К вопросу о концепции регулирования миграционных процессов

Автор: Краюшкин А.В.

В настоящее время в системе правового регулирования государственного управления имеется достаточно много проблем, одним из вопросов, требующих своего пристального внимания, является вопрос, касающийся процесса перемещения людей. В этой связи каждое цивилизованное государство определяет правовой режим передвижения населения, иными словами, регламентирует как внешний, так и внутренний миграционный процесс. Следует отметить, что процесс передвижения людей объективен, он существовал всегда, люди стремились осваивать новые территории в целях улучшения качества своей жизни, передвижение людей осуществлялось также в интересах обеспечения их личной безопасности, а также в целях экономического и духовного развития. Как писал в начале XX столетия В.В. Ивановский, "право передвижения является одним из важных условий благосостояния и развития, так как человек в интересах удовлетворения своих потребностей часто бывает поставлен в необходимость менять свое место жительство на время или навсегда"[1].

В подтверждение вышесказанного отметим, что в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 — 2025 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 31 декабря 2018 г. N 622[2], отмечается, что "ежегодно около 60 тыс. российских граждан выезжает на работу за границу. В 2012 — 2017 годах миграционный приток в Российскую Федерацию компенсировал естественную убыль населения и стал источником дополнительных трудовых ресурсов для национальной экономики". Несмотря на естественность и неотчуждаемость права на свободу передвижения человека, стихийное перемещение людей по территории государств и даже отдельных континентов постепенно прекращалось. Как отмечал тот же В.В. Ивановский, "передвижение человека является актом свободной деятельности, однако если человек находится в различных отношениях по отношению к государству и другим членам государства, то и передвижение отдельных личностей может влечь за собой различного рода последствия, как для самих этих лиц, так и для других. А поэтому право передвижения людей вызывает в этом отношении деятельность государства". По мере развития атрибутов государственности, актуализации проблемы обеспечения национальной и общественной безопасности, защиты экономических интересов стал очевиден вопрос относительно формирования порядка реализации права на свободу передвижения людей, а также создания основ миграционной политики. В этой связи неслучайно, что вопросы миграции постепенно стали увязываться с проблемами обеспечения безопасности. Как было отмечено в свое время в Постановлении Государственной Думы от 24 октября 2001 г. N 2007-III ГД "О мерах по борьбе с незаконной миграцией и упорядочению миграционных процессов на территории Российской Федерации"[3], "важным направлением обеспечения национальной безопасности является борьба с незаконной миграцией и упорядочение миграционных процессов на территории Российской Федерации".

Также совершенно верно, что в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 14.11.2013 N Пр-2685) указывается на необходимость противодействия организации незаконной миграции, а также деятельности, направленной на разжигание расовой, национальной и религиозной розни, ненависти либо вражды. Также обратим внимание на то, что миграция в современном мире имеет как положительные, так и отрицательные моменты.

В качестве положительного аспекта миграции людей можно отметить, что их перемещение дает возможность реализовать свои навыки в сфере труда, а также проявить свои способности в сфере образования и культуры. Помимо этого, контролируемое перемещение людей позволяет государству равномерно распределить население по территории своей страны, тем самым решая некоторые демографические проблемы, а также снимая, возможно, имеющееся социальное напряжение. Миграция людей в настоящее время стала неотъемлемым атрибутом экономического порядка. На обозначенный факт постоянно обращается внимание, обусловлено это тем, что понимание данного обстоятельства позволяет определить необходимые правовые средства воздействия на тот или иной сегмент миграционного процесса. Так, в научной литературе констатируется тезис о том, что "миграция стала неотъемлемой частью экономического порядка, крупные индустриальные государства не обходятся без привлечения труда мигрантов. По экспертным оценкам, доля иностранных работников в общей численности занятых колеблется от 10 до 25%. Также имеет место трансформация миграционных процессов, из вынужденной хаотичной миграции, мотивированной различными социальными и военными конфликтами, миграция постепенно перешла в трудовую плоскость"[4].

Несмотря на важность процесса трудовой миграции, этот процесс является частью общего, глобального миграционного процесса. Проблемы, связанные с миграцией людей, рассматриваются в самых различных ракурсах, например каждой наукой акцент делается на тот сегмент вопроса миграции, который для данной науки наиболее актуален в настоящее время. Так, обобщение научной литературы позволяет сделать вывод о том, что обозначенная проблема рассматривалась с исторической точки зрения[5], разнообразие миграционных процессов обусловило рассмотрение этой проблемы с экономико-географической точки зрения[6]. Экономический фактор является одним из основных факторов, развивающих миграционный процесс, в этой связи проблемы миграции весьма содержательно исследованы в экономической науке[7].

Несмотря на важность определения концептуальных основ миграционной политики, одним из основных инструментариев в изучении обозначенной проблемы является именно юридическая наука. В правовой науке вопросы миграции рассматриваются в самых различных аспектах, на их содержание оказывает влияние предмет правового регулирования соответствующей отрасли права. Так, основы миграционной политики закреплены на международном уровне, в этой связи проблема миграции рассматривается с точки зрения действия норм международного права[8]. Международно-правовой аспект миграции весьма актуален при осуществлении вынужденной миграции. Как отмечает М.Н. Маркелова, "под вынужденной миграцией следует понимать перемещение лиц, вынужденных покинуть место постоянного проживания из-за опасений преследования, в результате или во избежание последствий преследований, вооруженных конфликтов, смены политического режима, нарушений прав человека, природных катаклизмов или антропогенных катастроф, как с пересечением границ государства, так и без такового"[9].

В деле развития национальных основ миграционной политики доктринальными являются положения Конституции России, в этой связи конституционно-правовой аспект является, в свою очередь, основополагающим с точки зрения создания концепции административно-правового регулирования миграционных процессов[10].

Как и в любом направлении жизнедеятельности человека, в процессе миграции проявляет себя криминальная составляющая. В этой связи уголовно-правовое и криминалистическое регулирование миграционных процессов направлено на охрану соответствующих отношений: раскрытие и расследование преступлений, связанных с миграцией. Кроме того, уголовно-правовое регулирование данных отношений направлено на обеспечение безопасности личности, общества и государства[11]. Природа отношений, связанных с правовым регулированием миграционных процессов, в силу объективных причин выдвигает на первый план вопросы их административно-правового регулирования. Как отмечает О.А. Сазонова, "административно-правовые отношения в сфере миграции представляют собой урегулированные нормами административного права общественные отношения, которые складываются в ходе осуществления государственного управления миграционными процессами"[12].

Нужно отметить, что функциональность норм административного права в деле регулирования миграционных процессов достаточно велика. В этой связи неслучайно, что за нарушение миграционного законодательства наиболее часто применяются именно меры административной ответственности. В науке даже обосновывается положение о том, что признаком административного правонарушения, которое совершается в сфере миграции, является признак общественной опасности. Так, А.Н. Рыжикова пишет, что для "административного правонарушения в области законодательства о трудовой миграции обязательным признаком является общественная опасность такого деяния, юридическим выражением которого выступает его противоправность"[13].

Нормы административного права в системе правового регулирования миграционных отношений закрепляют целую систему правовых средств как регулятивного, так и охранительного характера, в этой связи именно от качества административно-правовой обеспеченности зависит эффективность развития миграционных процессов в нашей стране.

Для современного государства очень важно гармонизировать различные миграционные потоки, в частности, особое внимание нужно уделять процессу внутренней миграции населения. И.А. Алешковский, проанализировав внутренние миграционные процессы с экономической точки зрения, делает вывод о том, что если "среднестатистический житель США меняет место жительства в течение своей жизни примерно 13 раз, гражданин Великобритании — около 7 раз, то среднестатистический гражданин России — чуть более 1,5 раза"[14]. На факт низкой интенсивности внутренних миграционных процессов в России обращено внимание в целом ряде нормативных документов, касающихся различных аспектов обозначенной проблемы. Так, в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 14.11.2013 N Пр-2685) констатируется тезис о том, что "имеют место неблагоприятные тенденции во внутренней миграции, основным вектором которой остается переселение мигрантов с Востока страны в Центр. В результате такого перемещения людей усиливается дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации, растет социальная напряженность в обществе, имеет место рост ксенофобии, национальной, расовой и религиозной розни, а также увеличивается количество этнических организованных преступных групп".

В Указе Президента РФ от 31 декабря 2018 г. N 622 "О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 — 2025 годы"[15] отмечается, что "в 2012 — 2017 годах интенсивность внутренней миграции в Российской Федерации увеличилась на 10%. При этом сохранилась общая тенденция к оттоку населения в Центральный, Северо-Западный, а также Юго-Западный регионы нашей страны. Такое направление миграционных потоков является постоянным фактором роста диспропорции в размещении населения. Практически весь потенциал внутренней миграции приходится на такие городские агломерации, как Москва и Санкт-Петербург, а также на Краснодарский край".

Для формирования системы правового регулирования миграционных процессов видится важным определение базовых дефиниций или категорий. В частности, нужно понимание того, что понимается под словом "миграция". В этой связи следует, по нашему мнению, несколько слов сказать об обозначенном понятии. Отметим, что миграция населения носит достаточно сложный процесс, на разных социальных и экономических этапах развития страны факторы, влияющее на интенсивность миграционных процессов, достаточно серьезно разнились. Поэтому в содержании миграции выделялись различные компоненты, а именно: трудовой, экономический, демографический, политический. Исходя из этого необходимо согласиться с Т.А. Фадеевой, отметившей, что "миграция населения является сложным социально-экономическим процессом. При этом миграцию нужно увязывать с демографической проблемой"[16].

Анализ имеющихся дефиниций понятия "миграция" дает возможность сделать вывод о том, что миграция населения — это его движение как по территории страны, так и за пределы соответствующего государства, при этом такое движение связано с изменением правового статуса человека и обязывает его совершать действия, влекущие для него определенные юридические последствия. Миграционный процесс тесным образом связан с миграцией, поскольку он, как нам представляется, определяет юридическую форму передвижения людей.

Как уже ранее отмечалось, миграции людей в современном мире уже не носят стихийного характера, для упорядочения соответствующих процессов принимаются необходимые нормативные акты. Так, в Указе Президента РФ от 13 апреля 2017 г. N 208 "О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года"[17] говорится о том, что одним из ключевых аспектов в деле обеспечения экономической безопасности является вопрос относительно оптимизация потоков трудовой миграции исходя из потребностей национальной экономики (п. 12).

Ранее нами уже констатировался тезис о положительном аспекте миграции, теперь обратим внимание на некоторые отрицательные аспекты рассматриваемого вопроса. В качестве отрицательного аспекта миграции населения можно отметить, что неконтролируемое перемещение людей создает социальную напряженность, является питательной средой для формирования этнических преступных сообществ. Как отмечается в научной литературе, "миграция оказывает большое влияние на облик стран, регионов и даже континентов. Многие европейские страны, еще недавно считавшиеся мононациональными, теперь отличаются большим этническим разнообразием. Вследствие миграции человек постоянно находится на стыке различных традиций, культур, взаимодействие с которыми требует от него диалога, понимания, уважения к культурной идентичности других людей. Миграция оказывает влияние на этническое и культурное равновесие общества. Кроме того, она воздействует на отдельные государственные, политические, экономические институты, а также уклад жизни людей, проживающих на соответствующей территории"[18]. Как отмечают О.А. Ищенко и А.В. Филатов, "миграция населения — это та область, где наиболее остро ощущается связь между мировым и национальным правопорядком. В свою очередь, движущие силы миграции имеют долгосрочную перспективу, таким образом, они во многом будут определять, каким будет демографический облик страны в обозримом будущем. Развитие этих движущих сил, необдуманный процесс урбанизации, а также демографический дисбаланс между российскими регионами могут привести к увеличению рисков для российского общества и каждого жителя страны"[19].

Одним словом, миграция размывает устоявшиеся в том или ином обществе традиции, значительное количество мигрантов создает основу для формирования национальных диаспор, которые постепенно начинают вытеснять с рынка труда, а также из органов государственной власти и управления "титульное" (коренное) население. Все эти и некоторые другие обстоятельства, вызванные неконтролируемой или нелегальной миграцией, не могут не вызывать беспокойства со стороны местного населения, а также органов государственной власти и управления. Как верно отметила М.В. Немытина, "миграция в современном мире выросла в самостоятельную серьезную проблему, способную оказать воздействие на экономическое развитие стран. Определенную степень социальной напряженности и политической стабильности, демографическую ситуацию, а также этнические отношения. Но далеко не во всех странах миграция признается в качестве самостоятельного направления политики государства. Не стала она пока таковым и в России"[20].

Что касается последнего тезиса, то с ним вряд ли можно согласиться. С самого начала социальных и демократических преобразований в нашей стране принимается целый ряд нормативных документов, призванных регламентировать внешний миграционный процесс. Так, в свое время был издан ряд указов Президента России, касающихся регулирования миграционных процессов, в качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2145 "О мерах по введению иммиграционного контроля"[21] и Указ Президента РФ от 23 февраля 2002 г. N 232 "О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики"[22], Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы"[23] и др.

По рассматриваемому предмету правового регулирования также был принят и целый ряд постановлений Правительства РФ. В качестве примера здесь можно привести: Постановление Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. N 1020 "Об утверждении Положения об иммиграционном контроле"[24], Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. N 1414 "О Федеральной миграционной программе на 1998 — 2000 годы"[25] и др.

Немаловажными документами, призванными сосредоточить усилия государства на наиболее важных аспектах регулирования миграционных процессов, являются нормативные правовые акты концептуального характера. В частности, в свое время была принята Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ 13.06.2012). В настоящее время действует Указ Президента РФ от 31 декабря 2018 г. N 622 "О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 — 2025 годы"[26], а распоряжением Правительства РФ от 22 февраля 2019 г. N 265-р определен план мероприятий по реализации в 2019 — 2021 гг. Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 — 2025 годы[27]. Все перечисленные выше и некоторые другие нормативные правовые акты говорят о серьезной административно-правовой обеспеченности миграционных процессов, протекающих в нашей стране. В этой связи можно сделать вывод о том, что именно административно-правовое регулирование занимает одно из ключевых мест в системе правового регулирования миграционных процессов. Нормами административного права определяется функциональность правового воздействия на миграционные процессы, а также система правовых средств различной целевой и предметной направленности.

Следует также отметить, что с помощью административно-правового воздействия государство может повысить интенсивность миграционного процесса. В частности, это может происходить посредством определения привлекательности для миграции населения той или иной части территории страны. Так, в интересах повышения миграционного внимания к Дальневосточному региону нашей страны был принят Федеральный закон от 1 мая 2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа"[28].

Функционально правовое регулирование миграции может способствовать равномерному перераспределению трудовых ресурсов по территории страны, а также стимулировать возвращение соотечественников, проживающих за пределами нашей страны.

Нужно признать, что функционально регулирование миграционных процессов пока еще отстает от заданных концептуальных параметров. Обусловлено это как объективными, так и субъективными факторами. В частности, неблагоприятные для жизни человека климатические условия в значительной части территории нашей страны объективно не могут сделать данный регион привлекательным для миграции. Кроме того, неблагоприятная экологическая ситуация, а попросту зоны экологического бедствия, а также неразвитость социальной и экономической инфраструктуры не способствуют развитию внутренних миграционных процессов. Обозначенные факторы в силу своего отрицательного характера не развивают и внешний миграционный процесс. В этой связи проблемы повышения эффективности миграционных процессов лежат не только в плоскости правового регулирования, как указывалось выше, на миграционные отношения воздействуют и иные факторы социального, экономического, а также географического характера.

Литература

1. Административная деятельность ОВД: Учебник для вузов / Под редакцией М.В. Костенникова, А.В. Куракина. Москва: Юрайт, 2014.

2. Алешковский И.А. Детерминанты внутренней миграции населения в России: Автореферат диссертации кандидата экономических наук / И.А. Алешковский. Москва, 2007.

3. Андриченко Л.В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения / Л.В. Андриченко, И.В. Плюгина. Москва, 2019.

4. Балашова Т.Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики: Автореферат диссертации кандидата юридических наук / Т.Н. Балашова. Саратов, 2011.

5. Бельченко А.С. Проблемы миграции в отношениях Китая и Великобритании (1997 — 2102 гг.): Автореферат диссертации кандидата исторических наук / А.С. Бельченко. Москва, 2013.

6. Бирюков С.Ю. Особенности расследования организации незаконной миграции: Автореферат диссертации кандидата юридических наук / С.Ю. Бирюков. Волгоград, 2008.

7. Гребенюк А.А. Миграция соотечественников в Россию и совершенствование миграционной политики: Автореферат диссертации кандидата экономических наук / А.А. Гребенюк. Москва, 2008.

8. Ивановский В.В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления) / В.В. Ивановский. Казань: Типолит. Имп. ун-та, 1911.

9. Ищенко О.А. Деятельность органов внутренних дел по обеспечению миграционного законодательства на территории Российской Федерации / О.А. Ищенко, А.В. Филатов // Миграционное право. 2006. N 1.

10. Кочеткова Л.Ю. Миграционные процессы в Великобритании как фактор социально-демографической реструктуризации населения: Автореферат диссертации кандидата географических наук / Л.Ю. Кочеткова. Пермь, 2017.

11. Маркелова М.Н. Международно-правовая защита прав детей в условиях вынужденной миграции: Автореферат диссертации кандидата юридических наук / М.Н. Маркелова. Москва, 2019.

12. Немытина М.В. Регулирование миграционных процессов в России: соотношение политики и права / М.В. Немытина // Миграция в России: проблемы правового обеспечения: Сборник научных статей / Под редакцией М.В. Немытиной. Саратов: Саратовский юридический ин-т МВД России, 2001.

13. Прудникова Т.А. Международно-правовое регулирование трудовой миграции: Автореферат диссертации кандидата юридических наук / Т.А. Прудникова. Москва, 2007.

14. Рыжикова А.Н. Административная ответственность за нарушение законодательства о трудовой миграции: Автореферат диссертации кандидата юридических наук / А.Н. Рыжикова. Москва, 2015.

15. Сазонова О.А. Административно-правовое регулирование в сфере миграции: проблемы и перспективы совершенствования: Автореферат диссертации кандидата юридических наук / О.А. Сазонова. Воронеж, 2019.

16. Фадеева Т.А. Трансформация миграции населения и ее вклад в демографическую динамику России: Автореферат диссертации кандидата экономических наук / Т.А. Фадеева. Москва, 2015.

Рекомендуется Вам: