Исторические аспекты развития административного законодательства, регулирующего участие граждан в обеспечении безопасности дорожного движения

Автор: Устинов П.В.

Проблеме взаимодействия Госавтоинспекции с общественными формированиями в области безопасности дорожного движения в последнее время уделяется весьма значительное внимание, однако многие аспекты данного вида деятельности до сих пор остаются малоизученными.

В русском языке "взаимодействие" означает "взаимную связь явлений, взаимную поддержку"[1], "согласованные действия при выполнении боевой задачи"[2], соблюдение обоюдности[3]. Иначе говоря, это понятие удачно выражает сущность слаженных действий Госавтоинспекции с общественными формированиями в области безопасности дорожного движения.

История взаимодействия правоохранительных органов и общественности в нашей стране традиционно рассматривается с 1917 года[4].

Уже с первых дней образования милиции на нее была возложена задача поддержания безопасности движения транспортных средств и пешеходов на улицах. При этом нормативно закреплялась связь милиции с общественностью по вопросам поддержания общественного порядка. Так, Постановлением НКВД РСФСР, Наркомюста РСФСР от 13.10.1918 "Об организации Советской Рабоче-Крестьянской Милиции" милиционерам предписывалась обязанность поддерживать на улицах свободное и безопасное движение. Что касается участия граждан в охране общественного порядка, то в пункте 7 данной Инструкции прямо предписывалось: "…в целях организованного привлечения граждан к несению обязанностей Советской Милиции на местах на основе добровольческой службы, а там, где это необходимо по местным условиям, и на основе повинности — образуются из граждан Советские Отряды Милиции, находящиеся в распоряжении Отдела Управления Уездных или Городских Исполнительных Комитетов Советов Депутатов. Служба в этих Отрядах безвозмездная, и лишь в исключительных случаях может быть установлена плата за время, проведенное ими при исполнении специальных поручений. По миновании надобности члены Отряда распускаются по домам, и оружие сдается на склады". Исходя из этого, следует сделать вывод, что граждане, привлекаемые для участия в охране общественного порядка, практически наделялись правовым статусом сотрудников милиции, хотя выполняли возложенные на них обязанности на безвозмездной основе.

В то же время по инициативе самих граждан создаются общественные формирования по оказанию помощи милиции в охране общественного порядка. Например, в Сибири функционировали так называемые Дружины содействия милиции, в Петрограде — Комиссия общественной помощи милиции и т.д.

В середине 1920-х годов движение граждан по охране правопорядка начинает упорядочиваться. При местных Советах были учреждены административные комиссии, в состав которых входили лица, изъявившие желание оказывать помощь в работе органов милиции. Эти комиссии проверяли и контролировали работу местных органов милиции, оказывали содействие в охране порядка.

Роль подобных общественных формирований в обеспечении безопасности дорожного движения носила косвенный характер. Это связано с тем, что вопросы безопасности дорожного движения не были отдельно регламентированы.

3 июля 1936 г. СНК СССР принял Постановление N 1182 "Об утверждении Положения о Госавтоинспекции Главного Управления Рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР". Именно с этой датой связывают образование Госавтоинспекции.

Вновь созданное подразделение НКВД было призвано осуществлять противодействие дорожно-транспортным происшествиям (далее — ДТП), разрабатывать технические регламенты эксплуатации транспортных средств, контролировать подготовку водителей, вести учет состояния аварийности, анализировать причины ДТП, привлекать нарушителей правил дорожного движения к ответственности, руководить выдачей номерных знаков, технических паспортов, розыском автомобилей, скрывшихся с места ДТП.

Для выполнения указанных задач сотрудники Государственной автомобильной инспекции были наделены соответствующими полномочиями, которые позволяли пользоваться беспрепятственным доступом на все объекты народного хозяйства, истребовать необходимые сведения от организаций и граждан, принимать деятельное участие в обсуждении технических характеристик новых советских автомобилей и т.д. Отдельная роль в деятельности Госавтоинспекции данного периода отводилась профилактике ДТП посредством агитационно-массовой работы. В связи с этим в 1939 году Приказом НКВД СССР N 400 была объявлена Инструкция об агитационно-массовой работе в области безопасности дорожного движения, которая впервые заложила основы формирования взаимодействия Госавтоинспекции с общественными формированиями в области обеспечения безопасности дорожного движения.

К январю 1930 г. СНК РСФСР принял Постановление "Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска", где впервые в истории российского законодательства был введен ряд правовых норм, относящихся к вопросам организации и деятельности добровольных обществ содействия милиции. В частности, в нем четко было определено, кто мог быть членом ОСОДМИЛа, порядок вступления в общество, задачи, выполняемые бойцами, и т.д.

Что касается участия граждан в обеспечении именно безопасности дорожного движения, то следует отметить, что еще в 1903 г. было создано Российское автомобильное общество (РАО), одним из направлений деятельности которого была организация добровольной автомобильной дружины и спасение раненых в ходе военных действий[5].

Определенную роль в обеспечении безопасности дорожного движения играло созданное в 1927 г. добровольное общество "Автодор", ставшее впоследствии одним из самых массовых общественных формирований, принимающим активное участие в развитии автомобильного транспорта, дорожного строительства, подготовки кадров. Популяризация вопросов безопасности дорожного движения осуществлялась указанной организацией посредством созданного печатного органа "За рулем", который стал выходить с 1928 г.

К концу 1958 г. коллективы ряда передовых предприятий Ленинграда первыми в стране создали добровольные народные дружины по охране общественного порядка (далее — ДНД). Новое движение распространилось и на другие крупные промышленные центры. Опираясь на этот опыт, ЦК КПСС и Совет Министров СССР 2 марта 1959 г. приняли Постановление "Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране" — основной политический и юридический документ, определивший задачи, полномочия и формы организации ДНД вплоть до середины 1970-х годов. Вскоре в союзных республиках были приняты соответствующие положения.

Новая нормативно-правовая база деятельности ДНД была заложена 20 мая 1974 г., когда вышло Постановление ЦК КПСС и СМ СССР "О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка" и был принят Указ ПВС СССР "Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка"[6].

На основе указанных нормативно-правовых актов стали создаваться специализированные ДНД по обеспечению безопасности дорожного движения, которые осуществляли свою деятельность путем совместного с сотрудниками Госавтоинспекции патрулирования и выставления постов, проведения индивидуальной и воспитательной работы. В качестве общественных инспекторов привлекались лица из числа наиболее опытных представителей автотранспортных предприятий.

Во исполнение указанных выше нормативно-правовых актов Приказом МВД СССР от 12 августа 1975 г. N 210 была утверждена Инструкция об организации работы органов внутренних дел по обеспечению взаимодействия с добровольными народными дружинами по охране общественного порядка[7], в соответствии с которой были определены формы и методы взаимодействия Госавтоинспекции с ДНД. Наиболее распространенными были такие формы, как общественные посты Государственной автомобильной инспекции, внештатные подразделения дорожно-патрульной службы и т.д. Предпринятые усилия в области нормативно-правового регулирования участия общественности в обеспечении безопасности дорожного движения были не напрасны, так как в это время наблюдалась устойчивая тенденция к снижению количества дорожно-транспортных происшествий.

Определенную роль в области обеспечения безопасности дорожного движения сыграли различные общественные объединения, которые проводили систематическую воспитательную работу с участниками дорожного движения, осуществляли различные профилактические и организационно-массовые мероприятия, направленные на предупреждение ДТП, распространяли передовой отечественный и зарубежный опыт в области безопасности дорожного движения, а также принимали активное участие в подготовке водителей. Среди таких организаций особое место занимало созданное в 1973 г. Всероссийское добровольное общество автомотолюбителей (ВДОА)[8], которое объединяло около 3 млн граждан, состоящих в 6 500 первичных организациях, распространенных в 75 субъектах Российской Федерации.

Следует также отметить, что в это время проводилась значительная работа по обеспечению безопасности дорожного движения среди молодежи. Было организовано и активно осуществляло свою деятельность движение юных инспекторов ГАИ. Такие отряды создавались совместными решениями ЦК ВЛКСМ, коллегией МВД СССР и коллегией Министерства просвещения СССР. Совместными усилиями было утверждено Положение об отрядах юных инспекторов движения (ЮИД)[9]. Главной задачей подобных отрядов являлось активное участие в пропаганде Правил дорожного движения среди детей и подростков, а также предупреждение нарушения ими этих Правил. К конкретным формам работы юных инспекторов движения относились: организация изучения школьниками Правил дорожного движения; оборудование кабинетов и уголков безопасности движения, стендов, другой наглядной агитации; обеспечение безопасности движения детей в районе школы и местах проведения массовых мероприятий, что, несомненно, являлось эффективным средством привития навыков правильного поведения на улице и на дороге, а также предупреждения дорожно-транспортного травматизма.

К сожалению, политические и социально-экономические катаклизмы 1990-х годов практически полностью уничтожили весьма полезное достижение советской эпохи — добровольные народные дружины[10]. Многие общественные формирования, игравшие значительную роль в области обеспечения безопасности дорожного движения, не выдержали испытания временем, не смогли адаптироваться к новым рыночным условиям и перестали существовать.

Современный этап развития института участия общественных формирований в области безопасности дорожного движения следует определять с момента принятия Федерального закона от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка". В данном законодательном акте нашло свое отражение конституционное право любого гражданина на защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом. Во исполнение данного правового акта в системе МВД России были приняты ряд подзаконных актов. Так, принципы и порядок привлечения граждан к сотрудничеству с полицией в качестве внештатных сотрудников определены Инструкцией по организации деятельности внештатных сотрудников полиции, утвержденной Приказом МВД России от 10 января 2012 г. N 8.

В соответствии с указанной Инструкцией внештатные сотрудники полиции привлекаются к сотрудничеству по различным направлениям деятельности полиции, в том числе и по обеспечению безопасности дорожного движения.

Однако указанный выше Закон, по мнению ученых, имеет ряд существенных недостатков, особенно в части, касающейся определения правового статуса и правовой защиты граждан, участвующих в охране общественного порядка. Так, И.А. Зайцев и А.Г. Репьев, давая оценку данному нормативному правовому акту, указывают на то, что "…в законе недостаточно четко прописан правовой статус добровольных гражданских объединений по поддержанию правопорядка, не закреплен социально-юридический механизм реализации народными дружинниками своих полномочий, не установлены социальные и правовые преимущества (социальные льготы, привилегии), гарантии неприкосновенности личности граждан, содействующих полиции"[11].

На основе вышеизложенного следует сделать обобщающий вывод, что взаимодействие Госавтоинспекции с общественными формированиями на различных этапах своего исторического развития приобретало различные формы. Ретроспективный анализ показывает, что такое участие приобретает наиболее организованные формы при создании соответствующей системы административно-правового регулирования[12]. Опыт такого регулирования имеет особую значимость для современного состояния безопасности дорожного движения, характеризующегося большим количеством ДТП. В связи с этим сегодня назрела насущная потребность в создании новой системы административно-правового регулирования, участии различных институтов гражданского общества в решении вопросов обеспечения безопасности дорожного движения. Для этого следует внести в Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка" дополнения относительно:

1) более четкого определения правового статуса добровольных гражданских объединений по поддержанию правопорядка;

2) закрепления социально-юридического механизма реализации народными дружинниками своих полномочий;

3) установления социальных и правовых гарантий для граждан, участвующих в охране общественного порядка, в части, касающейся стимулирования их деятельности, а также неприкосновенности личности.

Литература

1. Административная деятельность органов внутренних дел: В 2 ч. / Под ред. В.П. Сальникова. М.: ЦОКР МВД России, 2005.

2. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. / В. Даль. 8-е изд. М.: Русский язык, 1981.

3. Дугенец А.С. Административно-правовое регулирование привлечения граждан и общественных организаций к охране правопорядка / А.С. Дугенец // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы Ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения) (г. Санкт-Петербург, 23 марта 2018 г.): Сб. науч. ст. / Под общ. ред. проф. Ю.Е. Аврутина и проф. А.И. Каплунова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2018. С. 543 — 550.

4. Зайцев И.А. О некоторых проблемах совершенствования законодательства в сфере участия граждан в охране общественного порядка / И.А. Зайцев, А.Г. Репьев // Административное право и процесс. 2015. N 3. С. 42 — 45.

5. Овчинникова Л.И. Правовые и организационные основы привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка: Дис. … канд. юрид. наук / Л.И. Овчинникова. М.: ВНИИ МВД России, 2007. 218 с.

6. Ожегов С.И. Словарь русского языка / С.И. Ожегов. М.: Русский язык, 1984.

7. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеол. выражений / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. М.: Азбуковник, 1997. 939 с.

8. Шкуркин С.И. Административно-правовой статус общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка: Дис. … канд. юрид. наук / С.И. Шкуркин. М.: Академия управления МВД России, 2003. 162 с.

9. Шляхтинский К. Автомобиль в России: история автомобиля / К. Шляхтинский. М.: Хоббикнига, 1993. 95 с.

Рекомендуется Вам: