресечения, восстановительные меры и взыскания. Автором, пожалуй, единственным постоянно и обоснованно отрицается выделение мер административного предупреждения, поскольку их ярко выраженный профилактический характер и основания применения при отсутствии правонарушения принуждением являться не могут. По мнению Д.Н. Бахраха, принудительные меры применяются к тем, кто не выполняет обязанности, нарушает запреты, то есть совершает неправомерные действия. При большом значении предупредительных средств их нельзя назвать принудительными. А вот восстановительные меры — особый вид административного принуждения, так как основанием их применения является нарушение правил[12].

И.А. Скляров, Н.В. Макарейко и М.В. Никифоров, проанализировав разные подходы к определению системы мер административного принуждения, обосновали и предложили классификацию в зависимости от цели и способа обеспечения правопорядка, состоящую из следующих видов: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения, меры административно-процессуального обеспечения, административно-восстановительные меры, меры административной ответственности[13].

Здесь трудно не согласиться с мнением Ю.М. Козлова о сомнительности в самостоятельном значении мер административно-процессуального обеспечения, установленных КоАП РФ. Все эти меры полностью отвечают признакам либо мер предупреждения, либо мер пресечения[14]. Их единственный самостоятельный признак в том, что они применяются только в производстве по делам об административном правонарушении. Представляется обоснованным мнение Ю.М. Козлова, что меры административно-процессуального обеспечения являются важной частью мер административного предупреждения и пресечения.

Меры административно-процессуального обеспечения выступают важной, но факультативной стадией административной юрисдикции, конечная цель которой состоит в назначении виновному лицу административного наказания.

Административно-восстановительные меры близки по характеру к мерам пресечения, так как применяются в связи с нарушением правил. Однако они имеют больше оснований на выделение их в отдельную группу. Их самостоятельное отличие от остальных мер административного принуждения в том, что они применяются с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления status quo, значит, размер и вид таких мер зависит от характера и размера причиненного вреда.

Наиболее логичной представляется классификация мер административного принуждения в зависимости от целей принудительного воздействия и состоящая из следующих видов: меры административного предупреждения, меры административного пресечения, административно-восстановительные меры, меры административных наказаний.

Меры административного предупреждения — это меры, направленные на предупреждение правонарушений и обстоятельств, угрожающих общественной безопасности. Эти меры названы так в силу их ярко выраженной профилактической направленности. В большинстве случаев их применения противоправное деяние отсутствует, однако свобода действий потенциального правонарушителя ограничивается, и меры административного предупреждения применяются независимо от воли и желания субъекта профилактики[15].

Можно выделить основные цели применения мер административного предупреждения: обеспечение безопасности личности и общественной безопасности при наличии реальной или потенциальной угрозы причинения вреда охраняемым законом общественным отношениям; предупреждение преступлений и административных правонарушений, в том числе повторного их совершения, со стороны отдельных категорий лиц[16].

Основаниями применения этих мер могут быть: предположение о намерении лица совершить противоправное действие; необходимость проверки в силу значимости общественного отношения; угроза общественной или государственной безопасности. Угроза безопасности может наступить, например, в результате нарушения техники безопасности в промышленности, правил пожарной безопасности, перевозки и хранения взрывчатых веществ и др. Она может быть связана и с действием природных факторов — землетрясением, наводнением, снежными заносами и т.п.[17]

Характерными признаками данных мер можно назвать следующие:

— они не связаны с правонарушением либо связаны с правонарушением опосредованно;

— направлены на профилактику возможных негативных последствий;

— применяются в административном порядке;

— используются в отношении как конкретного субъекта, так и в отношении неограниченного круга лиц;

— регулируются различными нормативными актами.

Среди наиболее распространенных административно-предупредительных мер выделяются: проверка документов, задержание с целью установления личности; досмотр вещей, товаров, багажа, транспортных средств, личный досмотр граждан; карантин, вводимый в случае угрозы возникновения и распространения общественно опасных инфекционных заболеваний; надзорные проверки соблюдения правил субъектами хозяйственной деятельности (пожарная, санитарная безопасность, налоговый, банковский, надзор и др.); временное прекращение (ограничение) движения транспорта и пешеходов; административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и медицинское освидетельствование на состояние алкогольного опьянения водителя, если есть основания полагать, что он находится в состоянии опьянения, и др.[18]

Представляется, что к мерам административного предупреждения можно отнести назначенную судьей обязанность лица, виновного в нарушении законодательства об обороте наркотиков и признанного потребляющим наркотические средства или психотропные вещества, пройти диагностику и профилактические мероприятия в медицинских учреждениях в связи с потреблением таких веществ (п. 2.1 ст. 4.1 КоАП РФ).

Меры административного пресечения — это меры, направленные на прекращение правонарушений. Данные меры применяются в связи с очевидным противоправным деянием, поэтому единственным основанием их применения является нарушение правил. Используя административное пресечение, представители административной власти принудительно прекращают нарушение правовой нормы, вынуждают нарушителя вести себя правомерно. Следует отметить, что основанием применения мер административного пресечения может являться как административное правонарушение, так и преступление[19]. Кроме того, данные меры могут использоваться и в отношении правонарушений, совершаемых при отсутствии должного субъекта. Например, если неправомерные действия невменяемого лица угрожают безопасности, такие действия прекращаются с помощью мер административного пресечения. Таким образом, их применение позволяет обеспечить прекращение уголовно или административно наказуемого деяния в момент его совершения и устранение реально существующей угрозы личной или общественной безопасности[20].

Можно определить признаки мер административного пресечения:

— основанием применения данных мер является нарушение правил;

— целью административного пресечения является быстрое и эффективное прекращение неправомерных деяний, ликвидация противоправных состояний, предупреждение наступления вредных последствий, а также создание условий, обеспечивающих привлечение правонарушителя к ответственности. Однако следует отметить, что приведенный перечень целей применения мер административного пресечения нельзя назвать исчерпывающим, и это обусловлено прежде всего отсутствием легального закрепления перечня целей применения мер административного пресечения[21];

— применяются представителями административной власти;

— используются в отношении конкретного субъекта — правонарушителя. Исключением здесь можно назвать применение принудительных средств для пресечения массовых беспорядков: под действие таких средств могут попасть как нарушители общественного порядка, так и лица, не причастные к правонарушениям;

— основания, виды и порядок их применения устанавливаются многочисленными нормативными актами, как законами, так и подзаконными актами, в том числе ведомственного характера. Причем нормативное основание применения этих мер может быть как материальным, так и процессуальным.

Наиболее типичными мерами административного пресечения являются: административное задержание, доставление, привод; применение физической силы, специальных средств, оружия; изъятие вещей и документов, арест товаров, транспортных средств и других вещей; временный запрет деятельности; отзыв, приостановление, аннулирование лицензии; отстранение от управления транспортным средством водителя, совершившего определенное административное правонарушение, и другие.

Кроме того, к мерам административного пресечения следует относить и устное замечание в связи с малозначительным административным правонарушением на основании освобождения от административной ответственности (ст. 2.9 КоАП РФ).

Административно-восстановительные меры — это меры, направленные на восстановление ранее существующего (до правонарушения) правомерного положения вещей. Общей целью данных мер является восстановление нарушенного права. Следует напомнить, что административно-восстановительные меры близки по характеру к мерам пресечения, но по определенным признакам заслуживают самостоятельного статуса.

Признаками административно-восстановительных мер являются:

— эти меры основаны на неправомерных действиях, повлекших причинение ущерба, нарушение права;

— назначаются как в административном, так и в судебном порядке;

— применяются к конкретным субъектам;

— состоят в обязанности виновного лица возместить причиненный ущерб, восстановить нарушенное право;

— предполагают добровольный порядок восстановления права, возмещения вреда.

Среди мер административного восстановления выделяют: снос самовольно возведенных строений; выселение из самовольно занятых помещений; взыскание незаконно полученных денежных сумм; пени; взыскание недоимки; возмещение ущерба, причиненного административным правонарушением[22].

Также к мерам административного восстановления можно отнести назначенную судьей обязанность лица, виновного в нарушении законодательства об обороте наркотиков и признанного больным наркоманией, пройти лечение, медицинскую или социальную реабилитацию (п. 2.1 ст. 4.1 КоАП РФ). За административное правонарушение в этой области лицо подвергается мерам административного пресечения и наказания. Обязанность лечения и реабилитации направлена на восстановление здоровья, то есть правомерное положение вещей, существовавшее до нарушения правил, — потребления наркотических средств.

Меры административного наказания (меры административной ответственности) — меры принудительного воздействия, применяемые к субъекту в связи с совершением им административного правонарушения. Меры административного наказания входят в систему мер юридической ответственности наряду с мерами уголовной, дисциплинарной, гражданско-правовой ответственности. Основанием административной ответственности является совершение административного правонарушения.

Признаками мер административной ответственности являются:

— они устанавливаются за конкретные административные правонарушения только законом — КоАП РФ или законом субъекта Федерации;

— являются разновидностью юридической ответственности и административного принуждения;

— применяются к физическим и юридическим лицам;

— назначаются в судебном и административном порядке;

— реализуются по строго установленным процессуальным правилам.

Виды мер административного наказания могут быть учреждены только федеральным законом — КоАП РФ.

Несмотря на различные подходы к определению системы мер административного принуждения, можно сделать вывод, что все они в конечном итоге служат единой и общей цели — поддержанию общественного порядка и общественной безопасности. Значение административного принуждения состоит в том, что при разумном и правильном его применении оно является действенным способом обеспечения и охраны правопорядка. При условии соблюдения прав граждан административное принуждение содействует законности, государственной дисциплине и в целом нормальной жизнедеятельности общества. Данный метод позволяет оперативно реагировать на правонарушения, незаконные состояния, различные угрозы безопасности, иные негативные явления. С помощью эффективного использования мер административного принуждения могут быть предупреждены и пресечены противоправные деяния, восстановлено нарушенное право, прекращены обстоятельства, способные привести к возникновению нежелательных для государства и общества последствий, справедливо привлечены к ответственности лица, виновные в совершении правонарушений; устранены причины и условия, способствующие совершению правонарушений как впервые, так и повторно.

Б.В. Россинский, исследуя систему мер административного принуждения, указывает, что, несмотря на неоднозначность этих мер, нередко они являются единственным средством обеспечения нормальных условий функционирования управляемой системы и с их помощью достигаются правоохранительные цели государственного управления[23].

Литература

1. Административное право России: Учебник / Под ред. А.П. Коренева. Московская академия МВД России. М.: Щит, 2002. Ч. 1: Государственное управление и административное право. 306 с.

2. Алехин А.П. Административное право Российской Федерации: Учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. М.: Зерцало, 1997. 673 с.

3. Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М.: Юриспруденция, 1999. 112 с.

4. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. М.: Норма, 2005. 800 с.

5. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: БЕК, 1997. 368 с.

6. Васюхно И.О. Сущность мер административного пресечения как формы государственного принуждения // Административное право и процесс. 2017. N 9. С. 53 — 56.

7. Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М.: Юридическая литература, 1975. 192 с.

8. Габричидзе Б.Н. Российское административное право: Учебник для вузов / Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев. М.: Норма-Инфра, 1998. 622 с.

9. Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы административного права на современном этапе: Сборник. М.: Юриздат, 1963.

10. Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005. 498 с.

11. Коренев А.П. Административное право России: Учебник: В 3-х ч. М.: МЮИ МВД России, Щит-М, 1999. Ч. 1. 280 с.

12. Лебедева О.О. Правовое регулирование применения принудительных мер административного предупреждения и пресечения: Дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2017. 233 с.

13. Макарейко Н.В. Административное принуждение в России: Учебное пособие / Под ред. проф. И.А. Склярова; Н.В. Макарейко, М.В. Никифоров, И.А. Скляров. Н. Новгород: Издательство Нижегородского университета, 2002. 228 с.

14. Методы и формы государственного управления / Под ред. А.Е. Лунева. М.: Юридическая литература, 1977. 336 с.

15. Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2007. 848 с.

16. Розенфельд В.Г. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс / В.Г. Розенфельд, В.В. Серегина. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 1993. 167 с.

17. Российское полицейское (административное) право. Конец XIX — начало XX века: Хрестоматия / Ю.Н. Старилов. Воронеж: Издательство Воронежского госуниверситета, 1999. 624 с.

18. Скляров И.А. Проблемы административно-правового регулирования обеспечения общественной безопасности в России / И.А. Скляров, А.В. Мартынов // Вестник ННГУ. Серия "Право". 2001. N 1. С. 284 — 289.

19. Фиалковская И.Д. Сущность метода принуждения в теории административного права // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2014. N 2-1. С. 290 — 294.

20. Чистяков К.А. Административные меры предупреждения правонарушений, совершаемых условно осужденными // Административное право и процесс. 2017. N 4. С. 51 — 53.

21. Юнкина О.П. Особенности административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в экологической сфере // Административное право и процесс. 2013. N 4. С. 46 — 50.

22. Ямпольская Ц.А. Об убеждении и принуждении в советском административном праве // Вопросы советского административного и финансового права. М.: Издательство АН СССР, 1952. С. 175 — 181.

Рекомендуется Вам: