Информационные права личности: проблема институциональных гарантий

Автор: Кудрявцев М.А.

Развитие и совершенствование информационных технологий существенным образом меняет взаимоотношения личности, общества и государства, что находит отражение в меняющемся законодательстве, регулирующем такие отношения. После Второй мировой войны в США принимаются Закон об административной процедуре 1946 г., Закон о свободе информации 1966 г. (действует в редакции Закона о свободе электронной информации 1996 г.), Закон о неприкосновенности частной жизни 1974 г., Закон об открытости правительства 1976 г.[1] Именно эти документы заложили основы современного подхода к регулированию информационных правоотношений, прежде всего в части информационных прав и свобод личности. Подобные законы были приняты и в других странах, например, Закон Норвегии 1970 г. "О свободе информации", Закон Франции 1978 г. "О доступе к административным документам", Закон Дании 1985 г. "О доступе к административным документам", Закон Нидерландов 1978 г. "О правительственной информации", Закон Новой Зеландии 1982 г. "Об официальной информации", Закон Франции 1978 г. "Об информатике, картотеках и свободах", Закон Люксембурга 1979 г. "Об использовании номинативных данных в компьютерной обработке" и др[2]

Таким образом, в настоящее время правовая регламентация информационного статуса личности осуществляется по следующим основным направлениям:

1) обеспечение открытости и гласности в деятельности органов и учреждений публичной власти; 2) обеспечение доступа граждан к информации как в частном плане (к личным досье), так и в публичном плане (к официальной или открытой информации); 3) защита тайны частной и семейной жизни от посторонних посягательств; 4) защита персональных данных. Так или иначе каждое из этих направлений находит свое отражение в законодательстве многих современных государств. При этом нередко встает вопрос о необходимости обеспечения и защиты информационных прав личности и даже о создании для этой цели специальных органов и учреждений. По мнению экспертов, наличие таких апелляционных или надзорных инстанций, институтов внешнего контроля в сфере осуществления свободы информации значительно повышает доступность и эффективность механизмов реализации информационных прав граждан[3].

Нередко задачи обеспечения и защиты информационных прав личности возлагаются на существующий во многих современных государствах основной специализированный институт, защищающий права человека, — уполномоченных по правам человека, или омбудсманов[4]. Возможны два пути решения данной проблемы. В рамках первого из них функция защиты информационных прав граждан полностью или в части возлагается на уже существующего универсального омбудсмана с общей компетенцией. Примером подобного подхода может служить Швеция. В этой стране после реформы 1960 — 1970-х гг. было создано единое ведомство омбудсмана, состоящее из четырех парламентских омбудсменов, между которыми распределены различные сферы деятельности. При этом вопросы защиты права граждан на доступ к информации отнесены к ведению старшего из них — шеф-омбудсмана, или административного директора, координирующего работу остальных омбудсменов[5]. А в Новой Зеландии на омбудсмана помимо общей задачи защиты прав и свобод личности Законом "Об официальной информации" 1982 г. были возложены дополнительные информационные задачи: обеспечение "открытости" правительства и всех государственных учреждений, гласность и доступ к любым официальным источникам; доступ граждан к собранной на них лично информации; ограждение от посягательств на личную жизнь граждан[6].

Другой возможный подход к решению проблемы обеспечения информационных прав личности представляет учреждение специализированных омбудсманов — одного информационного омбудсмана или нескольких омбудсманов по различным направлениям защиты информационных прав личности. Такие специализированные информационные омбудсманы могут действовать как параллельно с универсальным уполномоченным по правам человека, так и в его отсутствие. Например, в Канаде на общегосударственном уровне "универсальный" омбудсман отсутствует, однако имеются два специализированных информационных омбудсмана — омбудсман по информации и омбудсман по обеспечению права на частную жизнь[7]. А в Ирландии информационный уполномоченный также является и главным омбудсманом[8]. Примечательно, что Модельный закон о свободе информации, разработанный международной организацией "Артикль XIX", предусматривает необходимость учреждения института Комиссара по вопросам информации, которому посвящен специальный раздел 5 этого документа (ст. ст. 34 — 40)[9].

Подобный подход реализуется и на международном уровне. Так, например, в рамках Совета Европы действует не только Комиссар Совета Европы по правам человека, но и Комитет по средствам массовой информации[10]. Среди учреждений ОБСЕ, в документах которой также уделяется значительное внимание проблемам информации, действует Представитель ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации. А в ЕС помимо учрежденного в соответствии с Маастрихтским договором в 1993 г. Европейского медиатора, получившего в проекте Европейской Конституции 2004 г. и Лиссабонском договоре 2007 г. наименование "Европейский омбудсман", действует еще и Европейский контролер по защите данных ("информационный омбудсман").

Возможен и третий вариант — учреждение разного рода коллегиальных органов по защите информационных прав. Такие органы, несмотря на разнообразие их названий, задач, функций, состава и способов формирования, нередко обобщенно именуют "информационными комиссиями". Эти комиссии могут иметь общественную, государственную или смешанную общественно-государственную природу. Подобным органам придается настолько важное значение, что необходимость их создания иногда даже закрепляется на конституционном уровне. Например, в ранее действовавшую Конституцию Швейцарской конфедерации 1874 г. в 1984 г. была включена ст. 55 bis, согласно абз. 5 которой рассмотрение жалоб на радио и телевидение поручается создаваемому Конфедерацией независимому органу[11]. А согласно § 3 ст. 8 Хартии ЕС об основных правах 2007 г. соблюдение права на защиту персональных данных находится под контролем независимых органов. Примерами подобных учреждений можно считать австрийскую Комиссию по защите данных, созданную в соответствии с Законом об основном праве на защиту персональных данных 1978 г. и французскую Национальную комиссию по информатике и свободам, созданную в соответствии с Законом 1978 г. "Об информатике, картотеках и свободах граждан"[12]. Сюда же можно причислить и организации профессионального и корпоративного саморегулирования или сорегулирования: Советы по прессе, Комиссии по жалобам на прессу, ассоциации телевизионных и радиовещателей, издателей и т.п., старейшим из которых считается шведский Суд чести или Совет по делам прессы, созданный в 1916 г[13]

Наконец, в последнее время в различных государствах получила широкое распространение практика создания разного рода общественных или социальных омбудсманов для обеспечения информационных прав граждан. Примером подобных институтов может служить шведский общественный омбудсман по жалобам на прессу, действующий при Совете по делам прессы с 1979 г.[14] Еще одним, и притом весьма интересным, примером социального омбудсмана в сфере информации можно считать учрежденного в 1997 г. редакционного омбудсмана британской газеты "Гардиан". В основе этой должности лежит принцип "открытой двери" для читателей газеты, позволяющий ее редакции вести "работу над ошибками". Омбудсман независим от редакции и назначается на должность владельцем газеты — Фондом Скотта. Его задача — отвечать на письма читателей в еженедельной колонке и оперативно исправлять ошибки, допущенные в газетных материалах. Этот институт показал свою эффективность, так как, по оценкам юристов "Гардиан", наличие должности омбудсмана ведет к сокращению на треть исков о клевете и диффамации, подаваемых в отношении газеты. Существенно снизилось и число жалоб на газету в Комиссию по жалобам на прессу. А готовность газеты к сотрудничеству и признанию своих ошибок учитывается судами при определении суммы по искам о диффамации[15].

Каковы же перспективы создания и деятельности подобных институтов в современной России? Разумеется, речь идет в первую очередь о возможности появления в нашей стране одного или нескольких информационных омбудсманов. Предложения о создании в России уполномоченного по информационным правам и уполномоченного по персональным данным уже высказывались в отечественной научной литературе[16]. Впрочем, возникшая в нашей стране своеобразная "дисперсия" института омбудсмана за счет создания разного рода специализированных омбудсманов расценивается многими представителями современной российской юридической науки весьма неоднозначно и вызывает вполне обоснованные возражения. Появление в последние годы в России ряда специализированных уполномоченных по правам человека, не свободное от некоторого субъективизма и конъюнктурных соображений, представляется им скорее веянием моды, чем велением разума. При этом в действиях власти не прослеживается единого подхода к пониманию института уполномоченных по правам человека, а новые российские омбудсманы являются уже не парламентскими, а административными. Подобная множественность субъектов официальной правозащиты в отсутствие надлежащей координации и согласованности в их работе скорее ослабляет, чем усиливает данный институт. Такая ситуация может привести к распылению правозащитных сил и средств, вызывает "мелкотемье" в работе многочисленных омбудсманов и в конечном счете способна породить сомнения в действенности и эффективности данного правозащитного института и даже всей правоохранительной системы.

Впрочем, множественность институтов официальной правозащиты далеко не всегда является безусловным злом, о чем, в частности, свидетельствует опыт Швеции, родины института омбудсмана, где к настоящему времени сложилась разветвленная сеть специализированных омбудсманов. Напомним, что именно в Швеции еще в 1766 г. был принят первый в мире Закон "О свободе прессы", который два века назад стал одной из составных частей Конституции. Старейшим из шведских омбудсманов является Канцлер юстиции, история которого восходит к Омбудсману юстиции, учрежденному королем Карлом XII в 1713 г. В настоящее время он подчиняется правительству, а в его компетенцию помимо надзорных функций в сфере юстиции и адвокатуры входит и контроль за соблюдением законодательства о свободе печати[17]. Существует также ведомство парламентского омбудсмана в составе четырех парламентских омбудсманов, где на административного директора ведомства и старшего из них, шеф-омбудсмана, возложено обеспечение доступа граждан к официальной информации и персональным данным, помимо общего руководства и координации деятельности остальных трех омбудсманов, которые занимаются защитой прав граждан в отдельных сферах: надзор за военным ведомством, за правоохранительной системой, а также за социальной и налоговой сферой[18].

Кроме того, в Швеции действует ряд созданных позднее административных омбудсманов, которые, впрочем, подчинены омбудсманам парламентским: омбудсманы по этническому равноправию (с 1986 г.), по равноправию полов (с 1980 г.), по правам потребителей (с 1971 г.), детей (с 1993 г.) и инвалидов (с 1994 г.)[19]. Как видно уже из их перечисления, компетенция таких омбудсманов имеет более узкий, предметный характер и связана в основном с вопросами недискриминации той или иной категории лиц по четко определенным основаниям[20]. Наконец, с 1916 г. в Швеции действует Суд чести или Совет по прессе (старейший в мире из подобных институтов, при котором в 1979 г. был учрежден общественный омбудсман по жалобам на прессу)[21].

Пример Швеции наглядно показывает возможность сосуществования и совместной работы нескольких омбудсманов, в том числе и в информационной сфере, хотя и в этом случае ситуация с обеспечением информационных прав оказывается далеко не идеальной[22]. Однако такое положение дел возможно в случае четкой координации работы омбудсманов с предметным разделением труда и компетенции между ними. Немаловажную роль здесь играет и наличие развитого и активного гражданского общества. Ведь по статистике каждый из жителей девятимиллионной Швеции является членом как минимум двух некоммерческих организаций.

В конечном счете специальный омбудсман должен появляться тогда, когда в этом есть реальная необходимость. Не случайно в Швеции, Венгрии, Польше и ряде других стран парламент имеет право назначать одного или нескольких омбудсманов. Аналогичную позицию занял российский законодатель в отношении уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, допуская возможность создания на этом уровне как специальных уполномоченных для защиты отдельных категорий граждан, так и возложение функций таких специальных омбудсманов на универсального уполномоченного по правам человека общей компетенции ("принцип тонкой настройки" правозащитной системы)[23]. Сказанное в полной мере относится и к проблеме специального информационного омбудсмана. Однако активное обсуждение этой проблемы и зарубежный опыт свидетельствуют о том, что потребность в подобных институтах постепенно формируется.

Что же касается создания и деятельности специальных учреждений по защите информационных прав граждан в нашей стране, то к тому имеется ряд серьезных препятствий. Конечно, в России в последнее время появились лица, именующиеся "информационными омбудсманами", или "интернет-омбудсманами", периодически возникающие в информационном пространстве. Однако отсутствие детальной юридической проработки их статуса позволяет отнести их скорее к общественным, так называемым социальным омбудсманам, чем к институтам официальной публичной правозащиты. При этом у широкой общественности еще не сложилось четкого представления об их деятельности.

При рассмотрении подобных омбудсманов следует в каждом конкретном случае обращать пристальное внимание на то, кто за ним стоит и назначает его на должность, чьи интересы он представляет и защищает, на сферу его компетенции и круг полномочий, на характер его деятельности и даже на его личность. Но в целом такая множественность субъектов правозащиты может объективно восприниматься как свидетельство слабости института омбудсмана, снижать эффективность его работы, а в итоге привести к девальвации данного института, к его профанации и даже дискредитации. Во всяком случае, институту информационного омбудсмана требуется как минимум широкая общественная легитимация посредством его признания и поддержки значительной частью профессионального сообщества.

Ряд не менее сложных проблем существует и на пути создания и деятельности в России органов профессионального и корпоративного саморегулирования. Прежде всего здесь сказываются разобщенность и недостаточная профессиональная солидарность современного российского медийного сообщества, а также размытость и неоднозначность профессиональных морально-этических стандартов. Кроме того, для рассмотрения информационного спора подобной альтернативной или общественной инстанцией требуется обоюдное добровольное согласие обеих сторон спора. А решение, вынесенное по спору, имеет преимущественно моральный характер и способно принести в основном лишь моральное удовлетворение выигравшей дело стороне, но не сопровождается никакими императивными последствиями. При этом некоторые из "работников СМИ" отказываются признавать юрисдикцию подобных учреждений на том основании, что они "не являются журналистами", хотя в принципе они могут быть квалифицированы как таковые в соответствии с абз. 11 ст. 2 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации"[24]. Возникают определенные сложности с правовой квалификацией статуса создателей так называемых авторских программ и их деятельности как журналистской. Наконец, сложно представить, чтобы в современной ситуации органы публичной власти безусловно признали бы юрисдикцию подобных учреждений и стали бы серьезно относиться к их работе, добровольно исполняя их решения. Поэтому деятельность таких органов, как Общественная коллегия по жалобам на прессу или Большое жюри Союза журналистов России, и выносимые ими решения, несмотря на то что в их составе представлены фигуры, авторитетные в российском медиасообществе, тем не менее, к сожалению, не находят должного резонанса не только в гражданском обществе, но и даже в рамках профессионального сообщества. Представляется, что этим институтам потребуется еще определенное время, чтобы укрепиться на российской почве и получить широкое общественное признание, став неотъемлемой и значимой частью медийной среды.

В сопоставлении с такими общественными и профессиональными структурами в современных российских условиях более выигрышной представляется другая модель специализированной инстанции по разрешению конфликтов в информационной сфере — особый государственный орган наподобие существовавшей в нашей стране Судебной палаты по информационным спорам. Этот орган, созданный и действовавший при Президенте РФ в 1993 — 2000 гг., можно считать своеобразным коллективным президентским "информационным омбудсманом". При этом следует принимать во внимание, что, несмотря на то что институт Уполномоченного по правам человека в РФ был предусмотрен ст. 40 Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР 1991 г. и ст. 103 Конституции РФ, первый Уполномоченный по правам человека был назначен на должность 17 января 1994 г.[25], т.е. через две недели после создания Судебной палаты по информационным спорам. Как известно, первоначально 29 октября 1993 г. был учрежден Третейский информационный суд[26], который по завершении первой думской избирательной кампании 31 декабря 1993 г. был преобразован в Судебную палату по информационным спорам при Президенте РФ[27], просуществовавшую до 2000 г. Среди положительных моментов ее деятельности можно отметить прежде всего ее статус государственного органа и обязательность ее решений для государственных органов, а также широкий профиль ее деятельности, не сводящийся лишь к сфере прессы, наличие экспертных функций, включение в ее компетенцию вопросов ответственности СМИ и приостановления их деятельности. Будучи несколько дистанцированной по своему статусу от медиасообщества и равноудаленной от его отдельных "игроков", она в то же время не была полностью интегрирована в систему органов государственной власти, сохраняя свою независимость. И безусловно, Судебная палата по информационным спорам внесла свой вклад в развитие идей "информационного правосудия"[28]. К сожалению, практика работы Судебной палаты по информационным спорам оказалась незаслуженно забытой. И несмотря на то что с 2000 г. Судебной палаты по информационным спорам не существует, положительный опыт ее работы, а также перспективы организации и деятельности подобных институтов в нашей стране в настоящее время заслуживают обстоятельного научного осмысления в контексте возрастающей актуальности проблемы информационных споров.

В целом же современное российское законодательство предлагает две универсальные организационно-правовые формы, которые могут быть использованы для определения юридического статуса учреждений по рассмотрению информационных споров: так называемые саморегулируемые организации, устанавливающие стандарты и правила профессиональной или предпринимательской деятельности для своих членов[29], и третейские суды, при организации которых необходимо учитывать недавно принятый соответствующий федеральный закон[30]. Тем не менее оптимальной и наиболее эффективной, по мнению автора данной статьи, представляется "бинарная" схема организации таких учреждений, в рамках которой коллегиальное начало органично сочетается с персональным (комиссия и существующий при ней или рядом с ней независимый индивидуальный омбудсман). В этом случае воплощенное в комиссии коллективное начало позволяет обеспечить в составе коллегиальной комиссии широкое представительство разнообразных интересов различных сегментов информационного общества и участников информационных отношений. А персональное начало, воплощенное в индивидуальном омбудсмане, делает его фигуру интуитивно более понятной и доступной для граждан, направляющих ему свои жалобы, особенно если эту должность занимает действительно авторитетный человек. Именно такая "бинарная" схема, сочетающая коллегиальное и единоличное начала, как уже отмечалось, была реализована в Швеции, когда при Совете по делам печати был учрежден институт общественного омбудсмана по жалобам на прессу. Подобная модель получила широкое распространение во многих современных государствах. А в нашей стране она была предложена В.Н. Монаховым в его проекте закона "Об уполномоченном по прессе", подготовленном для Новосибирской области[31]. И хотя данный проект так и не был реализован, тем не менее нельзя не отметить, что он содержит ряд полезных идей и интересных предложений, которые могут быть с успехом осуществлены даже в настоящее время.

Подводя итог всему сказанному, следует отметить, что процесс формирования информационного общества принципиально и радикально меняет практически всю систему взаимоотношений личности, общества и государства. По сути, эти взаимоотношения переходят в новое качество, когда многие существующие политические и правовые институты обретают новое — "электронное" или "цифровое" — измерение. Формируемое техникой и технологией "информационное пространство" требует социального, в том числе и правового осмысления и освоения как в теоретическом, так и в прикладном плане. Необходим объективный учет не только новых возможностей, но и новых опасностей и угроз, которые таит в себе технический прогресс, с целью оперативного противодействия негативным тенденциям, составляющим его изнанку.

И здесь на первый план выступает позиция научного и экспертного сообщества. Как известно, 1 октября 1995 г. были приняты Иоганнесбургские принципы, получившие название "Национальная безопасность, свобода самовыражения и доступ к информации". Таковы "три кита", на которых, по мнению мирового экспертного сообщества, должно строиться информационное пространство. И одной из основных парадигм, определяющих дальнейшее направление технического прогресса и развития информационного общества, должен стать поиск разумного и гармоничного сочетания этих трех "информационных констант".

Литература

1. Банисар Д. Свобода информации и доступ к правительственным документам. Обзор законодательства по доступу к информации в мире / Д. Банисар; Под общ. ред. С. Шевердяевой. М.: Де Ново, 2004. 103 с.

2. Мэйс И. Работа над ошибками. Опыт омбудсмана газеты "Гардиан" / И. Мэйс. М.: Институт проблем информационного права, 2005. 336 с.

3. Общая теория прав человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М.: Норма, 1996. 509 с.

4. Сергиенко Л.А. История формирования информационного права в СССР и Российской Федерации 1960 — 2000 гг. / Л.А. Сергиенко. М.: Юркомпани, 2013. 272 с.

5. Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М.: Манускрипт, 1999. 728 с.

6. Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти / Н.Ю. Хаманева. М.: ИГПАН, 1997. 2013 с.

7. Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека — защитник прав граждан / Н.Ю. Хаманева. М., 1998. 80 с.

8. Шевердяев С.Н. Правовая модель обеспечения открытости власти. Разработка, принятие и двухлетняя практика реализации калининградского закона о доступе к информации / С.Н. Шевердяев. М.: Трансперенси Интернешнл-Р, 2004. 96 с.

Рекомендуется Вам: