ЮрФак: изучение права онлайн

Анализ законопроекта о внесении изменений в КАС РФ, касающихся порядка рассмотрения заявлений прокурора о признании запрещенной информации, распространяемой посредством сети Интернет

Авторы: Бывальцева С.Г., Макарова Н.Г.

Статьей 15.1 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее — Закон об информации) предусмотрено, что в целях ограничения доступа к сайтам в сети Интернет, содержащим информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено, создается единая автоматизированная информационная система "Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети Интернет и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети Интернет, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено" (далее — Реестр).

Одним из оснований для включения в Реестр сведений, указанных в ч. 2 названной статьи, является вступившее в законную силу решение суда о признании информации, распространяемой посредством сети Интернет, информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено. С заявлением в суд о признании информации запрещенной вправе обратиться прокурор, выявивший в ходе мониторинга сайтов сети Интернет сайты, на которых размещена запрещенная информация.

Однако порядок рассмотрения дел о признании информации запрещенной не урегулирован процессуальным законодательством, это на практике привело к тому, что суды, не имея единого мнения по вопросу, должны ли эти дела рассматриваться в административном порядке или согласно нормам гражданского процессуального законодательства, а также по вопросу о том, есть или нет в данном случае спор о праве, в большинстве случаев отказывали в принятии заявлений прокурора[1].

Не стал исключением и Верховный Суд РФ, который, например, в своем Определении от 09.06.2015 N 51-КГПР15-7 отмечал, что рассмотрение данной категории дел возможно в порядке особого производства по ГПК РФ, но уже в конце марта 2018 г. в обзоре практики от 28.03.2018[2] указал, что решения, являющиеся основаниями для ограничения доступа к сайтам в сети Интернет, содержащим информацию, причиняющую вред здоровью и (или) развитию детей, распространение которой в Российской Федерации запрещено, должны приниматься судами общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства в рамках осуществления обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при реализации отдельных административных властных требований к гражданам и организациям (ч. 3 ст. 1 КАС РФ).

Решение вопроса было предложено в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 03.10.2017 N 30, которым в Государственную Думу ФС РФ внесен законопроект; в соответствии с ним предложено рассматривать заявления о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети, запрещенной к распространению в порядке административного судопроизводства, в связи с чем включить в КАС РФ отдельную главу, регулирующую порядок рассмотрения таких заявлений. Однако отнесение данной категории дел к делам, разрешаемым в порядке административного судопроизводства, вызывает сомнения.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 КАС РФ в порядке, предусмотренном КАС РФ, суды рассматривают дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

На практике часть судей отказывали в принятии заявлений прокурора, поданных в порядке гражданского судопроизводства, мотивируя это тем, что заявления прокурора о признании информации запрещенной должны рассматриваться в соответствии с КАС РФ, поскольку заявленные требования вытекают из публичных правоотношений[3]. Рассматриваемым же законопроектом предлагается включить дела о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети, запрещенной к распространению, в ч. 3 ст. 1 КАС РФ, закрепляющую перечень дел, связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Рассмотрим природу дел по заявлениям прокурора о признании информации, распространяемой посредством сети Интернет, запрещенной.

1. Очевидно, что данные дела нельзя отнести к делам, вытекающим из публичных правоотношений, поскольку "дела публично-правовой природы отличаются наличием у них двух обязательных признаков: во-первых, в качестве одной из сторон такого правоотношения всегда выступает публичный субъект; во-вторых, в правоотношении такого рода этот публичный субъект реализует свои властные полномочия"[4]. Эта идея подтверждается положениями ч. 4 ст. 4 КАС РФ, которая закрепляет за иностранными гражданами, апатридами и международными организациями (далее также — иностранные лица) право на судебную защиту своих прав в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. Таким образом, наличие этого аспекта подразумевается для отношений, регулируемых КАС РФ.

В данном же случае на этапе обращения прокурора с заявлением в суд публичный субъект в правоотношении не участвует, участниками являются лицо, разместившее в сети Интернет запрещенную информацию, и неопределенный круг лиц, обладающих правом получения этой информации (которое будет прекращено в случае принятия соответствующего решения суда и последующих действий компетентного органа). И уж тем более тут отсутствуют отношения власти и подчинения. Ряд судов, относящих дела о признании информации, размещенной в сети Интернет, запрещенной, ошибочно относят эту категорию дел к публичным на том основании, что последствием принятия такого решения является обязанность государственного органа включить сайт в Реестр.

2. Анализируя возможность отнесения данных дел к делам, закрепленным в ч. 3 ст. 1 КАС РФ, можно отметить, что исследователи обозначают эту категорию дел как "судебное санкционирование" и характеризуют ее как "правоприменительную деятельность по принятию в судебном заседании решений, содержащих санкцию суда на реализацию отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, предполагающих ограничение их прав и законных интересов"[5]. Вместе с тем справедливо отмечено, что возникновение спорных ситуаций, лежащих в основе административных дел, указанных в ч. 3 ст. 1 КАС РФ, обусловлено, с одной стороны, нежеланием граждан и организаций добровольно исполнять административные требования, которые в той или иной степени могут привести к ограничению их правового статуса. С другой стороны, спорный характер этих ситуаций проистекает из того, что орган публичной власти не наделен законом правом самостоятельно без санкции суда преодолеть несогласие гражданина или организации исполнять административные требования и принудить к их исполнению (например, приостановить деятельность политической партии, осуществить принудительную госпитализацию в психиатрическое учреждение, поместить иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в спецучреждение и др.)[6]. Также отмечается, что по своей сути все административные дела, разрешаемые посредством судебного санкционирования, связаны с отсутствием у административного органа в данной ситуации "привилегии предварительного исполнения"[7].

Эти положения справедливы для категорий дел, уже включенных в перечень дел, закрепленный в ч. 3 ст. 1 КАС РФ. Так, например п. 2 ч. 3 ст. 1 КАС РФ закрепляет в перечне дел по осуществлению судебного контроля дела о прекращении деятельности средств массовой информации. В свою очередь, Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" в ч. 1 ст. 16 устанавливает, что только по решению учредителя либо суда (в порядке КАС РФ по иску регистрирующего органа) может быть прекращена или приостановлена деятельность средства массовой информации. То же самое можно сказать о делах о судебном контроле за принудительной госпитализацией гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях (п. 6 ч. 3 ст. 1 КАС РФ). В силу Закона о психиатрической помощи эти принудительные меры применяются только по решению суда в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами, совершивших общественно опасные деяния, по основаниям и в порядке, которые установлены УК РФ и УПК РФ[8].

Аналогичный порядок предусмотрен для других дел, включенных в перечень, установленный ч. 3 ст. 1 КАС РФ, исходя из чего мы можем заключить, что для данной категории дел действительно характерно отсутствие у административного органа "привилегии предварительного исполнения", а основанием принудительного исполнения является решение суда, в то время как для анализируемой нами категории дел предусмотрено и иное, помимо решения суда, основание для включения в Реестр сайтов и адресов, содержащих запрещенную к распространению информацию, — это решения уполномоченных Правительством Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти, принятые в соответствии с их компетенцией; и даже, напротив, в случае обнаружения в сети Интернет информации, содержащей призывы к массовым беспорядкам, осуществлению экстремистской деятельности, именно федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, информационных технологий и связи (далее — Роскомнадзор), принимает меры по ограничению доступа к информационным ресурсам, распространяющим такую информацию (по обращению Генерального прокурора и его заместителей). Исходя из этого отнесение дел, возбуждаемых по заявлению прокурора о запрете информации, размещенной в сети Интернет, к делам, разрешаемым в порядке ч. 3 ст. 1 КАС РФ, представляется необоснованным.

Кроме того, очевидно, что данный порядок является более неблагоприятным, по сравнению, например, с особым порядком гражданского судопроизводства, в соответствии с которым ранее большая часть судов рассматривала дела по заявлению прокурора о признании информации запрещенной.

Так, п. 5 будущей ст. 265.3 КАС РФ предусматривает, что судья оставляет заявление без рассмотрения, если административным истцом не соблюден предусмотренный законом досудебный порядок признания информации, размещенной в сети Интернет, запрещенной к распространению. В настоящее время обязательный досудебный порядок для прокурора законом не предусмотрен — в соответствии со ст. 15.1 Закона об информации основанием для включения информации в Реестр является либо решение уполномоченного федерального органа исполнительной власти, либо решение суда.

Очевидно, что в перспективе такой порядок может быть законодательно закреплен; но даже само наличие этого положения уже приведет к отказам со стороны судей в принятии заявлений прокурора по причине несоблюдения досудебного порядка (даже сейчас ряд судей на практике пытается отказать в принятии заявления, мотивируя это тем, что прокурор должен сначала обратиться в соответствующий орган) и, соответственно, к затягиванию в принятии решения о признании информации запрещенной. Так, заявление прокурора о признании информации запрещенной было оставлено без рассмотрения в связи с тем, что прокурором не соблюден досудебный порядок урегулирования спора[9]. Вместе с тем Правилами создания, формирования и ведения Реестра (далее — Правила), утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.10.2012 N 1101, установлено, что основаниями для включения в единый реестр являются решения уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и вступившие в законную силу решения суда о признании информации запрещенной к распространению на территории Российской Федерации.

К затягиванию принятия решения приведут и другие положения законопроекта. Так, например, при рассмотрении дела в административном порядке, в соответствии со ст. 126 КАС РФ, прокурор должен будет прилагать к заявлению документы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле, копий административного искового заявления и приложенных к нему документов. Соответственно, он должен будет выявить лиц, участвующих в деле, уведомить их в установленном законом порядке, дождаться подтверждений об уведомлении и представить их в суд, в противном случае заявление будет оставлено без движения.

Очевидно, что рассмотрение дел в порядке административного судопроизводства уже сейчас вызывает больше вопросов, чем ответов. Так, при рассмотрении заявлений о признании информации, размещенной в Интернете, запрещенной по правилам особого производства ГПК РФ в силу ст. 266 ГПК РФ заявления подавались в суд по месту жительства (нахождения) заявителя (прокурора). Подсудность по правилам действующего КАС РФ не так очевидна по причине сложности определения ответчика и ввиду того, что при отсутствии обязательного досудебного порядка Роскомнадзор не может быть ответчиком по любому делу. Что касается проекта ч. 2 ст. 265.1 КАС РФ, то в ней указано, что административное исковое заявление о признании информации запрещенной подается в районный суд по месту нахождения административного истца или по месту нахождения (месту жительства) административного ответчика.

Вместе с тем Верховным Судом РФ было дано разъяснение по делам о признании запрещенной к распространению информации, причиняющей вред здоровью и (или) развитию детей, в котором указано, что административным ответчиком по такому делу будет Роскомнадзор. Следовательно, административное исковое заявление должно подаваться в районный суд по месту нахождения Роскомнадзора или его территориального органа (ст. 19, 22 КАС РФ)[10].

Это может показаться странным, поскольку в соответствии с ч. 4 ст. 38 КАС РФ под административным ответчиком понимается "лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд". Очевидно, что в данном случае Роскомнадзор не может быть административным ответчиком в рамках КАС РФ по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, так как эти дела к таковым не относятся (что уже было проанализировано ранее). Второй критерий вообще размыт и позволяет трактовать его весьма произвольно, вероятно, как раз для таких случаев, поскольку в данной ситуации найти лицо, действия которого послужили поводом для подачи административного искового заявления, проблематично, соответственно, привлекается лицо, которое вносит ресурс в Реестр. Но в таком случае как раз логично было бы введение обязательного досудебного порядка признания информации, размещенной в сети Интернет, запрещенной к распространению, и в случае отказа компетентного органа в добровольном удовлетворении требований — обращение в суд, хотя это, в свою очередь, приведет к затягиванию рассмотрения дела и дополнительной нагрузке на прокурорских работников.

Очевидно, что рекомендации Верховного Суда РФ, данные в обзоре судебной практики от 28 марта 2018 г., будут распространены на другие дела о признании информации запрещенной, а поскольку отделения Роскомнадзора РФ действуют по одному в каждом субъекте РФ, все заявления прокуроров соответствующего субъекта будут подаваться в один и тот же суд, что, в свою очередь, приведет к перегруженности судов.

Каждый из этих факторов, а тем более все в совокупности, приведет к затягиванию рассмотрения заявления прокурора о признании информации размещенной в сети Интернет, запрещенной к распространению. Учитывая специфику этой информации и большую вероятность причинения вреда законным интересам граждан, такое законодательное регулирование порядка рассмотрения заявлений прокурора не может быть признано оправданным. При этом применение особого порядка гражданского судопроизводства, предусмотренного для дел об установлении фактов, имеющих юридическое значение, в таких случаях позволяло достичь хороших результатов, поскольку процедура не предусматривала обязательного предварительного уведомления лиц, участвующих в деле, а суду достаточно было установить факт того, что информация является запрещенной к распространению в Российской Федерации, что обеспечивало максимально оперативное прекращение доступа к ней. Примечательно, что ранее Верховный Суд также указывал на возможность рассмотрения дел о признании запрещенной информации, размещенной в сети Интернет, в порядке особого производства, отмечая, что в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 262 ГПК РФ суд рассматривает дела в порядке особого производства, в том числе об установлении юридически значимых фактов; по делам о признании информации запрещенной таким фактом является сам факт распространения в сети Интернет запрещенной информации. Установление этого обстоятельства является достаточным основанием для признания данной информации, распространенной в сети Интернет, запрещенной[11].

Подобная позиция высказывалась в научной литературе в отношении дел о признании информационных материалов экстремистскими, которые тоже рассматриваемым законопроектом отнесены к делам, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства. Отмечалось, в частности, что в заявлении о признании материала экстремистским прокурором ставится вопрос об установлении правового состояния информационного материала, которое в дальнейшем может иметь юридическое значение и правовые последствия, в связи с чем такое заявление необходимо рассматривать по правилам гл. 28 ГПК РФ в рамках особого производства по делам об установлении юридического факта[12]. С этими выводами можно согласиться, так как признание информационных материалов запрещенными к распространению означает констатацию того факта, что они нарушают запреты, установленные законодательством, и эта процедура эффективно осуществлялась в особом порядке гражданского судопроизводства. Для преодоления возникавших разногласий в судебной практике достаточно было бы дополнить перечень дел, разрешаемых в порядке особого судопроизводства, делами, рассматриваемыми по заявлению прокурора о признании запрещенной информации, распространяемой посредством сети Интернет.

Если все же законодатель пойдет по пути рассмотрения этой категории дел по правилам административного судопроизводства, то очевидна необходимость выделения для этой и других подобных категорий дел раздела "Особое производство" с закреплением отдельного порядка судопроизводства для каждой из этих категорий, где, в частности, для рассматриваемой категории дел следовало бы предусмотреть подсудность по выбору истца.

Литература

1. Зеленцов А.Б. Судебное санкционирование как институт административно-процессуального права / А.Б. Зеленцов // Административное право и процесс. 2017. N 3. С. 57 — 64.

2. Михайлова Е.В. Подведомственность гражданских дел / Е.В. Михайлова // Мировой судья. 2017. N 3. С. 36 — 40.

3. Шкобенева Г.В. Практика рассмотрения гражданских дел о признании информационных материалов экстремистскими: процессуальные особенности / Г.В. Шкобенева // Судья. 2015. N 4. С. 54 — 56.

4. Ярков В.В. Подведомственность дел административного судопроизводства (на примере КАС РФ) / В.В. Ярков // Арбитражный и гражданский процесс. 2017. N 6. С. 25 — 31.

 


[1] См., например: Апелляционное определение Верховного суда Республики Мордовия от 19.11.2015 по делу N 33-2825/2015; Определение судьи Асбестовского городского суда Свердловской области от 17.07.2017; Апелляционное определение Свердловского областного суда от 14.09.2017 по делу N 33-15481/2017 и др.

[2] Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2018): утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.03.2018 // URL: http://www.vsrf.ru/documents/practice/26591 (дата обращения: 25.11.2018).

[3] См., например: Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда по делу N 33-3420/2018 от 21.02.2018.

[4] Михайлова Е.В. Подведомственность гражданских дел // Мировой судья. 2017. N 3. С. 36 — 40.

[5] Зеленцов А.Б. Судебное санкционирование как институт административно-процессуального права // Административное право и процесс. 2017. N 3. С. 59.

[6] Ярков В.В. Подведомственность дел административного судопроизводства (на примере КАС РФ) // Арбитражный и гражданский процесс. 2017. N 6. С. 25 — 31.

[7] Там же.

[8] Закон Российской Федерации от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. С. 1913.

[9] Определение судьи Серовского районного суда Свердловской области от 12.12.2017 по делу N 2а-1730/2017.

[10] Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2018): утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.03.2018 // URL: http://www.vsrf.ru/documents/practice/26591 (дата обращения: 25.11.2018).

[11] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 09.06.2015 N 51-КГПР15-7 // URL: http://www.vsrf.ru/stor_pdf.php?id=1343638 (дата обращения: 28.11.2018).

[12] Шкобенева Г.В. Практика рассмотрения гражданских дел о признании информационных материалов экстремистскими: процессуальные особенности // Судья. 2015. N 4. С. 54 — 56.


Рекомендуется Вам: