ЮрФак: изучение права онлайн

Правовое регулирование цифрового правительства в России: возможности учета требований ОЭСР

Автор: Талапина Э.В.

Довольно успешный путь России в Организацию экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР) был прерван в 2014 г. Соответственно, акты ОЭСР на Россию не распространяются. Но означает ли это, что их нужно игнорировать?

ОЭСР активно обобщает и распространяет лучшие практики разных стран в области информационно-коммуникационных технологий. Канкунская декларация 2016 г.[1] обозначила стремление стимулировать цифровые инновации и изобретения. Общие требования к национальным стратегиям по управлению рисками цифровой безопасности установлены в Рекомендации Совета ОЭСР (2015) по управлению рисками цифровой безопасности для экономического и социального процветания[2].

Собственно цифровому правительству посвящена Рекомендация Совета ОЭСР (2014) по стратегиям цифрового правительства[3]. Прежде всего здесь разведены понятия электронного и цифрового правительства. Электронное правительство предполагает использование государственными органами информационно-коммуникационных технологий (далее – ИКТ), в частности Интернета как средства достижения надлежащего управления. В цифровом правительстве использование цифровых технологий является составной частью стратегии модернизации управления в целях создания общественного продукта. Оно опирается на экосистему цифрового правительства, состоящую из государственных органов, некоммерческих организаций, бизнеса, объединений граждан и индивидов и поддерживающую производство и доступ к информации, услугам и контенту посредством взаимодействия с государственными органами.

Для лучшего понимания и применения вышеназванной Рекомендации в октябре 2016 г. ОЭСР был разработан Инструментарий цифрового правительства[4], в котором конкретизированы 12 принципов цифрового правительства. Рассмотрим их подробно.

Первый принцип – открытость, транспарентность и инклюзивность. Принципу транспарентности не зря присвоен номер один в этом списке, он генерирует в себе существенные и необходимые черты цифрового правительства, одновременно его цели, средства и результаты. Можно ли сказать, что российское право согласуется с этой позицией? На первый взгляд да. Государственная практика в России довольно активно развивается в сторону открытости власти[5], но законодательство об информации строится вокруг права гражданина на доступ к информации. Конструкция доступа к информации предполагает активность гражданина по добыванию интересующих его сведений, в то время как открытость, транспарентность создают обязательства власти по доведению информации до граждан[6]. Иными словами, большинство стран, входящих в ОЭСР, исходит из "открытости по умолчанию" (openness by default), что лучше отвечает цифровым технологиям обработки информации (большие данные, облачные вычисления). Например, в Канаде принят уже третий двухлетний план в рамках партнерства открытого правительства (2016 – 2018)[7], в котором предполагается до 2018 г. коренным образом пересмотреть Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", чтобы сделать правительственную информацию открытой по умолчанию. Кроме того, упрощается порядок требования собственных персональных сведений (граждане отправляют запрос информации о себе в любое правительственное учреждение через единый централизованный сайт, причем за недопустимостью просрочек в ответе со стороны властных структур следит Комиссар по защите частной жизни). Особое внимание в Канаде уделяется финансовой транспарентности, ведь это способствует общественному доверию к деятельности правительства[8].

Второй принцип – вовлечение и участие в создании политики и предоставлении услуг. Этот принцип позволяет решить вопросы расширения возможностей (уполномочивания) граждан, организации и распределения ресурсов, принятия новых правил и стандартов уполномочивания граждан, создания более инклюзивных процессов принятия решений и правительственных действий, развития институциональных способностей для этих новых возможностей.

Интересно, что именно здесь российский опыт представлен в качестве лучшей практики ОЭСР[9] – система "Ваш контроль", позволяющая гражданам оценить качество государственных услуг[10]. Действительно, сфера предоставления государственных услуг остается приоритетной линией российской государственной политики, но все же в толковании ОЭСР принцип представлен гораздо шире и не ограничивается голосованием граждан по качеству услуг.

Третий принцип – создание информационно управляемой культуры в публичном секторе. Суть в том, что информация, данные признаются стратегическим активом правительства. Предполагается, что правительства должны лучше использовать цифровые технологии и анализ данных для понимания социальных нужд, встроить использование данных по всему управленческому циклу, разработать культуру анализа данных и использования в публичном секторе, что помогает предсказыванию новых потребностей и тенденций.

По трактовке ОЭСР в основном речь идет об умелом использовании больших данных в госсекторе. К примеру, согласно статистике за 2016 г. около 15% предприятий в Финляндии используют большие данные, при этом большие данные применяются почти третью крупных предприятий[11]. В Финляндии создана информационная культура с высоким уровнем доверия общества к правительству (государственной власти). Это, на наш взгляд, немаловажная предпосылка и одновременно основа цифровых преобразований государственной власти (доверие общества к власти, установившееся в доцифровую эпоху, перетекает в такое же доверие в цифровых условиях). Остается отметить, что российскому законодательству вообще неизвестно понятие больших данных, а на практике российский рынок больших данных находится на начальной стадии развития.

Четвертый принцип – защита частной жизни и обеспечение безопасности. Известно, что законодательство в сфере защиты частной жизни в России развивается "от Конституции" (ст. ст. 23 – 25) и вполне соответствует европейским стандартам. К примеру, Россия одной из первых на законодательном уровне урегулировала право на забвение (право быть забытым)[12]. Однако в Европе уже признано, что эти самые стандарты необходимо пересматривать в свете цифровизации общества, поскольку налицо явный конфликт требований по защите персональных данных и фактической невозможности их соблюсти при попадании таких сведений в Интернет. Как отмечают исследователи, в новых технологических реалиях обезличивание данных уже не может выполнять функцию эффективного средства защиты персональных данных и в более глобальном смысле – частной жизни граждан[13].

Пятый принцип – лидерство и политические обязательства. Все страны ОЭСР имеют национальные стратегии цифрового правительства. ОЭСР настаивает, что видение цифрового правительства должно быть соотнесено с целями стратегической реформы публичного сектора, чтобы обеспечить обязательства политического лидерства, способствовать межминистерской координации и сотрудничеству, облегчить обязательства и координацию соответствующих агентств через уровни правительства.

Изучение российского законодательства показывает, что оно по-прежнему существует в терминах электронного правительства, а документы, в которых отражены процессы цифровизации, не выполняют миссию "идейного центра".

Шестой принцип – последовательное использование цифровых технологий через области политики. Речь идет об обеспечении координации со стратегиями, касающимися других областей политики, такими как стратегия информационного общества, стратегия информационной экономики, программы реформ публичного сектора, электронное здоровье, электронные закупки.

В России на настоящий момент утверждено порядка двадцати программно-стратегических актов, так или иначе затрагивающих проблемы цифровизации[14]. Но все это множество стратегий, концепций, прогнозов практически не связано между собой, они не корреспондируют друг с другом ни по срокам, ни по приоритетам, а главное – они не ставят конкретных осязаемых задач и не переходят в конкретные нормативные акты. Не секрет, что только последовательность и планомерность государственной деятельности касательно цифрового правительства способны соотнести достоинства цифрового правительства с конкретными сферами жизнедеятельности общества, где эти преимущества могут быть использованы.

Седьмой принцип – эффективная структура (платформа) организационной и правительственной координации. Оптимальное использование цифровых технологий зависит от структуры (платформы) на местах, которая должна установить конкретный координирующий орган в сфере ИКТ; обеспечить последовательность основных стратегий; развивать общую политику и стандарты; управлять принятием национальных совместимых рамок для обмена данными; облегчать совместные действия. В России по-прежнему стоит проблема совместимости государственных и частных платформ (в частном секторе много полезной информации, которую госсектор не использует по тем или иным причинам).

Восьмой принцип – усиление международного сотрудничества посредством обмена навыками, знаниями и опытом. Поощряется не только обмен между странами – членами ОЭСР, но и гораздо более обширное вовлечение в информационный обмен. Международное сотрудничество России в основном ограничивается контактами с ближними партнерами по ЕАЭС[15], а в Стратегии информационного общества четко просматривается приоритет отечественных ИКТ, даже если речь идет только об их создании, развитии и внедрении.

Девятый принцип – развитие ясных экономических обоснований. В российских нормативных актах не отражена экономическая оценка. Должна ли она вообще проводиться? Существующие механизмы оценки регулирующего воздействия касаются влияния будущих актов на предпринимательство, оценка цифровых преимуществ отдельно не проводится.

Десятый принцип – укрепленные возможности управления проектами ИКТ. Оценивая соблюдение данного принципа, отметим общий недостаток управления проектами в России, которое только начинает внедряться[16].

Одиннадцатый принцип – госзакупки цифровых технологий. Госзакупки должны быть адаптированы к новым тенденциям в технологиях и методах развертывания ИКТ, а именно к облачным технологиям, новым формам государственно-частного партнерства, программному обеспечению с открытыми источниками, контрактам на услуги с частным сектором. Что касается российской ситуации, специальных положений о государственных закупках цифровых технологий нет.

Также рекомендуется Вам:

Двенадцатый принцип касается установления законодательных и регуляторных рамок с периодическим пересмотром законодательства. В результате должны быть упрощены нормативные требования, обеспечены юридическая эквивалентность бумажных и онлайн-процессов и подписи, оптимизированы процедуры.

Пожалуй, подобный пересмотр российского законодательства в целях учета новых технологических возможностей можно зафиксировать применительно к процессу оказания государственных услуг. Что касается остальных сфер, то их законодательное регулирование происходит неравномерно и нескоординированно, не существует требования о регулярном пересмотре законодательства с целью его "подтягивания" до актуального уровня развития цифровых технологий.

Подводя итог, отметим двоякую позицию России применительно к принципам цифрового правительства ОЭСР. С одной стороны, можно констатировать сферы, в которых Россия не отстает от лидеров (оказание государственных услуг), но с другой – цельное понимание преимуществ цифрового правительства отсутствует. К этому стоит добавить объективное влияние общего фактора цифровизации общества – техника и технологии всегда опережали нормативное регулирование и их осмысление на государственном уровне. Иными словами, пока в России решались и решаются проблемы электронизации в государственном управлении, многие из них стали уже неактуальными в эпоху цифровых технологий (пример: хорошо выстроенное законодательство о защите персональных данных не рассчитано на риски при обработке больших данных).

С учетом проанализированного материала и лучших практик ОЭСР можно отметить основные проблемные зоны в российской политике цифрового правительства. Во-первых, в России нет специального независимого органа, гарантирующего свободу информации. Наличие такого органа является определенной гарантией реализации фундаментального права на информацию и необходимым условием обеспечения баланса публичных и частных интересов.

Во-вторых, большой проблемой российской государственной системы является ее закрытость, проявляющаяся как в самой конструкции доступа к информации (а не презумпции ее открытости), так и в размытости категории секретной информации. Режимы доступа к информации разбросаны по актам, зависят от частного или публичного характера информации и проч., что усложняет процесс правоприменения. Проблему открытости мышления государственных служащих невозможно излечить без целенаправленного профессионального обучения служащих.

В-третьих, новейшие технологии работы с информацией мало используются для обеспечения открытости правительства. Во всем мире к работе с открытыми данными активно привлекается частный сектор, что относится к открытости данных о научной деятельности и об исследованиях, к финансовой и политической транспарентности. Кроме того, многие управленческие процессы пора перестраивать под работу с информацией в режиме реального времени[17].

Решить перечисленные проблемы невозможно без оценки принимаемых актов с точки зрения их влияния на продвижение и успех цифрового правительства. При этом нужно формировать общее доверие граждан к власти, навыки их участия в государственном управлении любыми способами, в том числе практикуемыми в доцифровую эпоху.

Литература

1. Александров О.В. Развитие цифровой экономики: подходы ОЭСР и приоритеты для России / О.В. Александров, Е.И. Добролюбова, Э.В. Талапина // Сборник научных статей XIX Объединенной научной конференции "Интернет и современное общество", IMS-2017, Санкт-Петербург, 21 – 23 июня 2017 г. СПб.: Университет ИТМО, 2017. 332 с.

2. Ефремов А.А. Проблемы реализации концепции управления рисками цифровой безопасности ОЭСР в российском законодательстве / А.А. Ефремов // Информационное право. 2016. N 4. С. 25 – 28.

3. Савельев А.И. Проблемы применения законодательства о персональных данных в эпоху "Больших данных" (Big Data) / А.И. Савельев // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2015. N 1. С. 43 – 66.

4. Талапина Э.В. Принцип транспарентности в публичном праве / Э.В. Талапина // Государство и право. 2015. N 5. С. 40 – 47.

 


[1] Канкунская декларация о цифровой экономике 2016 г. URL: https://www.oecd.org/sti/ieconomy/Digital-Economy-Ministerial-Declaration-2016.pdf (дата обращения: 25.12.2017).

[2] Рекомендации Совета ОЭСР по управлению рисками цифровой безопасности для экономического и социального процветания 2015 г. URL: http://www.oecd.org/sti/ieconomy/digital-security-risk-management.pdf (дата обращения: 25.12.2017).

[3] Рекомендация Совета ОЭСР по стратегиям цифрового правительства 2014 г. URL: http://www.oecd.org/gov/digital-government/Recommendation-digital-government-strategies.pdf (дата обращения: 25.12.2017).

[4] Инструментарий цифрового правительства. URL: http://www.oecd.org/governance/digital-government/toolkit/home/ (дата обращения: 25.12.2017).

[5] Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти (утв. Распоряжением Правительства РФ от 30.01.2014 N 93-р) // СПС "КонсультантПлюс".

[6] См. об этом подробнее: Талапина Э.В. Принцип транспарентности в публичном праве // Государство и право. 2015. N 5. С. 40 – 47.

[7] URL: http://ouvert.canada.ca/fr?_ga=1.191928170.159345898.1493478587 (дата обращения: 25.12.2017).

[8] Планируется создать доступ к одному окну данных о субсидиях и взносах (согласно нынешним нормам должны быть открыты данные о субсидиях свыше 25 000 долларов, задача – раскрывать и иную информацию и снижать порог с 25 000 до 1 доллара).

[9] URL: http://www.oecd.org/gov/russia-services-monitoring.pdf (дата обращения: 25.12.2017).

[10] URL: https://vashkontrol.ru/about (дата обращения: 25.12.2017).

[11] URL: http://tilastokeskus.fi/til/icte/2016/icte_2016_2016-11-30_tie_001_en.html (дата обращения: 25.12.2017).

[12] Федеральный закон Российской Федерации от 13 июля 2015 г. N 264-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и статьи 29 и 402 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

[13] Савельев А.И. Проблемы применения законодательства о персональных данных в эпоху "Больших данных" (BIG DATA) // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2015. N 1. С. 61.

[14] В частности, в Указе Президента РФ от 9 мая 2017 г. N 203 "О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 – 2030 годы" предпринята попытка осознания таких категорий цифрового мира, как большие данные, Интернет вещей, облачные и туманные вычисления, цифровая экономика.

[15] Заявление о цифровой повестке Евразийского экономического союза (подписано 26.12.2016) // СПС "КонсультантПлюс".

[16] См.: распоряжение Минэкономразвития России от 14 апреля 2014 г. N 26Р-АУ "Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти" // СПС "КонсультантПлюс".

[17] См. об этом подробнее: Александров О.В., Добролюбова Е.И., Талапина Э.В. Развитие цифровой экономики: подходы ОЭСР и приоритеты для России // Сборник научных статей XIX Объединенной конференции "Интернет и современное общество", IMS-2015, Санкт-Петербург, 21 – 23 июня 2017 г. СПб.: Университет ИТМО, 2017. С. 9 – 25.

Рекомендуется Вам: