Правовое регулирование отношений в сфере электронных закупок в Португалии

Автор: Родионова О.М.

В Европейском союзе (далее — ЕС) португальская система электронных закупок и, соответственно, их правового регулирования является примером, который используется и заимствуется многими странами-участницами[1]. В этой связи изучение опыта этого государства, бесспорно, является важным и актуальным для развития государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации, поскольку позволяет выявить позитивные и негативные стороны и оценить возможность его использования в отечественном законодательстве.

Как и в России, где развитие закупочного законодательства с начала 90-х годов XX в. привело к созданию ныне действующего Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"[2] (далее — Закон РФ о контрактной системе), правовое регулирование государственных закупок в Португалии преимущественно осуществляется в соответствии с единым законодательным актом — Кодексом государственных контрактов, действующим с 2008 г. (Decree-Law 18/2008 Codigo dos Contratos Publico)[3]. Этот Закон, кроме прочего, приводил португальское законодательство в соответствие с положениями Директив ЕС N 2004/18/EC и N 2004/17/EC от 31 марта 2004 г., поскольку Португальская Республика является членом ЕС с 1985 г.

С помощью положений Кодекса государственных контрактов была обеспечена правовая основа регулирования проведения тендеров всеми органами власти, а также установлены правила проведения процедур публичных закупок. Кроме указанного нормативного правового акта, в который уже неоднократно вносились изменения[4], в Португалии, как и в России, действует ряд специальных отраслевых законов[5], в том числе конкретизирующих правила публичных закупок в отдельных отраслях (например, в отношении оборонных закупок) и даже для отдельных видов публичных закупок или проектов, имеющих особое значение[6].

За разработку законопроектов и закупочной политики в Португалии отвечает непосредственно правительство. Но, в отличие от России, там в 2007 г. для реализации Национальной системы государственных закупок (SNCP) создан специальный орган власти — Национальное агентство по государственным закупкам (ANCP)[7]. Особенностью правового регулирования рассматриваемой сферы отношений в Португалии является и то, что автономные районы Мадейры и Азорских островов имеют некоторую свободу в адаптации закупочного законодательства в соответствии с их особенностями[8].

Как и в России, национальная система государственных закупок Португалии имеет электронную оболочку. Последняя, в отличие от единой информационной системы (ЕИС), применяемой в России в соответствии со ст. 4 Закона РФ о контрактной системе, имеет специфическую структуру, которая образована из нескольких элементов: электронная платформа (Entidade de Servicos Partilhados da Administracao Publica — eSPap), а также публичный реестр контрактов — портал BASE, который управляется Институтом публичных рынков, недвижимости и строительства (Instituto dos Mercados Publicos, do Imobiliario e da Construcao — IMPIC)[9], и интегрированные с ним иные электронные платформы[10].

Согласно ст. 2(e) Закона N 96/2015 от 17 августа[11], электронная платформа — это технологическая инфраструктура, состоящая из набора приложений, средств и компьютерных услуг, необходимых для работы электронных процедур национальных публичных закупок, на которых эти процедуры выполняются. В том же акте определены режим доступа к платформам электронных публичных закупок и их использования, требования и условия, которым платформы должны подчиняться, а также санкции за нарушение установленных правовых норм. Там же закреплено требование о взаимосвязи и взаимодействии между электронными платформами, свобода доступа к процедурам закупок, технические полномочия электронных платформ, лицензирование участников электронных платформ, полномочия для надзора (проведения аудита) за соблюдением законодательства, применения санкций к нарушителям.

Использование электронных платформ в Португалии позволяет поддерживать публичные процедуры закупок для всех видов товаров, услуг и работ, что не отличается от российской практики. Однако основные услуги, предоставляемые электронными платформами для участников закупок, несколько иные, чем предоставляемые в рамках российской ЕИС: a) доступ к процедурам и частям процедуры, которые были опубликованы; b) отправка сообщений через электронную платформу; c) рассылка электронных писем всем, кто участвует на этапе текущей процедуры государственных закупок, где, согласно условиям закона, такое общение является обязательным; d) запросы на разъяснения и списки ошибок и упущений; e) подача заявок, предложений и решений; f) заявления в предварительном слушании; g) жалобы и возражения; h) решение об определении победителя процедур; i) доставка разрешительных документов; j) визуализация всех сообщений и уведомлений, созданных заказчиками, которые, согласно законодательству, должны иметь доступ[12].

eSPap является центральным элементом электронных закупок в Португалии. В рамках этой платформы осуществляется управление рядом крупных рамочных контрактов, посредством которых центральные государственные органы обязаны приобретать стандартизированные товары, такие как автомобили и бумажные товары.

В числе общих служб, управляемых eSPap, существует несколько платформ и систем для управления процессами публичных электронных закупок на уровне центральных, региональных и местных органов власти: национальный каталог государственных закупок (Catalogo Nacional de Compras Ptolicas CNCP), в котором перечислены все товары и услуги, предусмотренные рамочными соглашениями, установленными через eSPap; электронная торговая платформа (Plataforma Eletronica de Compras) — бесплатная платформа, которая позволяет запускать и управлять всеми процессами публичных закупок, включая выставление счетов-фактур, в контексте рамочных соглашений, заключенных eSPap[13].

В целях соблюдения положений ст. 465 Кодекса государственных закупок заказчики должны размещать на базовом портале элементы, связанные с формированием публичных контрактов, в соответствии с условиями, определенными в Административном правиле N 57/2018 от 26 февраля 2018 г. В отличие от России для достижения этой цели в Португалии в 2009 г. был создан специальный портал — BASE[14].

Согласно ст. 4 (1) (v) Кодекса государственных закупок на портале осуществляется "публикация контрактов, включая приложения и дополнения, за исключением информации, относящейся к коммерческим, промышленным или другим секретам, и информации, касающейся персональных данных". Предоставляемая BASE информация включает в себя также сведения о проведении тендеров и последующих уведомлениях, санкциях.

Поскольку центральный реестр контрактов, находящийся на портале BASE, связан с пятью частными платформами электронных закупок и национальным официальным журналом, а также получает информацию от ИТ-систем заказчиков, при поступлении данных в реестр договоров они централизованно публикуются на BASE.

Как и в России, полученные от указанных электронных ресурсов данные являются как структурированными, так и неструктурированными. Поэтому IMPIC дополнительно анализирует и обрабатывает информацию для того, чтобы она могла служить основой для дальнейших исследований и статистических отчетов. Ведь помимо своей цели прозрачности, портал BASE также служит для продвижения и распространения соответствующего законодательства и технического контента. Кроме того, результаты анализа данных необходимы португальским гражданам для того, чтобы осуществлять надзор за государственными контрактами и вносить свой вклад в мониторинг государственных расходов[15].

Введение Португалией в 2008 г. системы электронных закупок и осуществление реформ, которые привели ее в действие, повлекли множество положительных результатов, в том числе: снижение административной нагрузки; сокращение нарушений; улучшение сбора данных, позволивших усилить как надзор, так и разработку политики на основе данных; повышение прозрачности и вовлечение в контроль за публичными закупками гражданского общества; усиление конкуренции; значительные бюджетные сбережения. Особая ценность видится в ограничении необходимости предоставления документов только победителем данного тендера, а остальные подают лишь декларацию о соблюдении требований закона. Это одно изменение существенно снизило стоимость подачи заявки, по существу, без каких-либо недостатков для государственного управления. Как заявляется властями, успех реформы проистекает как из сильной общественной поддержки, так и из готовности законодателя адаптировать и изменить закупочную систему для устранения ее слабых сторон[16].

При этом, разумеется, электронные средства, которыми оснащены публичные закупки в Португалии, не избавили их полностью от негативных моментов, что показывают результаты контроля со стороны компетентных государственных органов. Соблюдение требований, содержащихся в положениях закупочного законодательства, проверяется, как и в России, в первую очередь португальским антимонопольным управлением. Другим органом внешнего надзора выступает Аудиторский суд, который является полностью независимым судебным органом, обладающим юрисдикцией в отношении всех административных учреждений Португалии и уполномоченным применять санкции за нарушения. Проверки ведет и Счетная палата Португалии. Внутренний контроль осуществляется генеральными инспекторами различных министерств[17].

Среди нарушений, обнаруженных контролирующими органами, встречающиеся и в российской практике закупок — укороченные периоды уведомления о закупках, отсутствие четкого определения критериев присуждения или моделей оценки в тендерных спецификациях, неоправданное использование упрощенных процедур, заключение договоров между муниципалитетами и их местными предприятиями без установления рыночных цен, а также подписание контрактов с устаревшими датами[18].

Некоторые нарушения в португальских публичных закупках выявляются на уровне проверок органами, уполномоченными ЕС. Так, Генеральная инспекция финансов, которая выступает в качестве органа аудита для Европейского фонда регионального развития и Европейского социального фонда, выявила два основных нарушения. Первое — характерный и для российской практики конфликт интересов. Вторым нарушением является неприменение правил закупок некоторыми непубличными организациями, с чем борются и отечественные контролирующие органы.

Кроме того, частные платформы, управомоченные в соответствии с законом получать доход исключительно от заказчиков, часто нарушают правила о бесплатности предоставления своих услуг участникам закупок. Несмотря на запрет, операторы платформ постоянно внедряют новые креативные способы извлечения прибыли из проведения тендеров[19]. Поскольку единственным критерием для работы с платформой в Португалии является сертификация безопасности, обеспечение соблюдения указанного запрета является сложным[20].

В исследовании, проведенном по инициативе Европейской комиссии в 2016 г., отмечалось, что в сфере электронных закупок Португалии неудовлетворительный надзор и правоприменение, чего нельзя сказать о российском опыте. В отличие от отечественной практики, несмотря на введение новых, более жестких мер наказания в рамках реформы 2008 г., применение таких санкций в Португалии было скромным, а в некоторых случаях они вообще никогда не применялись. Частично отсутствие правоприменения объясняется сложностями мониторинга процессов. Например, несмотря на огромные объемы машиночитаемых данных, создаваемых в режиме реального времени системой электронных закупок, систематический мониторинг ограничивается отсутствием технической совместимости и наличием административных барьеров. Это существенно ограничивает способность надзорных органов определять нарушения[21], чего нельзя сказать об отечественных контролерах.

Португалии было рекомендовано обеспечить доступ к данным, собираемым в ходе электронных закупок, различным государственным органам, а также улучшить сотрудничество с Европейской комиссией по доступу к официальным документам. Следует лучше осуществлять проверку заявлений об отсутствии конфликта и применять сдерживающие санкции за нарушения; подключить антимонопольный орган к данным о предложениях и контрактах, оцифровать процесс подачи жалоб и определить условия, при которых их рассмотрение полностью останавливает процедуру закупок; увеличить сборы за подачу жалоб, соотнеся их с ценой контракта; установить штрафы за неправильное использование апелляций; использовать BASE/eSPap как универсальный ресурс для получения информации о закупках[22].

Часть из указанных рекомендаций, без сомнения, актуальна и для России. Следует особо выделить направленность на развитие взаимодействия обмена электронными данными между различными органами власти. Однако наиболее важным является вывод о том, что сами по себе электронные закупки не являются гарантией бесконфликтного и полностью правомерного процесса удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Как показывает анализ наиболее развитого в указанной сфере законодательства страны — участницы ЕС, электронная среда в масштабах государства практически способна обеспечивать лишь сбор и частичную обработку машиночитаемых данных о закупках. Основной силой, позволяющей установить и поддерживать порядок в исследуемой сфере, как и прежде, выступают правовые нормы и их применение уполномоченными на то органами власти, прежде всего в части санкций.

Разумеется, сказанное не означает ограниченность потенциала проведения закупок в цифровой среде. Последняя отличается тем, что используемые в ней технологии позволяют автоматически анализировать собранные данные и даже в определенной степени воздействовать на отношения участников. В частности, автоматизировать платежи[23], проверку декларируемого статуса участников[24] или запрет совершения каких-либо действий участников закупок[25]. Именно в таком направлении следует развивать российское правовое регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок.

Литература

1. Камалян А.М. Реформа законодательства Европейского союза о государственных закупках 2014 года / А.М. Камалян // Современное международное право: глобализация и интеграция: Liber Amicorum в честь профессора П.Н. Бирюкова (г. Воронеж, 9 сентября 2016 г.): Сб. науч. ст. / Под ред. А.Я. Капустина. Воронеж: Воронежский государственный ун-т, 2016. С. 259 — 265.

2. Проданова Н.А. Особенности системы государственных закупок Португалии / Н.А. Проданова, Е.И. Зацаринная // Аудит и финансовый анализ. 2016. N 3. С. 371 — 374.

3. Пучкова А.П. Регулирование государственных закупок в праве Европейского союза: Дис. … канд. юрид. наук / А.П. Пучкова. М., 2018. 198 с.

4. Da Rosa L. Digital Transformation in the Public Sector: Electronic Procurement in Portugal / L. da Rosa, J. de Almeida // Digital Governance and E-Government Principles Applied to Public Procurement / Ed. R. Shakya. Information Science Reference, 2017. P. 99.

Рекомендуется Вам: