Оптимизация механизма обеспечения национальной безопасности России: некоторые направления

Авторы: Беляев В.П., Чапчиков С.Ю.

В общем виде основная проблема оптимизации механизма обеспечения национальной безопасности заключается в поддержании на должном уровне (соответствующем вызовам и угрозам) "правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства и общества"[1].

По нашему мнению, такая оптимизация должна осуществляться прежде всего по двум магистральным направлениям. Первое из них заключается в совершенствовании законодательства (устранение коллизий, недоработок, пробелов и т.п.) и принятии новых законов, в том числе и самого высокого уровня, относительно всего обширного круга вопросов, касающихся обеспечения национальной безопасности современной России. Второе направление — это повышение эффективности деятельности субъектов этого механизма, в том числе и путем усиления координации и взаимодействия органов и лиц соответствующего порядка.

Изучение законодательства, регулирующего механизм обеспечения национальной безопасности современной России, свидетельствует о необходимости его совершенствования, а также принятия новых нормативных правовых актов. Вот что пишет по этому поводу О.С. Елфимова: "Анализируя действующее законодательство, можно обозначить следующие проблемы: фрагментарность существующей нормативной правовой базы; декларативность и противоречивость ряда положений, что снижает результативность их исполнения; отсутствие системообразующих, концептуальных законов прямого и непрямого действия в сфере обеспечения национальной безопасности; избыточность и многократное дублирование как юридических, так и нормативно-технических требований по вопросам обеспечения "частных безопасностей"; отсутствие механизма реализации общегосударственной политики обеспечения безопасности; отсутствие необходимой корреляции между деятельностью органов государственной власти и др."[2].

Со своей стороны подчеркнем, что вопросы, связанные с обеспечением национальной безопасности, имеют жизненно важный характер[3]. Это предопределяет необходимость надлежащего правового регулирования данной сферы общественных отношений, эффективное функционирование механизма осуществления органами государства соответствующих полномочий, устранение возникающих и имеющихся проблем (коллизии, четкость компетенции и т.д.).

Вот только один пример. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности. В то же время, согласно п. 3 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации 2015 г., деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации содействует обеспечению национальной безопасности Российской Федерации.

Можно приводить и другие подобные примеры. Поэтому считаем, что количество существующих в данной сфере коллизий правового регулирования можно сократить за счет осуществления мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Как известно, мониторинг представляет собой целостный механизм, включающий в себя анализ обстановки в области национальной безопасности (прежде всего — возникающих угроз), правовых актов и правоприменительной практики; выявление пробелов и коллизий правового регулирования, возникающих в данной сфере, и принятие мер по их устранению; прогнозирование развития правового регулирования данной сферы общественных отношений, в том числе в рамках разработки стратегических актов. В результате, как уже отмечалось, становится возможным устранить (сократить) коллизии правового регулирования в области национальной безопасности.

Рассматривая проблематику оптимизации механизма обеспечения национальной безопасности в преломлении к его законодательной основе, следует также сказать и о необходимости соблюдения так называемой терминологической чистоты в текстах соответствующих нормативных правовых актов. Речь идет о научно обоснованных, четких и недвусмысленных понятиях относительно национальной безопасности, таких, к примеру, как: "безопасность", "национальная безопасность", "личность", "общество", "государство", "угроза", "субъект безопасности", "объект безопасности", "виды безопасности", "угрозы безопасности", "национальный интерес".

Однако, несмотря на значительное количество работ по вопросам национальной безопасности, в этом направлении продолжают сохраняться нерешенные вопросы теоретико-методологического характера, что не может не сказаться негативным образом и в практической плане.

Вот что отмечает по этому поводу М.Ю. Зеленков: "…действующее законодательство в сфере национальной безопасности с этимологической и теоретико-методологической точек зрения не имеет правопреемственности, системности и единства категориально-понятийного аппарата. Сущность ключевых понятий и терминов, относящихся к сфере национальной безопасности России, в нормативных правовых документах не всегда тождественна, а иногда и существенно различается. В значительной части нормативных актов первого и второго уровня смысловое содержание отдельных понятий и терминов не раскрывается"[4].

Добавим, что однозначность, конкретность и ясность ключевых понятий на теоретическом и правовом уровнях, несомненно, позволит более глубоко осмыслить направления и способы обеспечения национальной безопасности, четко сформулировать цели и содержание соответствующего механизма.

Следовательно, имеется настоятельная потребность в разработке, в том числе и с учетом уже имеющихся в теории национальной безопасности научных изысканий, и в принятии нормативного правового акта, в котором бы раскрывались природа, сущность и содержание основных понятий (определений), категорий и терминов по вопросам обеспечения национальной безопасности.

Кроме того, целесообразно осуществить консолидацию и кодификацию тех нормативных правовых актов (и документов), которые так или иначе входят в сферу механизма обеспечения национальной безопасности, в целях приведения соответствующего понятийного аппарата к общему знаменателю.

В дальнейшем следует всемерно повышать качество законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности, поскольку качество законодательства: а) напрямую влияет на оптимизацию (следовательно, и на эффективность) механизма обеспечения национальной безопасности и б) является важнейшим правовым средством обеспечения национальной безопасности нашего государства.

Далее, необходимо кратко остановиться на проблеме законодательного обеспечения национальной безопасности регионального уровня. Дело в том, что исходя из государственно-территориального устройства нашего государства в общую систему национальной безопасности России входят и региональные системы.

Однако анализ действующего законодательства и иных документов относительно обеспечения национальной безопасности свидетельствует о том, что региональные и местные аспекты национальной безопасности пока остаются без необходимого нормативно-правового сопровождения. Такая ситуация требует, чтобы в перспективе вектор законодательного обеспечения национальной безопасности России был повернут и в сторону субъектов (включая и муниципальные образования) Федерации, их систем безопасности, что в итоге позволит осуществить комплексное обеспечение национальной безопасности в целом — в масштабе всего государства.

Пока же только в п. 3 Стратегии национальной безопасности РФ 2015 г. содержится тезис о консолидации усилий федеральных органов государственной власти, других государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (фактически это просто декларация намерений, и только). Да и в Законе "О безопасности" о правовой основе обеспечения безопасности говорится лишь в общих чертах, как и о функциях органов власти субъектов Российского Федерации и органов местного самоуправления. Хотя необходимы четкость и конкретика в правовом обеспечении национальной безопасности, в том числе и на региональном уровне.

В продолжение темы считаем возможным сказать о следующем. Обзор содержания отдельных научных работ, а также собственные изыскания позволяют говорить и о принятии в обозримом будущем федерального (федерального конституционного) закона со следующим названием: "О национальной безопасности Российской Федерации". Как представляется, он должен прийти на смену действующему Закону "О безопасности" и в нем должны быть учтены основные положения Стратегии национальной безопасности 2015 г. (и их интерпретации в современном понимании целей, задач и приоритетов национальной безопасности), многочисленные авторские пожелания, предложения, рекомендации и т.п.

Думается, что такой закон позволит централизованно регулировать обеспечение национальной безопасности и не только определить видовую конфигурацию национальной безопасности, механизм ее обеспечения от возникающих и имеющихся угроз, но и закрепить национальные интересы, а также средства, формы и способы их реализации. Безусловно, в его тексте должны быть четко прописаны определения всех понятий (категорий), касающихся обеспечения национальной безопасности, о чем уже говорилось в настоящей статье.

Изложение материала о роли и значении законодательства применительно к оптимизации обеспечительного механизма национальной безопасности закончим вот таким, полагаем правильным и заслуживающим поддержки, суждением М.Ю. Зеленкова: "Дальнейшее совершенствование законодательства должно проводиться в неразрывном взаимодействии всех ветвей власти с научными организациями и экспертами гражданского общества в направлении создания единой целостной правовой системы. Это позволит регулировать весь спектр правоотношений в данной области. Чиновники и бюрократия не способны создать единую, универсальную и внутренне согласованную нормативную правовую основу национальной безопасности Российской Федерации. Какими бы грамотными они ни были, на первом месте у них всегда будут корпоративный ведомственный интерес и лоббистские устремления"[5].

В начале рассмотрения второго направления оптимизации механизма обеспечения национальной безопасности сделаем одно замечание, суть которого заключается в следующем. Как известно, субъектный состав этого механизма весьма обширен: от Президента РФ до других соответствующего разряда органов и лиц, включая и муниципальные образования; поэтому — нельзя объять необъятное и охватить все сразу. Поэтому речь пойдет пока только о координации как одной из форм юридической деятельности и способе объединения сил, средств, усилий и т.п. в заданном направлении.

Надо заметить, что значение координационной деятельности трудно переоценить, поскольку она способствует достижению поставленных целей и решению задач путем взаимодействия, консолидации, выработки взаимоприемлемых условий, средств, способов и форм. При этом координация фактически свойственна всем государственным органам, без координации невозможно управлять, руководить. С помощью координационной деятельности устраняется параллелизм, дублирование, определяется целесообразное и оптимальное соотношение между органами в целом, их структурными подразделениями, налаживается учет и обмен информацией, сокращаются материальные и трудовые издержки и т.д.

По верному замечанию О.А. Челпанченко, "именно феномен координации позволяет решить, казалось бы, неразрешимые проблемы, снять существенные противоречия, объективно возникающие между людьми в процессе их повседневной деятельности. По сути своей координация является философской категорией, рассматриваемой в виде системы понятий, категорий и противопоставляемой субординации. Ценность координации как общенаучной категории заключается в возможности посредством ее получения эффекта синергии той или иной деятельности, каких-либо процессов согласования и взаимодействия"[6].

Со своей стороны отметим, что для координации деятельности, в первую очередь государственных структур, необходима соответствующая законодательная база. Однако "дело не столько в нормативно-правовых установлениях (самые "правильные" из них могут, как свидетельствует опыт, игнорироваться), сколько в повседневной практике согласования, скоординированности усилий различных государственных органов по обеспечению законности… Здесь очень важно преодолеть издержки узковедомственного подхода, наладить бесперебойный обмен информацией, найти оптимальные организационные формы совместных действий"[7].

К примеру, на сегодняшний день такое направление координации, как координация правоохранительной деятельности, получило свое нормативно-правовое закрепление (речь идет прежде всего об Указе Президента РФ от 18.04.1996 N 567 "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью"[8], Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"[9]) и достаточно широко применяется на практике.

Что касается роли координации в сфере обеспечения национальной безопасности, то вот что пишет по этому поводу О.А. Челпанченко: "Взаимодействие органов, выполняющих функции по обеспечению национальной безопасности РФ, характеризуется широким кругом полномочий федеральных органов исполнительной власти. От того, насколько четко будет налажено взаимодействие этих органов, и будет зависеть эффективность государственного управления и обеспечения национальной безопасности. Таким образом, под взаимодействием органов обеспечения национальной безопасности России следует понимать согласованную по месту и времени и закрепленную в законодательстве их совместную деятельность, направленную на обеспечение национальной безопасности РФ, то есть на создание и поддержание такого экономического, политического, международного и военно-стратегического положения страны, которое бы создавало благоприятные условия для развития личности, общества и государства"[10].

Солидаризируясь с таким мнением, тем не менее отметим возможность правовой регламентации такого взаимодействия (координации).

Надо сказать, что к настоящему времени в нашей стране создана определенная информационно-правовая база для обеспечения координации в сфере обеспечения национальной безопасности, имеются некоторые практические наработки в этом направлении. К примеру, в Федеральном законе "О безопасности", в ст. 6, прямо говорится о координации деятельности по обеспечению безопасности, а в п. 5 ст. 14 предписана координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов РФ по реализации принятых Президентом РФ решений в области обеспечения безопасности; она возложена на Совет Безопасности РФ[11]. Наряду с изложенным, эта функция продублирована и в п. "б" ст. 4 и ст. 20 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации[12].

Кроме этого, перед полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах в качестве одной из главных поставлена задача организации работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых главой государства, представление последнему регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности. Для этого они наделены соответствующими контрольно-координационными функциями и правами в отношении федеральных и региональных государственных органов, а также муниципальных властных структур. Фактически полномочные представители Президента РФ в федеральных округах наделены полномочиями по координации обеспечения национальной безопасности на межрегиональном уровне государственного управления.

Непосредственное организационно-правовое сопровождение реализации обозначенных полномочий возложено на соответствующие структурные подразделения аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (заместителей, помощников, департаменты, главных федеральных инспекторов), а также созданный при них консультативно-совещательный орган — Коллегию по вопросам безопасности, представляющую собой некий аналог Совета Безопасности России.

К примеру, по этому вопросу Б.Б. Бидова пишет следующее: "В Северо-Кавказском федеральном округе Коллегия по вопросам безопасности является постоянно действующим координационным органом, возглавляемым полномочным представителем Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе и обеспечивающим плановое взаимодействие субъектов, осуществляющих защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведение единой государственной политики в области обеспечения безопасности и борьбы с терроризмом"[13].

Вместе с тем, несмотря на уже имеющуюся нормативно-правовую основу и практику ее применения, с нашей точки зрения, сегодня созрели все объективные предпосылки и условия для, скажем так, определенной модернизации функций и полномочий важнейшего органа в сфере обеспечения национальной безопасности, которым является Совет Безопасности РФ, прежде всего в направлении повышения (усиления) его координирующей роли.

С таким предложением уже выступали авторы статьи о роли Совета Безопасности РФ в обеспечении национальной безопасности: "В этой сложной внешнеполитической ситуации основной задачей государственной власти становится обеспечение национальной безопасности страны через достижение национальных приоритетов (интересов) государства на внешнеполитической арене путем оптимизации прежде всего управленческих процессов. Это требует совершенствования действующих структур подготовки и принятия решений в области национальной безопасности, доработки нормативно-правовой базы и, наконец, определения единого центра обеспечения национальной безопасности страны на всех направлениях. В качестве такого центра видится Совет Безопасности РФ. Федеральный закон "О безопасности" также определяет Совет Безопасности как центральную структуру, отвечающую за подготовку решений в области национальной безопасности и координацию деятельности органов государственной власти[14].

Считаем, что действительно существует необходимость законодательного закрепления функций и полномочий Совета Безопасности РФ в качестве единого и основного координирующего центра по обеспечению национальной безопасности. Можно взять за основу уже многолетний опыт координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, где на законодательном уровне координирующая роль в этом направлении отведена прокуратуре РФ.

Думается, что наделение Совета Безопасности РФ (его секретаря) соответствующими властными полномочиями по координации напрямую будет способствовать повышению эффективности механизма обеспечения национальной безопасности. Речь идет, к примеру, о предоставлении секретарю Совета Безопасности, наряду с внесением предложений Президенту РФ, права напрямую требовать от руководителей министерств и ведомств, а также глав регионов отчеты о выполнении законов, стратегий и других документов относительно обеспечения национальной безопасности, требовать представления объяснений и отчетов с вызовом на заседание Совета Безопасности, необходимых сведений и т.д., вплоть до постановки перед Президентом РФ вопроса о персональной ответственности за невыполнение (ненадлежащее выполнение), упущения и т.п. в сфере обеспечения национальной безопасности.

Поэтому считаем целесообразным п. 5 ст. 14 "Основные задачи и функции Совета Безопасности" Федерального закона "О безопасности" изложить в следующей редакции: "координация деятельности федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению безопасности, а также по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в этой области". Соответственно, пп. "е" п. 3 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации изложить в такой редакции: "координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности, а также по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в этой области".

Представляется также целесообразным ст. 12 Федерального закона "О безопасности" дополнить словами следующего содержания (после слова "безопасности"): "а также вносят в Совет Безопасности РФ предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства в направлении повышения их роли и значения в обеспечении национальной безопасности регионального уровня".

И в заключение кратко остановимся на проблеме коррупции, вернее — на необходимости ее предупреждения и пресечения как одном из решающих условий (факторов) эффективного обеспечительного механизма национальной безопасности (кратко потому, что названная проблема составляет автономный объект познания, это отдельная и обширная тема, что не позволяет рассмотреть ее более подробно в рамках настоящей статьи).

Надо сказать, что этой проблеме уделено значительное внимание в таких основополагающих документах, как Концепция общественной безопасности (2013 г.)[15] и Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (2015 г.)[16]. В частности, в первом из них о коррупции (во всех ее значениях, проявлениях и т.п.) говорится неоднократно (п. п. 5, 16, 26, 28, 33 Концепции), практически аналогично — и в Стратегии (п. п. 43, 46, 56, 62 и др.).

Таким образом, мотивация в направлении борьбы с коррупцией применительно к оптимизации механизма обеспечения национальной безопасности очевидна, и она должна получить свою реализацию как в программах и законодательных документах, так и в конкретных формах, способах, с применением соответствующих правовых средств. Безусловно, все это в полной мере должно получить и свое научное обоснование.

В этом плане уместно заметить, что отдельными авторами разработано понятие антикоррупционной безопасности. К примеру, И.Н. Клюковская считает, что "основанием выделения понятия "антикоррупционная безопасность" и, соответственно, ее определения в качестве задачи правозащитной составляющей антикоррупционной политики является в первую очередь воплощенность юридического компонента в базовые сферы жизнедеятельности человека, общества, государства. И в этом смысле антикоррупционная безопасность представляет собой механизм противодействия коррупции юридическими средствами в базисных сферах"[17].

А.А. Тер-Акопов определяет аниткоррупционную безопасность "состоянием защищенности от угрозы воспрепятствования гражданам, другим субъектам правоотношений в реализации их прав"[18].

По мнению Т.Е. Байдиной и О.В. Лобцовой, "видовое разнообразие национальной безопасности позволяет реагировать на три основных блока направлений антикоррупционной деятельности:

1) изменение сознания чиновников, бизнесменов и граждан, формирование негативного отношения и негативных представлений о коррупции;

2) пресечение коррупционных действий и наказание за них с применением правоохранительных, административных и общественных механизмов;

3) формирование условий, препятствующих коррупционным действиям и способствующих осуществлению деятельности чиновников, бизнесменов и граждан без вступления в коррупционные отношения"[19].

Размышляя об основных направлениях совершенствования борьбы с коррупцией на современном этапе, П.П. Баранов пишет: "Можно уверенно говорить о том, что на сегодняшний день коррупция выступает как один из наиболее опасных факторов общественной жизни, который оказывает серьезное негативное влияние на состояние абсолютно всех государственных, политических и экономических процессов, тем самым напрямую угрожая национальной безопасности в целом и отдельным ее частям"[20].

С нашей точки зрения, если же говорить и о роли координации в этом направлении, то для подавления коррупции необходима систематическая целенаправленная и скоординированная работа всех государственных структур (их должностных лиц) с институтами гражданского общества, основанная на полной и непротиворечивой нормативной базе. Поскольку, как считает Т.Я. Хабриева, имеется "значительная необходимость разработки проблемы антикоррупционного законодательства на доктринальном и теоретическом уровнях"[21].

Таковы, по нашему мнению, некоторые направления оптимизации механизма обеспечения национальной безопасности современной России, которые могут способствовать повышению его эффективности.

Библиография

1. Байдина Т.Е., Лобцова О.В. Факторы эффективности национальной безопасности Российской Федерации: коррупциогенный фактор как дестабилизатор системы управления безопасностью // Вестник Забайкальского государственного университета. 2013. N 3 (94). С. 47 — 54.

2. Баранов П.П. Основные направления совершенствования борьбы с коррупцией на современном этапе // Северо-Кавказский юридический вестник. 2017. N 2. С. 84 — 90.

3. Бидова Б.Б. Некоторые аспекты обеспечения национальной безопасности на региональном уровне // Молодой ученый. 2014. N 19. С. 410 — 412.

4. Елфимова О.С. Национальная безопасность в теории законодательства России // Lex Russica. 2016. N 10. С. 15 — 28.

5. Жизневский А.Н., Ульященков С.Н., Уточкин Е.В. Роль Совета Безопасности РФ в обеспечении национальной безопасности России и коллективной безопасности на территории СНГ // Молодой ученый. 2016. N 28. С. 648 — 650.

6. Зеленков М.Ю. Правовые коллизии категориального аппарата национальной безопасности Российской Федерации // Расследование преступлений: проблемы и пути их решений. 2016. N 4. С. 50 — 56.

7. Зеленков М.Ю. Теоретико-методологические проблемы теории национальной безопасности Российской Федерации. М., 2013.

8. Киричек Е.В. Национальная безопасность, национальные интересы и стратегические национальные приоритеты Российской Федерации в контексте обеспечения прав человека // Пенитенциарное право: юридическая теория и правоприменительная практика. 2016. N 4 (10). С. 85 — 89.

9. Клюковская И.Н. Теоретические основы криминологического исследования антикоррупционной политики: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2004.

10. Куковский А.А. Национальная безопасность в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: Дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2011.

11. Охрана труда в Российской Федерации: новое законодательство, правоприменительная практика и прокурорский надзор. М., 2003.

12. Тер-Акопов А.А. Юридическая безопасность человека в Российской Федерации // Государство и право. 2001. N 9. С. 11 — 18.

13. Хабриева Т.Я. Актуальные проблемы укрепления правопорядка и противодействия коррупции в условиях интеграции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. N 4. С. 5 — 14.

14. Челпанченко О.А. Взаимодействие и координация органов исполнительной власти в сфере обеспечения национальной безопасности // Административное и муниципальное право. 2012. N 2 (50). С. 53 — 58.

15. Berranzher T. de La situation juridique de l'Union : l'Union  comme une  unique avec un  juridique . Paris: Common market law review, 1999.

Рекомендуется Вам: