Системы страхования вкладов в Европейском союзе: правовое регулирование и перспективы развития

Автор: Альсов Н.М.

Банковский союз ЕС был создан в результате мирового финансового кризиса 2007 — 2009 гг. с целью усиления надзора за банковским сектором.

Структура Банковского союза включает три опоры: полноценно функционирующая I опора — Единый надзорный механизм) и две, регулирование по которым совершенствуется под руководством Европейской комиссии (ЕК), а отдельные этапы откладываются до полного внедрения на практике (II опора — Единый механизм реструктуризации, III опора — Европейская система страхования вкладов (далее — ЕССВ)).

Опоры Банковского союза функционально и административно взаимосвязаны: функционально — единый надзор позволяет отслеживать финансовое состояние и выполнение обязательных нормативов всеми кредитными организациями (далее — КО) государств — членов Еврозоны, единая политика по реструктуризации позволяет централизованно решать вопросы с проблемными активами КО, выявленными в рамках осуществления надзора, а ЕССВ гарантирует возвратность средств вкладчиков обанкротившихся КО; административно — за счет единой вырабатываемой и осуществляемой политики Европейского центрального банка (ЕЦБ)[1].

ЕССВ, таким образом, выполняет обеспечительную функцию для "слабой" стороны в банковском праве — вкладчиков и одновременно стабилизирующую функцию, служит страховкой для регуляторов и КО за меры, предпринятые в рамках I и II опор Банковского союза.

В лучших практиках, выработанных международными организациями и профессиональным сообществом[2], выделяются две цели создания ССВ, отвечающие ее функциональному назначению — защита вкладчиков от потери их депозитов в случае банкротства КО и обеспечение стабильности финансовой системы с целью избегания системного риска.

При этом как в науке, так и на практике[3] более существенная роль отводится именно обеспечению финансовой стабильности.

Системный риск может проявиться на разных уровнях: на уровне отдельно взятой КО, когда проявляется системный убыток ("неожидаемые" потери ("unexpected" losses)), который должен покрываться собственными средствами (капиталом) КО, и на более высоком уровне — уровне всей финансовой системы, когда банкротство одной КО может вызвать нестабильность всей финансовой системы, отразившись на финансовом состоянии других КО, и соответствующую панику вкладчиков. В первом случае меры по минимизации системного риска могут быть достаточными при активации и успешном выполнении плана по восстановлению финансовой устойчивости КО ("recovery resolution plan" в терминологии Европейской службы банковского надзора), например сокращение кредитного портфеля или привлечение новых источников ликвидности/финансирования капитала КО. Во втором возможно использование стабилизационного фонда или фонда страхования вкладов (ССВ), поскольку государство обязано поддерживать устойчивость финансового сектора и именно ССВ является одним из важнейших инструментов в таких случаях. Исследователи отмечают[4], что ССВ должна покрывать не только "ожидаемые" потери ("expected" losses), но и "неожидаемые".

В настоящее время ССВ используются государствами практически повсеместно, однако так было далеко не всегда. ССВ достаточно молоды, а их предшественниками были системы "двойной" (субсидиарной) ответственности акционеров КО, впервые введенные в США с принятием Закона "О национальных банках"[5] в 1864 г., который предписывал, что акционеры обанкротившейся КО не только могут потерять первоначальную стоимость своих акций, но и могут быть привлечены к дополнительной ответственности вплоть до номинальной стоимости таких акций.

Исследователи "двойной" ответственности критиковали такой "жесткий" подход в регулировании банковского сектора, отмечая, что такая система затратна, ведет к задержкам в получении оценки дополнительной ответственности и относительной недостаточности средств акционеров для покрытия убытков вкладчиков[6]. Под давлением критики система "двойной" ответственности была полностью отменена на всей территории США в 1953 г. и заменена на ССВ, хотя более поздние исследования показали ее эффективность в США, ввиду небольшого уровня банкротств КО, высоких показателей достаточности капитала и ликвидности[7]. Заслугой системы "двойной" ответственности является минимизация случаев банкротств КО, недостатком — то, что государство перераспределило социальную ответственность перед вкладчиками на акционеров КО, играя роль взыскателя и арбитра, избегая при этом критики и народных волнений.

Современные ССВ более нацелены на защиту прав вкладчиков при уже состоявшемся банкротстве КО и дают уверенность вкладчикам, что государство в лице уполномоченных органов урегулирует вопрос возмещения вкладов, что позволяет сделать вывод о том, что государство ответственно за стабильность своей финансовой системы.

В ЕС в настоящее время принята уже третья за последние 30 лет Директива "О системе страхования вкладов".

Первая Директива 94/19/ЕС[8] была последовательным ответом на недостаточно успешную Рекомендацию 87/63/ЕЭС[9], целью которой было установление ССВ во всех входящих в Европейское экономическое сообщество государствах к 1 января 1990 г. Положения Рекомендации ЕК 87/63/ЕЭС были верхнеуровневыми и не решали таких вопросов, как уровень покрытия, период выплат и уровень финансирования ССВ, поэтому не все государства-члены выполнили эти положения к установленному сроку.

Директива 94/19/ЕС была направлена на проведение минимального уровня гармонизации законодательства государств — членов ЕС о ССВ, поэтому она устанавливала минимальные требования, которые могут быть увеличены при имплементации данной Директивы в законодательство государствами-членами.

Минимальный уровень покрытия составлял, согласно п. 1 ст. 7 Директивы 94/19/ЕС, 20 тыс. экю (государства, которые не могли предоставить такое страховое покрытие по депозитам в КО, зарегистрированных в них, могли снизить покрытие до 15 тыс. экю вплоть до 31 декабря 1999 г.), максимальный период выплаты покрытия, в соответствии со ст. 10 Директивы 94/19/ ЕС, — 3 месяца, системы финансирования не были гармонизированы.

Согласно Директиве 94/19/ЕС, ССВ гарантировала вкладчикам определенный уровень защиты, достаточный для преодоления трудностей банкротств отдельных КО, однако не была способна покрыть риски массовых дефолтов КО по выплатам вкладчикам, что и произошло во время мирового финансового кризиса 2007 — 2009 гг., когда потребовалась экстренная докапитализация как самих КО, так и ССВ.

Кризис наглядно продемонстрировал прямое и косвенное побочное влияние ("spill-over" effects) банкротства отдельной КО на стабильность банковского сектора, о чем предупреждал управляющий Банка Англии Эдвард Джордж (Edward George)[10]: прямой эффект вызван высокой степенью взаимосвязанности КО — если одна допустит дефолт перед другой, это может вызвать трудности у последней, косвенный — когда банкротство одной КО может серьезно подорвать доверие вкладчиков ко всему банковскому сектору.

Подобные экстренные меры подтолкнули государства-члены к пересмотру политики в области надзора за банковской деятельностью и страхования вкладов, что впоследствии привело к созданию Банковского союза.

Первыми шагами стали меры отдельных государств — членов ЕС по увеличению размера страхового покрытия для поддержания доверия вкладчиков к финансовой системе, что привело к перемещению депозитов вкладчиками в КО, зарегистрированные в государствах — членах ЕС с большим страховым покрытием.

Вторая Директива 2009/12/ЕС[11] урегулировала проблему миграции вкладов в зависимости от суммы страхового покрытия, установив минимальный размер покрытия к 30 июня 2009 г. в 50 тыс. евро, максимальный размер был ограничен 100 тыс. евро. Срок выплаты покрытия, в соответствии со ст. 10 Директивы 2009/12/ЕС, был сокращен до 20 рабочих дней с намерением последующего сокращения до 10 рабочих дней.

Анализ третей Директивы 2014/49/ЕС включает наиболее важные изменения в требованиях к покрытию, сроках выплаты и финансирования.

Согласно п. 1 ст. 6 Директивы 2014/49/ЕС размер покрытия сохранен на уровне 100 тыс. евро на агрегированный объем вкладов одного вкладчика в одной КО. Новациями в регулировании страхового покрытия являются закрепление полномочия ЕК по пересмотру размера покрытия в зависимости от уровня инфляции (п. 6 ст. 6), гармонизация исключений из перечня лиц, на которых распространяется страховое покрытие (ст. 5), переходный период для сохранения более высокого (100 тыс. евро — 300 тыс. евро) размера покрытия до 31.12.2018 (ст. 23 преамбулы).

В науке банковского права ЕС не утихают дискуссии об определении достаточного уровня страхового покрытия, должна ли это быть фиксированная или плавающая сумма, устанавливаться централизованно ЕК или на локальном уровне с учетом уровня дохода домохозяйств и уровня жизни в определенном государстве — члене ЕС.

Представляется, что в данном споре необходимо придерживаться таких критериев, как, например, риск недобросовестности вкладчиков, уровень уверенности вкладчиков в банковском секторе, расходы на содержание ССВ, опасность конкуренции регуляторов[12].

Верел Колаерт приходит к выводу о том, что гармонизированный фиксированный уровень страхового покрытия в ЕС не требуется для достижения стабильности в банковском секторе и защиты интересов вкладчиков, поскольку ни единые правила игры для банков не зависят от этого, ни их возможное отсутствие не дает достаточных оснований для конкуренции между регуляторами; причина же введения единого размера страхового покрытия намного глубже и лежит в использовании Директивы 2014/49/ЕС в качестве первого шага к внедрению единой ЕССВ[13].

По мнению автора, подход установления единого уровня страхового покрытия действительно менее справедлив для граждан более экономически развитых государств в угоду менее экономически благополучных, однако такая система является компромиссным вариантом, который обсуждался с 2012 г. под эгидой ЕК, поскольку не накладывает на более экономически развитые государства — члены ЕС дополнительное бремя по поддержанию стабильности банковских секторов менее экономически благополучных государств — членов ЕС. Этот вопрос тесно связан с финансированием ССВ и будет рассмотрен ниже.

Пункт 1 ст. 8 Директивы 2014/49/ЕС устанавливает срок выплаты покрытия в 7 рабочих дней с момента принятия решения административным или судебным органом о признании невозможности получения средств на вкладе (приостановлении прав вкладчиков) в связи с финансовым состоянием КО с допустимыми исключениями в переходный период по сроку вплоть до 31 декабря 2023 г. согласно п. 2 ст. 8 и установленному в п. 5 ст. 8 закрытому перечню оснований, в случае которых срок в 7 рабочих дней может нарушаться после 1 января 2024 г.

Исследователями справедливо отмечены пробелы в Директиве 2014/49/ЕС в части срока выплаты — отсутствие максимального срока выплаты покрытия с учетом исключений и отсутствие понятия "рабочий день"[14].

— члены ЕС будут платить в ССВ  взносы, чем более экономически развитые государства, поскольку взносы в ССВ связаны с уровнем покрытых депозитов (covered deposits), то есть депозитов, которые, согласно п. 5 ст. 2 Директивы 2014/49/ЕС, являются частью депозитов, на которые распространяется покрытие (eligible deposits)[15] и которые не превышают страховую сумму покрытия в 100 тыс. евро, а не с eligible deposits. Чем выше количество покрытых депозитов, тем выше объем финансирования ССВ от банковского сектора в гарантийный фонд страхования вкладов. Такое сравнение не учитывает того факта, что отдельные КО в зависимости от риск-фактора уже платят разную сумму взносов. При этом ЕЦБ поддерживает принцип финансирования в зависимости от покрытых депозитов, так как это больше отражает возможные обязательства по выплатам[16].

Требование Директивы 2014/49/ЕС к финансированию ССВ, согласно п. 27 преамбулы и п. 1 ст. 10, отвечает принципу, согласно которому финансирование ССВ должно осуществляться в объеме, пропорциональном возможным выплатам. Наиболее существенным достижением Директивы 2014/49/ЕС является введение финансирования по принципу ex ante funding, то есть когда КО делают периодические взносы в фонд, чтобы накапливать средства до возникновения банкротств КО, чем по принципу ex post funding, когда такие взносы производятся после наступления случая банкротства.

Система финансирования построена на трех стадиях: достижение целевого уровня (0,8% от покрытых депозитов с государств-членов), затем в случае нехватки средств следует стадия взносов КО ex post funding, в случае недостаточности средств на второй стадии следует привлечение альтернативных способов финансирования.

Уровень финансирования ССВ, согласно исследованиям, в 0,8% от покрытых депозитов достаточен для покрытия потерь вкладчиков только малых и средних по активам КО, для покрытия коллапса системно значимых банков и 99% возможных убытков требуется финансирование в 3,2% от eligible deposits, что является слишком тяжелой нагрузкой для финансового сектора ЕС[17].

Как было отмечено выше, Директиву 2014/49/ЕС можно рассматривать как первый шаг к созданию III опоры Банковского союза. В продолжение развития ЕССВ Европейская комиссия приняла Коммуникацию по изменению Директивы COM(2015) 587 final[18], в которой в том числе содержались предложения по внедрению и развитию ЕССВ, в частности по созданию единого европейского фонда страхования вкладов, интеграция всех ССВ в ЕССВ, снижению связи между КО и государствами — членами ЕС, в которых они зарегистрированы.

ЕССВ должна быть создана поэтапно в 3 стадии: первая стадия — перестрахование (до 2017 г.), в рамках которой ССВ будут обращаться в ЕССВ только в случае исчерпания своих средств и только в ограниченных объемах; вторая — сострахование (до 2020 г.), в рамках которой ЕССВ будет выплачивать каждый потерянный евро на вкладе и доля ее участия будет постепенно расти; третья — полное страхование (2024 г.), доля участия ЕССВ достигнет 100% и ССВ будут более не нужны.

Анализируя данные предложения ЕК, можно сделать вывод о централизации функции страхования вкладов на общеевропейском уровне и о единой защите вкладчиков на всей территории ЕС независимо от страны регистрации КО.

Возникают вопросы о дальнейшем уровне финансирования ЕССВ различными КО с разным риск-профилем и из разных по уровню развития экономики государств — членов ЕС и достаточности средств в едином фонде для компенсации вкладчикам в случае системного финансового кризиса.

В науке также высказываются идеи по дальнейшему реформированию ССВ в части использования средств Европейского фонда стабилизации для выплат компенсаций по потерянным депозитам, совершенствованию механизмов движения капитала на покрытие убытков в отдельных государствах — членах ЕС, кооперации с компенсационными выплатами в рамках проекта создания Союза рынков капиталов[19].

Третья Директива "О ССВ" позволила сделать качественный шаг вперед к созданию III опоры Банковского союза. Несмотря на отдельные неурегулированные и дискуссионные вопросы, она создает единые правила игры для национальных ССВ в политике страхования вкладов. Дальнейшее развитие и движение к ЕССВ позволит повысить эффективность политики ЕС по страхованию вкладов за счет сокращения расходов и преодоления административных барьеров в национальных ССВ, повысит уровень защиты прав вкладчиков и укрепит доверие к банковскому сектору и его стабильность. Вместе с тем остаются открытыми вопросы об устойчивости системы к возможному системному кризису и массовому банкротству системно значимых КО.

Библиография

1. Bernet B., Walter S. Design, Structure and implementation of a modern deposit insurance scheme // SUERF, The European Money and Finance Forum. Vienna, 2009.

2. Coeure B. Speech at conference "Bank funding — markets, instruments and implications for corporate lending and the real economy". 8 October 2012.

3. Colaert V. Deposit Guarantee Schemes in Europe: Is the Banking Union in need of a third pillar? // European Company and Financial Law Abstract. Vol. 2015. No. 3.

4. George E. Vital Topic Lecture Speech at the Manchester Business School (24 February 1998) // URL: http://www.bankofengland.co.uk/archive/Documents/historicpubs/speeches/1998/speech15.pdf (дата обращения: 28.02.2018).

5. Grossman R.S. Double Liability and Bank Risk Taking // Journal of Money, Credit & Banking. 2001. 33(2).

6. Maccarferri S., Cariboni J. and Schoutens W. Levy Processes and the Financial Crisis: Can We Design a more Effective Deposit Protection? // International journal of Financial Research. 2013.

7. Marquis R.W., Smith F.P. Double Liability for Bank Stock // American Economic Abstract. 1937. 27 (3).

8. Snell J. Risk sharing in the Eurozone: not just high politics // European Law Abstract. 2017. N 6. P. 791 — 792.

Рекомендуется Вам: