Незапрошенные предложения в ГЧП (финансово-правовой аспект): ограничение инвестиционной активности рамками государственного (муниципального) планирования

Автор: Акопян О.А.

Под незапрошенными предложениями (в международной практике также именуются "Unsolicited Proposals" или "Private Financial Initiative" — частная финансовая инициатива) понимают предложения о реализации проектов государственно-частного (муниципально-частного) партнерства (далее — ГЧП), не запрашиваемые публично-правовым образованием, а поступающие напрямую от представителей частного бизнеса, которые тратят собственные ресурсы на разработку проекта, а затем обращаются к публично-правовому образованию с целью получения возможности его реализации.

Закрепление в законодательстве норм об обязательном рассмотрении уполномоченными органами власти незапрошенных предложений ограничивает монополию государства на проектные инициативы и является одним из важнейших механизмов привлечения новаторских технических и управленческих знаний в сферы строительства, эксплуатации, обслуживания и финансирования инфраструктурных проектов[1].

Практика обязательного рассмотрения уполномоченными органами власти незапрошенных предложений признана на международном уровне. Так, рекомендации по вопросам рассмотрения незапрошенных предложений содержит Руководство ЮНСИТРАЛ для законодательных органов по проектам в области инфраструктуры, финансируемым из частных источников, а ст. 8 Модельного закона СНГ "О публично-частном партнерстве"[2] предлагает рамочное регулирование соответствующих отношений.

В то время как механизм заключения соглашений о ГЧП по инициативе частного лица давно применяется в целом ряде развитых и развивающихся стран (Великобритания, США, Канада, Чили, Аргентина, Южная Корея, Индия, Индонезия и т.д.)[3], в России полноценная процедура рассмотрения публичным партнером инициативы частного партнера была введена только с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 265-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"[4] (далее — Закон N 224-ФЗ).

Исследованию вопросов развития частной инициативы в сфере реализации проектов ГЧП посвящены работы ряда специалистов по ГЧП в России. В большинстве работ высказываются предложения о необходимости введения отдельных поощрений для частного лица, обеспечивающего разработку предложения о реализации проекта ГЧП: либо путем предоставления преимуществ в рамках конкурсных процедур отбора частного партнера, либо путем оказания частичной финансовой компенсации[5].

Не отрицая необходимость обсуждения данных предложений, следует отметить, что в данном случае авторы акцентируют внимание на этапе конкурсного отбора частного партнера для заключения соглашения о ГЧП, зачастую оставляя без внимания подготовительный этап, когда предложение частного партнера еще только должно пройти целый ряд процедур проверки и раундов переговоров, прежде чем стать утвержденным к реализации и выдвинутым на заключение соглашением о ГЧП.

Данный "доконкурсный" этап не менее важен: наличие необоснованных преград к рассмотрению проекта способно исказить саму идею поддержки частной инициативы в ГЧП, сделав тем самым невозможным выявление и эффективное устранение инфраструктурных проблем, указанных самим обществом в лице представителей частного бизнеса. Так, анализ норм Закона N 224-ФЗ и принятых в его исполнение подзаконных нормативных актов позволяет констатировать наличие определенных барьеров, выстроенных правовым регулированием вследствие нежелания публично-правового образования отступать от заранее распланированной бюджетной политики.

В соответствии со ст. 8 Закона N 224-ФЗ рассмотрение инициативы частного партнера начинается с ответа на вопрос: может ли проект подлежать реализации? Установленный Законом N 224-ФЗ порядок рассмотрения публичным партнером частной инициативы конкретизирован в Правилах рассмотрения публичным партнером предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 19 декабря 2015 г. N 1388[6] (далее — Правила).

По результатам рассмотрения проекта публичный партнер может принять одно из следующих решений: 1) о направлении предложения о реализации проекта на рассмотрение в уполномоченный орган в целях оценки эффективности и определения его сравнительного преимущества; 2) о невозможности реализации проекта (ч. 5 ст. 8 Закона N 224-ФЗ).

Закон N 224-ФЗ устанавливает закрытый перечень оснований для отказа в реализации проекта частной инициативы (ч. 7 ст. 8 Закона N 224-ФЗ), при этом среди перечисленных оснований вызывает опасения содержание п. 6 ч. 7 ст. 8 Закона N 224-ФЗ, которое уже на начальном этапе ставит под сомнение возможность успеха частной инициативы в случае, если предлагаемый частным партнером проект требует финансирования из бюджета.

Так, решение публичного партнера о невозможности реализации проекта может быть принято в связи с отсутствием средств на реализацию проекта в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами в случае, если для реализации проекта требуется выделение средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Для выяснения данной информации публичный партнер не менее чем за 45 дней до вынесения решения, предусмотренного ч. 5 ст. 8 Закона N 224-ФЗ, обязан направить в финансовый орган, осуществляющий составление и организацию исполнения соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, запрос о представлении заключения о наличии средств на реализацию проекта в соответствии с документами стратегического планирования Российской Федерации, документами стратегического планирования субъектов Российской Федерации, муниципальными документами стратегического планирования (п. 7 Правил).

Следует отметить, что, с одной стороны, сама формулировка п. 6 ч. 7 ст. 8 Закона N 224-ФЗ страдает определенными неточностями, которые выявляются при ее системном толковании с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации[7] (далее — БК РФ).

В соответствии со ст. ст. 84 — 86 БК РФ основаниями возникновения расходных обязательств публично-правового образования являются не только соответствующие нормативно-правовые акты, но также заключенные публично-правовым образованием (от его имени) договоры (соглашения) и заключенные от имени публично-правового образования договоры (соглашения) казенных учреждений[8]. На стадии подготовки проекта ГЧП у публично-правового образования еще отсутствуют правовые основания для включения расходов по финансированию проекта в бюджет — они возникнут только с заключением соглашения публичного и частного партнеров о реализации проекта ГЧП[9].

Таким образом, п. 6 ч. 7 ст. 8 Закона N 224-ФЗ необоснованно ограничивает перечень оснований возникновения расходных обязательств публично-правовых образований при реализации проектов ГЧП и в принципе не соответствует механизму возникновения расходных обязательств, предусмотренному бюджетным законодательством.

С другой стороны, само допущение частной инициативы в заключении соглашения о ГЧП предполагает определенную долю вторжения в планирование публично-правовым образованием своих расходных обязательств.

Данную проблематику также исследует Н.В. Омелехина, которая в своем исследовании прямо говорит, что нельзя не заметить попытку законодателя исключить широту дискреционных полномочий органов власти при принятии решения об отказе в реализации инвестиционного проекта в системе публично-частного партнерства. Организационные проблемы, возникающие в сфере реализации публично-частного партнерства, имеющие отношение к финансово-правовому регулированию, обусловлены неразрешенной конкуренцией актов стратегического планирования, государственных и муниципальных программ и финансово-плановых актов, законов (решений) о бюджете, что не позволяет уверенно стартовать в реализации проектов публично-частного партнерства, гарантировать достижение взаимовыгодного результата на заранее определенных условиях[10].

Безусловно, публичный субъект не обладает той долей свободы вступления в правоотношения, которой обладает субъект частный. Если хозяйственная деятельность последнего подчинена законам экономики, то волеизъявление публично-правового образования на сотрудничество остается подчиненным публичным интересам. Покрывать возникающие в связи с данным сотрудничеством затраты публично-правового образования призван бюджет. Как следствие, возможность государства расходовать предопределяется необходимостью адекватной оценки публичных потребностей исходя из финансовых возможностей соответствующих публично-правовых образований и с учетом принципа эффективности использования бюджетных средств — все это ведет к возрастанию роли планирования расходов бюджета и источников их покрытия[11].

В настоящее время в России организация бюджетного процесса строится на применении методов планирования и финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат. Определение и формализация целей, которые должны быть достигнуты в результате расходования бюджетных средств, установление показателей, на основе которых будет осуществляться мониторинг достижения данных целей, осуществляется путем введения государственных (муниципальных) программ, которые охватывают все сферы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. ст. 7, 8 Федерального закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации")[12]. Для целей их последовательной реализации введен механизм "скользящего" многолетнего планирования, при котором показатели предыдущего плана частично переходят на следующий: бюджет на очередной финансовый год представляет собой составную часть ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед трехлетнего финансового плана — все это призвано обеспечивать преемственность бюджетной политики и большую предсказуемость распределения бюджетных средств[13].

Таким образом, свобода публично-правового образования в принятии на себя расходных обязательств по софинансированию проекта ГЧП уже оказывается существенным образом ограничена законом (решением) о бюджете, актами стратегического планирования и государственными (муниципальными) программами.

В связи с изложенным следует принять во внимание и п. 3 ч. 7 в совокупности с п. 2 ч. 3 ст. 8 Закона N 224-ФЗ, требующие от содержания проекта частного партнера соответствия целям и задачам, которые предусмотрены документами стратегического планирования в совершенно разных сферах (здравоохранении, образовании, культуре и т.д.). Содержание данных положений ведет к закономерному вопросу: будет ли у проекта ГЧП, предложенного частным партнером, в принципе шанс быть принятым на реализацию в условиях ограниченности бюджетных средств и "жесткой" установки на их исключительно эффективное, результативное расходование?

В литературе высказываются предложения о включении в Закон N 224-ФЗ норм, обязывающих публичного партнера размещать в официальных источниках перечень объектов капитального строительства, планируемых к реализации в рамках законодательства о ГЧП, концессии и государственном заказе, и, в случае если частным партнером предложен проект, обладающий сравнительным преимуществом, принимать решение о его реализации[14].

Но здесь следует отметить, что сама идея о необходимости поощрения и рассмотрения "частных инициатив" предполагает не только предложение экономически более эффективных решений социальных либо инфраструктурных проблем, но и возможность выявления и поддержки со стороны публично-правового образования потенциальных идей и технологий развития инфраструктуры, которые в принципе им ранее не рассматривались. Сделав акцент на "экономике" вопроса, есть риск подвергнуть "выхолащиванию" сам смысл механизма стимулирования частного бизнеса к представлению предложений[15]. Кроме того, пока соглашение о ГЧП не заключено, ничто не снимает для частного партнера риск отклонения проекта только в силу его несоответствия действующим документам планирования либо их изменения перед непосредственным подписанием соглашения о ГЧП[16]. Таким образом, высказанное предложение не снимает возможные проблемы на пути реализации частной инициативы.

В случае если предлагаемый проект соответствует перечню критериев, установленных ст. 8 Закона N 224-ФЗ и п. 5 Правил, и получает тем самым положительную оценку публичного партнера, он направляется на рассмотрение в уполномоченный орган в целях оценки эффективности и определения его сравнительного преимущества (ч. 8 ст. 8 Закона N 224-ФЗ). Утверждение уполномоченным органом отрицательного заключения является отказом от реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства (ч. 11 ст. 9 Закона N 224-ФЗ).

Процедура рассмотрения проекта уполномоченным органом состоит из двух последовательных этапов: в первую очередь проводится оценка эффективности, и, если вынесено положительное заключение, уполномоченный орган определяет сравнительное преимущество проекта (ч. 3 ст. 9 Закона N 224-ФЗ).

Кроме положений Закона N 224-ФЗ, порядок и методика анализа предложенного проекта уполномоченным органом на предмет эффективности и сравнительного преимущества регулируется подзаконными нормативными правовыми актами: Правилами проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. N 1514[17] (далее — Правила оценки), и Методикой оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества, утв. Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 ноября 2015 г. N 894[18] (далее — Методика оценки).

Оценка эффективности проекта проводится перед рассмотрением проекта на определение его сравнительного преимущества на основании следующих критериев:

1) финансовая эффективность проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства;

2) социально-экономический эффект от реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, рассчитанный с учетом целей и задач, определенных в соответствующих документах стратегического планирования (ч. 2 ст. 9 Закона N 224-ФЗ).

Финансовая эффективность предложенного проекта выражается в чистой приведенной стоимости проекта ГЧП для частного партнера[19]. Критерием социально-экономического эффекта является степень достижения целевых показателей, закрепленных в документах стратегического планирования государственных (муниципальных) программ[20].

Приведенные критерии оценки эффективности не рассчитаны на проекты, обладающие высоким общественным значением, но не имеющие достаточной эффективности для привлечения средств частных инвесторов либо не соответствующие действующим государственным (муниципальным) программам. Как справедливо указывается в литературе, оценка эффективности проекта ГЧП по данным критериям выглядит односложной и неполной: экономия средств и выполнение установленного плана осуществляется без учета внешнего положительного социального эффекта, который может привнести реализация проекта: преодоление безработицы в регионе, повышение доступности оказываемых услуг, развитие и внедрение новых технологий, улучшение экологии и т.д.[21]

Сравнительное преимущество проекта определяется на основании соотношения следующих показателей:

1) чистых дисконтированных расходов средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и чистых дисконтированных расходов при реализации государственного контракта, муниципального контракта;

2) объема принимаемых публичным партнером обязательств в случае возникновения рисков при реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и объема принимаемых таким публично-правовым образованием обязательств при реализации государственного контракта, муниципального контракта (ч. 4 ст. 9 Закона N 224-ФЗ).

Уполномоченный орган определяет сравнительное преимущество проекта в использовании средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, необходимых для реализации проекта, перед использованием средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, необходимых для реализации государственного контракта, муниципального контракта, при условии, что цена товара, работы, услуги, количество товара, объем работы или услуги, качество поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги, иные характеристики товара, работы, услуги при реализации проекта равны цене товара, работы, услуги, количеству товара, объему работы или услуги, качеству поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги, иным характеристикам товара, работы, услуги при реализации государственного контракта, муниципального контракта (п. 12 Правил оценки).

Таким образом, предполагается, что, выбирая между государственным (муниципальным) заказом и ГЧП в пользу ГЧП, публично-правовое образование должно сэкономить бюджетные средства, необходимые для осуществления таких проектов, за счет привлечения частных инвестиций[22].

Тем не менее, стремясь обеспечить защиту бюджетных интересов публично-правовых образований, Закон N 224-ФЗ снова не учитывает того факта, что польза от реализации проекта ГЧП может и должна заключаться не только в экономии бюджетных средств, но и в положительном социально-экономическом эффекте от реализации проекта в форме ГЧП. Система государственного (муниципального) заказа, на которую призывает ориентироваться Закон N 224-ФЗ при оценке проекта, ориентирована на материальное обеспечение реализации деятельности органов публичной власти и казенных учреждений, но не на масштабные сложноструктурированные долгосрочные проекты, требующие привлечения широкого круга финансовых, материальных и интеллектуальных ресурсов.

Как справедливо указывается в литературе, "сбалансированность интересов публичного и частного партнеров в рамках публично-частного партнерства выступает основой их взаимного сотрудничества"[23]. Анализ действующих положений Закона N 224-ФЗ показывает, что в настоящее время в процедуре согласования незапрошенных предложений существует значительный перевес в пользу интересов публичного партнера.

Стремясь вписать процедуру отбора незапрошенных предложений в рамки финансово-правового регулирования, установить обязательность соответствия целевым показателям действующих финансово-плановых актов, законодатель все меньше уделяет внимания тому положительному социальному эффекту, который может быть достигнут благодаря реализации проектов ГЧП по частной инициативе. В настоящее время условия сотрудничества устанавливаются публичным партнером заранее и могут быть в любой момент им изменены в одностороннем порядке, что не способствует проявлению новаторства и самостоятельности со стороны частного бизнеса в поиске взаимовыгодных решений социально-инфраструктурных проблем[24].

Представляется, что для развития механизма незапрошенных предложений необходимо усовершенствовать процедуру оценки проекта, проводимой государственными органами и органами местного самоуправления: оценивать социально-экономический эффект от реализации проекта ГЧП следует не только с позиции выполнения целевых показателей изменчивых государственных (муниципальных) программ, но и с позиции общего проявления положительных социальных эффектов благодаря поддержке в России идей, предложений и технологий частного бизнеса.

Несомненно, не каждый проект частной инициативы будет отобран, но и не будет отвергнут по формальным основаниям заслуживающий внимания, в таком случае действительно будет иметь место партнерство, а не односторонний диктат целей и задач.

Проработка содержания критерия положительного социально-экономического эффекта проекта ГЧП простимулирует публичного и частного партнеров на создание проектов, максимально выгодных не только с точки зрения получения прибыли и несения минимальных затрат, но и с точки зрения социальной пользы, в том числе в долгосрочной перспективе.

В свою очередь, возможное появление коррупциогенных факторов будет исключено благодаря сохранению существующих конкурентных процедур отбора частного партнера, а не предоставлению льгот по их прохождению.

Литература

1. Белицкая А.В. Сравнительное преимущество для экономии бюджета: государственный контракт или государственно-частное партнерство? / А.В. Белицкая // Публичные закупки: проблемы правоприменения: Материалы IV Международной конференции (МГУ имени М.В. Ломоносова, 10.06.2016): Сборник научных статей. М.: Юстицинформ, 2016. С. 38 — 51.

2. Горбунова О.Н., Вершило Т.А. Планирование в бюджетных отношениях как функция государственного управления: правовые проблемы и пути решения / О.Н. Горбунова, Т.А. Вершило // Финансовое право. 2018. N 2. С. 16 — 19.

3. Дорожкин А.Г., Звездина Т.М. Контракт жизненного цикла: понятие, правовые основы, проблемы практической реализации / А.Г. Дорожкин, Т.М. Звездина // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2016. N 4. С. 52 — 57.

4. Комментарий к Федеральному закону "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (научно-практический, постатейный) / Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.В. Килинкарова. М.: Инфотропик Медиа, 2016. 348 с.

5. Кузякин Ю.П., Реунова Е.С. Сравнительный анализ оценки проектов государственно-частного, муниципально-частного партнерства в России и за рубежом // Административное право и процесс. 2019. N 2. С. 74 — 77.

6. Омелехина Н.В. Финансово-правовые аспекты публично-частного партнерства // Финансовое право. 2017. N 5. С. 3 — 9.

7. Польникова М. Частная финансовая инициатива в соответствии с действующим российским законодательством // Публичные закупки: проблемы правоприменения: Материалы IV Международной конференции (МГУ имени М.В. Ломоносова, 10.06.2016): Сб. науч. ст. М.: Юстицинформ, 2016; СПС "КонсультантПлюс".

8. Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / Под ред. В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелевой. М.: Инфотропик Медиа, 2015. 528 с.

9. Финансовое право: Учебное пособие / Под ред. М.В. Кустовой, Н.А. Шевелевой. СПб.: Питер, 2014. 320 с.

References

10. Hodges J.T. Unsolicited Infrastructure Proposals. How Some Countries Introduce Competition and Transparency / J.T. Hodges, G. Dellacha. Working Paper N 1, 2007. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/142981468777252745/pdf/417300Unsolici1als0PPIAF0101PUBLIC1.pdf (дата обращения: 07.06.2019).

Рекомендуется Вам: